上海市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的审议意见报告

上海市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的审议意见报告
作者：崔明华　2018年9月25日

本作品收錄於《上海市人民代表大会常务委员会公报》

上海市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的审议意见报告

——2018年9月25日在上海市第十五届人民代表大会
常务委员会第六次会议 上

上海市人大城市建设环境保护委员会主任委员 崔明华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　加强生活垃圾管理，推行垃圾分类制度，实现垃圾减量化、资源化、无害化，对于改善城乡人居环境、提升城市文明程度、维护资源环境安全、促进城市可持续发展具有重要意义，是推进生态文明建设的重大举措。2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上明确提出，要普遍推行垃圾分类制度，加快研究制定生活垃圾强制分类制度的法律和地方性法规，并要求上海等城市要向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国做出表率。2017年3月，国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求2020年底前，在直辖市、省会城市和计划单列市等46个重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。

　　2010年上海世博会之后，全市大规模推进新一轮生活垃圾分类试点工作，经过数年的探索取得了一定的进展，形成了一些好的典型案例和成功做法，但尚未形成可全面复制推广的成熟经验，总体上未取得实质性突破，与党中央、国务院的要求、人民群众的期待以及上海建设卓越的全球城市的目标定位相比仍存在较大的差距。市人大常委会高度关注生活垃圾分类工作，2011年、2012年市十三届人大常委会连续两年开展专项工作监督予以积极推进。近年来的市人代会上，不断有代表提出议案，呼吁围绕垃圾分类加快地方立法。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，回应广大代表和人民群众呼声，做好本市垃圾治理工作，2017年，市人大常委会将生活垃圾管理立法列为重点调研项目，建立了由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法调研小组，聚焦生活垃圾治理的实践和地方立法面临的难点问题深入开展调研，坚持政府工作和人大立法同步推进，推动市政府有关部门加强顶层设计和难点突破，并形成了立法的框架思路。

　　今年，市人大常委会将制定生活垃圾管理条例列为正式立法项目，市人大常委会主任殷一璀亲自牵头，结合大调研全力主导推进立法工作。一是进一步深化重点问题的调研。按照习近平总书记关于“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统”的要求，3月份以来，殷一璀主任、肖贵玉、莫负春副主任带领城建环保委和法制委、法工委，围绕“三化”目标和全程分类体系建设的全链条及关键环节，先后深入10个区、20多个住宅小区、10余家企业，对源头分类、资源回收、分类运输、分类处置、湿垃圾和可回收物循环利用等开展实地调研，并聚焦实践中的堵点问题和立法关键制度设计，开展近10次专题研究、讨论，同时多次深入听取静安、杨浦、长宁等各区人大、政府的意见和建议。肖贵玉副主任还带队专程赴宁波、杭州、厦门、大连、青岛等城市考察学习生活垃圾分类和立法经验。二是进一步广泛听取民意。为汇集各方智慧，广泛凝聚社会共识，切实增强立法的科学性和可操作性，2017年，城建环保委会同常委会代表工委组织市人大代表带着垃圾分类主题下社区，并面向市人大代表和社区居民开展高达1.5万份的“双样本”问卷调查。在此基础上，今年又进一步扩大听取意见建议的范围，组织市、区两级人大代表带着垃圾分类主题下社区，围绕与公众直接相关的一些具体制度措施，向2000多名市、区、乡镇人大代表和14000多位居民开展问卷调查，在集中民意民智的同时大力开展社会宣传动员。问卷调查显示，公众对实施生活垃圾分类工作高度认可，超过85%的受访者认为“每个居民都是垃圾的产生主体，开展垃圾分类是居民应尽的义务”，将近83%的受访者认为应当强制推行生活垃圾分类。三是进一步推动形成立法共识。在法规起草调研过程中，城建环保委始终坚持地方立法与政府工作同步推动，反复梳理立法中需要重点突破的难点和分歧点，就生活垃圾治理的顶层设计和系统规划、源头减量措施、分类投放的主体责任和监督管理责任设定、资源回收利用和循环产业布局、湿垃圾资源化利用等问题，不断与市政府有关部门加强沟通协调，促使双方在立法基本思路和关键制度设计等方面逐步形成共识。

　　9月上旬，收到市政府报送的《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）后，城建环保委先后召开五个座谈会，进一步听取市政府相关部门、区绿化市容部门、街镇、居委、基层立法联系点和各相关企业、社会组织，以及市人大代表、专家、媒体记者、物业管理人员、保洁员、志愿者等方方面面的意见和建议。在此基础上，城建环保委于9月12日召开第四次委员会会议，对《条例（草案）》进行了审议。现将审议意见报告如下：

　　城建环保委认为，开展生活垃圾分类，推行垃圾减量化、资源化、无害化，是对传统生产生活方式的一场变革，是一项长期、复杂的系统工程，通过地方立法给予规范和引领，不仅是党中央、国务院的明确要求，也是实践工作的迫切需要。《条例（草案）》立足于本市生活垃圾管理的实践基础，以构建全程分类体系为核心，围绕规划与建设、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置作出相应的制度规范，同时统筹推进减量化、资源化、无害化，在源头减量、资源化利用等方面结合上海实际提出了一些可行的制度安排。《条例（草案）》内容总体基本成熟，可以提请本次常委会会议审议。同时，城建环保委结合立法调研和征求意见情况，提出以下意见和建议：

　　一、关于总则

　　（一）关于目的和依据。不少意见认为，《条例（草案）》第一条的表述没有准确体现立法的目的，没有反映出垃圾治理工作的重要意义和时代要求，以及与市民群众的密切关系，建议修改完善。

　　（二）关于政府职责。一是《条例（草案）》第四条市级部门的职责中，对部分与生活垃圾管理工作关系较为密切的部门的职责作了明确和细化，但缺少对宣传教育部门的规定，鉴于宣传教育在生活垃圾管理工作中的重要作用，建议对教育、宣传部门的职责予以进一步明确和细化。二是《条例（草案）》第五条关于“区级及街镇职责”的规定中，对区级政府部门仅明确了区绿化市容部门的职责，其他有关部门均无涉及，不利于生活垃圾管理工作的全面推进，建议参照第四条市级部门职责规定，对其他区级政府部门的职责予以明确。

　　（三）关于宣传教育。有些意见提出，推行生活垃圾分类和源头减量措施，改变的是长期形成的生产生活习惯，加强宣传教育至关重要。《条例（草案）》虽在第七章“社会参与与监督”中对宣传教育作了具体规定，但总则部分对宣传教育没有涉及，不能充分凸显宣传教育在垃圾治理中的重要性，建议在总则中增加相关内容。

　　（四）关于生活垃圾收费制度。今年7月，国家发展改革委发文明确要求2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度；对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费，加快推进垃圾分类。目前，本市已经对企事业单位实施了生活垃圾处理计量收费制度。《条例（草案）》第六条第二款“本市逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”的规定过于含糊，不利于国家相关要求的落实。实行生活垃圾处理收费制度是大势所趋，但对于居民用户具体的收费办法还需进一步审慎研究，因此建议法规授权市政府另行研究制定。

　　二、关于规划与建设

　　（一）关于章节排序。推行生活垃圾全程分类，实现生活垃圾减量化、资源化、无害化目标，需要强化从垃圾源头产生到末端处置、资源循环利用全过程的系统规划，而《条例（草案）》关于“规划与建设”一章排列在“源头减量”之后，没有体现规划引领垃圾治理全过程，容易理解为规划不包括源头减量的内容，建议将该章内容放到“源头减量”之前，作为条例的第二章。

　　（二）关于发展规划的编制主体和编制要求。《条例（草案）》第十四条第一款规定，“市、区绿化市容部门应当按照生活垃圾全程分类要求，组织编制本区域生活垃圾管理发展规划。生活垃圾管理发展规划应当明确生活垃圾源头减量、利用处置等管理目标和主要任务、保障措施等内容”。有意见提出，生活垃圾管理发展规划是涵盖源头减量、全程分类、资源循环利用的大规划，应当由发展改革部门组织编制，或者由绿化市容部门会同发展改革、商务等部门共同编制。发展规划应当围绕减量化、资源化、无害化的总体要求进行编制，不能仅限于“生活垃圾全程分类要求”。建议予以修改。

　　（三）关于再生资源回收网点布局规划和回收设施建设。《条例（草案）》第十四条第二款规定，“市、区商务部门应当组织编制再生资源回收网点布局规划”，第十七条规定，“市、区绿化市容部门应当按照建设标准，推进回收服务点、中转站和集散场建设”。征求意见过程中，不少意见认为，再生资源回收体系建设是资源循环利用的硬件基础，如果缺乏用地规划支撑，实践中往往很难落地，并且规划与建设之间也没有有效衔接。为此建议，明确编制再生资源回收网点布局规划应有规划国土资源部门参与，同时进一步厘清商务部门和绿化市容部门在资源回收利用中各自的职责。

　　三、关于源头减量

　　《条例（草案）》第二章规定了清洁生产、绿色消费、绿色办公、果蔬菜皮和包装物减量等源头减量措施，但这些措施主要针对单位、个人和社会，对政府部门在源头减量方面应起到的导向和推进作用缺乏相应的要求，建议研究增加相关内容，完善源头减量的制度设计。一是突出行业源头治理，增加各行业主管部门加强生活垃圾源头治理，推进垃圾减量的相关要求；二是将收费制度作为源头减量的重要措施，明确生活垃圾处理收费以及资金使用应当有利于引导生活垃圾源头减量、鼓励资源循环利用；三是将《条例（草案）》第四十六条第二款中的生活垃圾处置量限值排放制度作为源头减量的重要制度，强化市政府对区政府、区政府对街镇垃圾处置量的考核控制，推动各级政府进一步研究采取各项源头减量措施。

　　四、关于分类投放

　　（一）关于分类标准。不少意见认为，第十九条第一款关于有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的表述不够准确，如，有害垃圾中的“单位集中产生的除外”应限定为“单位生产过程中集中产生的除外”；湿垃圾中列举的剩菜剩饭、肉类碎骨、餐厨垃圾等存在交叉重复，应当进一步梳理；干垃圾应当明确不包括装修垃圾和大件垃圾。建议作进一步修改完善。

　　（二）关于收集容器设置和分类投放。《条例（草案）》第二十条对收集容器的设置规定了相应的要求。在征求意见过程中，大家提出了不少建议： 一是收集容器的标志标识应当全市统一；二是应当逐步减少道路沿线的收集容器数量；三是要明确分类收集容器设置的原则，既体现标准化、规范化要求，又考虑各类型小区的实际，体现因地制宜，给予基层更多的自主权；四是明确规定没有相应的分类收集容器不得投放相应的垃圾。建议予以研究。

　　（三）关于分类投放的责任主体。根据《条例（草案）》第六条“垃圾产生者责任”和第二十一条关于“分类投放”的内容看，产生垃圾的单位和个人应当是分类投放的责任主体，但《条例（草案）》未对此进行明示，同时，由于第二十二条设定了物业服务企业作为分类投放管理责任人，并且简称为责任人，有不少意见认为，这样的表述不够清晰，容易引起混淆，建议第二十一条增加相应的表述，明确规定居民个人和单位是垃圾分类投放的责任主体，第二十二条分类投放管理责任人建议简称为管理责任人。

　　（四）关于分类投放管理责任人制度。各方面普遍认为设定分类投放管理责任人制度确有必要，将物业服务企业设定为管理责任人也符合管理实际，但要让这项制度得以落实，必须解决好几个方面的问题。一是要进一步明确物业服务企业履行管理责任人制度的保障机制。按照《条例（草案）》规定，物业服务企业履行分类投放管理责任人义务所增加的相关费用“纳入物业服务费”，实践难以落实。二是对物业的管理责任和居民个人的主体责任要进一步明确界定、区分，防止将居民个人应承担的分类投放责任转嫁给物业服务企业。三是物业服务企业作为管理责任人的指导监督责任与乡镇政府、街道办事处、居委会的监督管理责任也要明确区分，不能过分强调物业服务企业的责任和作用，而淡化或削弱政府应尽的监督管理职责。此外，因业主或者使用人自行管理致使业主、使用人同为管理责任人和投放责任主体的，如何履职也应当明确。建议对此作进一步研究。

　　五、关于分类收集、运输、处置

　　（一）关于有害垃圾的收集、运输、处置。一是《条例（草案）》关于有害垃圾的管理规定比较零散且不够明确，无法有效解决实践中碰到的问题，应当对有害垃圾收集、运输、储存、处置各环节予以规定，以形成畅通和闭环的管理制度。二是第二十八条第二款规定，“鼓励生产者、销售者将废药品、废灯管等有害垃圾通过各种渠道予以回收并安全处置”，有部分意见认为，这款内容不应只作倡导性规定，应当明确药店、药房要建立过期药品回收制度，灯管生产者、销售者也要通过销售渠道回收废灯管，并交给有资质的单位进行无害化处置。建议予以研究完善。

　　（二）关于对收集、运输、处置单位的要求。不少意见认为，除了《条例（草案）》第二十六条、第二十七条规定的收集、运输、处置单位的权利和义务，还应当积极回应社会的关切，明确规定以下要求：第一，收集运输车辆、船舶等设施设备应当有清晰、统一的标志标识，便于社会监督；第二，收集、运输、处置的过程应当严格遵守环保方面的标准规范，最大程度减少对环境的影响；第三，收集、运输、处置企业应当加强信息化建设，建立生活垃圾全流程追溯机制，并加强信息公开，接受公众监督。建议修改完善。

　　（三）关于不分类不收运制度。《条例（草案）》第二十六条第四款规定，“收集、运输单位发现交付的生活垃圾不符合分类要求的，应当要求改正；拒不改正的，有权拒绝接收”。实施不分类不收运制度对源头分类投放环节可以形成有效的制约，但分类质量的评判标准等需要进一步明确，住宅小区能否落实这一制度也需要作进一步分析。建议予以研究。

　　六、关于资源化利用

　　《条例（草案）》第六章规定了湿垃圾资源化利用、干垃圾综合利用、回收利用产业化等资源化利用措施。有不少意见认为，本章大多数条文都是“鼓励”、“倡导”，缺少力度和刚性，没有凸显资源化利用的重要性，需要强化相关内容。一是准确定位政府与市场的关系，发挥好各自的作用。进一步明确政府相关部门的职责，确定由某一部门负责统筹推进资源回收利用工作，加强规划引领、政策激励和产业扶持，协调解决资源回收利用过程中企业面临的物流、场地、税收、产品出路等实际困难，积极引导企业参与。二是应强调资源化利用要以无害化为前提，不得造成二次污染，要求回收利用企业建立再生资源全过程追溯机制，既防止因不规范的循环利用造成环境污染，又防止再生资源回流到焚烧厂、填埋场等垃圾末端处置体系。三是进一步重视循环产业的发展，对本市循环产业布局给予积极的立法导向，促使市、区各级政府研究布局相应的循环利用产业，保障再生资源的稳定出路。建议研究完善。

　　七、关于社会参与与监督

　　《条例（草案）》第七章规定了社会参与、社会监督、基层治理、文明创建、行业自律、宣传教育等内容。有些意见认为，本章条文层次不是非常清晰，需要进一步梳理完善，尤其是关于监督的规定过于薄弱，没有完整体现政府层级监督、政府部门行业监督、基层自治组织自我监督、社会公众监督、舆论监督等重要内容。还有意见认为，关于宣传教育的规定，应当进一步明确职责，夯实责任，确定某个部门统筹推进宣传教育工作，强化整体策划，同时，充实各级政府及相关部门、社会组织、企业、学校、公共媒体等各类主体在宣传教育方面的具体职责规定，增强宣传教育的实效性和针对性。关于社会参与的规定，要进一步拓宽社会动员的覆盖面，注重强化企业在组织动员、促进职工习惯养成中的责任和作用。建议研究完善。

　　八、关于法律责任

　　《条例（草案）》第八章规定了违反源头减量、分类投放、分类收运、分类处置等要求的法律责任，同时也规定了行政责任。有部分意见认为，有些法律责任规定要进一步提高操作性和针对性。一是《条例（草案）》第五十五条关于行政责任的规定过于笼统，不利于政府各相关部门职责的落实。二是有些法律责任的设定过轻，如第五十一条第二项关于单位的处罚设定的罚款额度只有二百元到二千元，建议引入环境保护领域按日计罚等制度。三是对个人的处罚一方面要根据垃圾分类工作的阶段性特点，处理好行政处罚和宣传教育的关系，加强正面的教育引导，另一方面要对发现机制、取证机制有所规定，完善执法机制，该处罚的时候要严格执法，体现生活垃圾强制分类制度应有的刚性。建议研究完善。

　　九、关于其他意见和建议

　　征求意见过程中，还有部分意见提出，《条例（草案）》有些规定表述不够明确、精准，建议修改完善。如，第二十一条第一款关于禁止混合投放的规定过于繁琐，反而容易引起歧义；第二十九条第二款，应当明确是“原生垃圾”不再填埋处置；第三十八条第二款应当明确接受投诉和举报的具体部门；第四十八条关于信用管理的规定，应当明确列举哪些情形要纳入公共信用信息平台，既增强操作性，又防止征信制度过度使用；对于个体工商户，在生活垃圾管理中是按照“单位”还是按照“个人”进行管理，建议进一步明确；等等。

　　以上报告，请予审议。