中華民國建設之基礎

中華民國建設之基礎
作者:孫文
1922年
《國父全集》第二冊,351-354頁。

中華民國之建設,以何為基礎乎?吾知人必無疑無惑而答之曰:以人民為基礎。然人民如何而後得為中華民國建設之基礎乎?吾知答之不易也。

夫主權在民之規定,決非空文而已,必如何而後可舉主權在民之實。代表制度,於事實於學理皆不足以當此,近世已能言之矣。然則果如何而能使主權在民為名稱其實乎?近來論治者於此問題多所忽略,而惟日以中央集權或地方分權甚或聯省自治等說相徵逐。夫此數者果遂足以舉主權在民之實乎?夫所謂中央集權或地方分權甚或聯省自治者,不過內重外輕內輕外重之常談而已。權之分配,不當以中央或地方為對象,而當以權之性質為對象。權之宜屬於中央者,屬之中央可也;權之宜屬於地方者,屬之地方可也。例如軍事外交,宜統一不宜紛歧,此權之宜屬於中央者也。教育、衛生,隨地方情況而異,此權之宜屬於地方者也。更分析以言,同一軍事也,國防固宜屬之中央,然警備隊之設施,豈中央所能代勞,是又宜屬之地方矣。同一教育也,瀕海之區,宜側重水產,山谷之地,宜側重礦業或林業,是固宜予地方以措置之自由。然學制及義務教育年限,中央不能不為之畫一範圍,是中央亦不能不過問教育事業矣。是則同一事實,猶當於某程度以上屬之中央,某程度以下屬之地方。彼漫然主張中央集權或地方分權甚或聯省自治者,動輒曰某取概括主義,則某取列舉主義,得勿嫌其籠統乎?

議者曰:國小民寡,或可用中央集權;地大民眾,則非用地方分權或聯省自治不可。曾不知土地之大小,不當但以幅員為差別,尤當以交通為差別。果其交通梗塞,土地雖狹,猶遼闊也;果其交通發達,土地雖廣,猶比鄰也。中國今日若猶守老死不相往來之訓,雖百里猶不可以為治;若利用科學以事交通,則風行四海之內,若身之使臂,臂之使指,集權分權,又何與焉。議者又曰:中央集權易流於專制,地方分權或聯省自治始適於共和,此尤不可以不辨。夫專制云者,與立憲為對待之名詞,非與中央集權為對待之名詞。苟其立憲,雖中央集權何害?例如法國固行中央集權者,其為民主立憲固自若也。北美之合眾國,議者樂引為聯省自治之口實,以為中國非如是不得為共和,而不知其所引之例,實際適得其反。美之初元,固行地方分權矣,然南北分馳,政令不一,深貽國民以痛苦。及南北戰爭起,雖以解放黑奴為號召,而實行統一,乃其結果也。經此戰爭,美國各州始有凝為一體之象。洎乎參加歐戰,則中央政府權力愈以鞏固,且愈以擴充,舉人民之糧食、衣服,亦置於中央政府管理之下,其集權之傾向為何,如議者言,則美國中央政府集中權力之時,亦將為共和之不利歟?

凡此諸說,皆與權力分配本題無關。要之,研究權力之分配,不當挾一中央或地方之成見,而惟以其本身之性質為依歸。事之非舉國一致不可者,以其權屬於中央;事之因地制宜者,以其權屬於地方。易地域的分類,而為科學的分類,斯為得之,斯乃近世政治學者所已知已行,初無俟聚訟為也。

由上所述,可知權力分配,乃國家權力分配於中央及地方之問題,與主權在民無涉。欲知主權在民之實現與否?不當於權力之分配觀之,而當於權力之所在觀之。權在於官,不在於民,則為官治;權在於民,不在於官,則為民治。苟其權在於官,無論為中央集權、為地方分權、為聯省自治均也。在昔中央集權時代,盛行官僚政治,民眾之與政治,若漠然不相關,其為官治固已。然試問今之行聯省自治者,其所謂一省之督軍、總司令、省長等,果有以異於一國之皇帝、總統乎?一省之內所謂司長等之大小官吏,果有以異於一國之內所謂總長等之大小官吏乎?省之鈐制各縣,較之中央政府之鈐制各省,不啻模仿惟恐其弗肖,又加甚焉;省之直接魚肉其民,較之中央政府之直接魚肉其民,不啻模仿惟恐其弗肖,又加甚焉。中央政府以約法為裝飾品,利於己者從而舞弄之,不利於己者則從而踐踏之;省政府則亦以省憲為裝飾品,利於己者從而舞弄之,不利於己者則從而踐踏之。中央政府之所以待國會者,省政府亦即以之待省議會;中央政府之所以待全國最高司法機關者,省政府亦即以之待全省最高司法機關。其為官治,固無異也,所異者,分一大國為數十小國而已。甲午之役,兩廣總督所轄兵艦為日本所捕獲,兩廣總督移牒日本,稱此次與貴國交戰者為北洋艦隊,與南洋無涉,不得濫行捕獲,世界傳以為笑。今之主張聯省自治者,知有一省不知有鄰省,亦不知有國,其識乃與甲午時老官僚無異,悲夫,悲夫,猶以救國號於人耶!

如上所述,癥結所在,一言蔽之,官治而已。官治云者,政治之權付之官僚,於人民無與。官僚而賢且能,人民一時亦受其賜,然人亡政息,曾不旋踵。官僚而愚且不肖,則人民躬被其禍,而莫能自拔。前者如嬰兒之仰乳,後者則如魚肉之於刀俎而已。民治則不然,政治之權在於人民,或直接以行使之,或間接以行使之;其在間接行使之時,為人民之代表者,或受人民之委任者,祇盡其能,不竊其權,予奪之自由仍在於人民,是以人民為主體,人民為自動者。此其所以與官治截然不同也。欲實行民治,其方略如左:

(一)分縣自治。分縣自治,行直接民權,與聯省自治不同者在此。其分縣自治之梗概,吾於民國五年在上海曾有講演,可覆按也。

(二)全民政治。人民有選舉權、創制權、複決權、罷官權,詳見建設雜誌全民政治論。

以上二者,皆為直接民權,前者行於縣自治,後者行於國事。

(三)五權分立。三權分立,為立憲政體之精義。蓋機關分立,相待而行,不致流於專制,一也。分立之中,仍相聯屬,不致孤立,無傷於統一,二也。凡立憲政體莫不由之。吾於立法、司法、行政三權之外,更令監察、考試二權亦得獨立,合為五權。詳見五權憲法之講演。

(四)國民大會。由國民代表組織之。

以上二者,皆為間接民權,其與官治不同者,有分縣自治,全民政治,以行主權在民之實。非若今日人民惟恃選舉權以與踞國家機關者抗。彼踞國家機關者,其始藉人民之選舉,以獲此資格,其繼則悍然違反人民之意思以行事,而人民亦莫之如何。此今日政治現象所可為痛心疾首者,必如吾之說,乃得救此失也。且為人民之代表與受人民之委任者,不但須經選舉,尤須經考試,一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習,可期為國家得適當之人才,此又庶政清明之本也。

綜上四者,實行民治必由之道,而其實行之次第,則莫先於分縣自治。蓋無分縣自治,則人民無所憑藉,所謂全民政治,必無由實現。無全民政治,則雖有五權分立、國民大會,亦終末由舉主權在民之實也。以是之故,吾夙定革命方略,以為建設之事,當始於一縣,縣與縣聯,以成一國,如此,則建設之基礎在於人民,非官僚所得而竊,非軍閥所得而奪。不幸辛亥之後,其所設施,不如吾意所期,當時汲汲惟在於民國名義之立定,與統一之早遂,未嘗就建設之順序與基礎一致其力,大勢所趨,莫之能挽,根本未固,十一年來飄搖風雨,亦固其所。積十一年來之亂離與痛苦為教訓,當知中華民國之建設,必當以人民為基礎。而欲以人民為基礎,必當先行分縣自治,及今為之,猶可及也。

於此尚有附言者,行分縣自治,則現在省制之存廢問題為何如耶?吾意讀者當然有此一問。以吾之意,斯時省制即存,而為省長者,當一方受中央政府之委任,以處理省內國家行政事務;一方則為各縣自治之監督者,乃為得之。此吾之主張,所以與中央集權者不同,亦有異於今之言聯省自治者也。