关于《中华人民共和国对外关系法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国对外关系法（草案）》的说明
全国人大常委会法制工作委员会副主任武增受委员长会议委托作说明
2022年10月27日于人民大会堂
（在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上）

本作品收錄於《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2023年/第五号》

——2022年10月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上

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关于《中华人民共和国对外关系法（草案）》的说明

——2022年10月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上

全国人大常委会法制工作委员会副主任　武　增

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受委员长会议委托，作关于《中华人民共和国对外关系法（草案）》的说明。

一、制定对外关系法的必要性和重大意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，强调法治是国家核心竞争力的重要内容，明确提出坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，加快形成系统完备的涉外法律法规体系，为维护我国主权安全发展利益、推动构建人类命运共同体提供法治保障。改革开放以来，我国涉外法治建设不断加强，涉外法治体系不断健全，为对外开放提供了重要法治保障。党的十八大以来，涉外领域立法广度和深度大幅拓展，相继制定修改一批重要涉外法律，为扩大对外开放，增进国际交往，维护国家主权、安全、发展利益发挥了重要作用。但是，同国内法治体系相比较，我国涉外法治体系建设还存在一些制度短板和发展弱项。当前，世界百年未有之大变局加速演变，改革发展稳定任务艰巨繁重，对外开放深入推进，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，加快我国涉外法治体系建设，提高涉外工作法治化水平，有效应对风险挑战，以法律手段更好维护我国主权、安全、发展利益。因此，有必要制定一部基础性、综合性的涉外法律，对我国发展对外关系作出规定，集中阐述我国对外大政方针、立场主张，完善我国对外关系重要法律制度。

（一）制定对外关系法是贯彻落实习近平外交思想，加强党对对外工作集中统一领导的重大举措

习近平外交思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代我国对外工作的根本遵循和行动指南。制定对外关系法，明确发展对外关系的指导思想，以立法形式贯彻落实习近平外交思想的核心要义、精神实质、丰富内涵和实践要求，使党在对外工作领域的方针政策通过法定程序转化为国家意志，规范和指导对外工作，服务国内发展大局和对外工作全局。同时，制定对外关系法，明确党中央对对外工作的集中统一领导，规定党和国家机构改革后形成的外事工作领导体制机制，明确各方面职责任务，有利于形成在党中央集中统一领导下的对外交往大协同格局，为新时代对外工作提供坚实法治支撑。

（二）制定对外关系法是加强对外交往、深化对外开放的客观要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新时代中国和世界发展大势，积极顺应经济全球化大势，坚定不移地推动对外开放，积极融入世界，我国对外交往、对外开放的广度和深度得到全面拓展。制定对外关系法，有利于展示我国高举和平、发展、合作、共赢旗帜的负责任大国形象，为我国发展对外关系、促进国际合作提供更多法律遵循，为新时代中国特色大国外交提供更强法治保障。同时，在对外关系领域，以法律形式明确推动构建人类命运共同体，吸收中华文化和中国精神的时代精华，也有助于在涉外法治领域彰显中国风范、中国气派，在全球治理领域提供中国方案、传播中国经验。

（三）制定对外关系法是维护国家主权、安全、发展利益的迫切需要

当前，世界百年未有之大变局加速演变，和平与发展仍然是时代主题。与此同时，世界进入新的动荡变革期，大国地缘政治博弈、科技和产业制高点竞争、贸易保护主义抬头等挑战和不稳定不确定因素持续增加，国际格局深刻演变，国际规则深度调整，我国经济社会发展面临错综复杂的国际形势。当前形势下，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，坚持国家利益为重、国内政治优先，结合对外工作实际和国内外立法实践，迫切需要制定对外关系法，针对外国对我干涉、制裁、打压、遏制、渗透、破坏等行径，明确反制、限制性法律规定，维护国家主权、安全、发展利益。

（四）制定对外关系法是加强宪法实施，提高涉外工作法治化水平，完善涉外法治体系的重要举措

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。我国宪法规定了对外关系的基本原则，明确了有关国家机关处理对外关系的职权划分。通过完备的法律保证宪法确立的原则和制度得到落实，是宪法实施的重要途径。制定对外关系法，将上述宪法规定在法律中进一步具体落实，有利于加强宪法涉外领域相关规定的实施。同时，制定对外关系法，将新中国成立以来我国对外工作长期坚持的大政方针、成熟稳定的理念实践以法律形式固定下来，明确对外关系领域的基本原则、基本理念、基本制度，对于进一步完善涉外法律法规体系，提升我国涉外法治建设水平，推动国家治理体系和治理能力的现代化，具有重要而深远的意义。

二、制定对外关系法的指导思想、遵循的原则和主要过程

制定对外关系法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平外交思想和习近平法治思想，全面贯彻党的二十大精神，坚持统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，推动构建人类命运共同体，建设新型国际关系，更好体现我国对外大政方针和立场主张，坚持总体国家安全观，维护国家主权、安全、发展利益，完善涉外法治体系，提高对外工作法治化水平，为实现全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造良好外部环境，提供坚强法律支撑。

制定对外关系法遵循的原则是：一是坚持党的领导。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，贯彻落实党中央的决策部署，使党在对外工作领域的方针政策通过法定程序转化为国家意志，服务国内发展大局和对外工作全局。二是坚持把准定位。对外关系法作为对外工作基础性、综合性法律，重在明确我国对外工作具有指导意义、普遍意义的思想、方针、原则，为其他涉外法律提供授权和指引，做好配套衔接，留足接口。三是坚持问题导向。对涉外立法中一些根本性问题和亟待解决的问题作出规定，统筹把握合作与斗争、奖励与惩罚、反制与限制等关系，坚持鼓励、支持、保护性规定同抵制、反制性规定并重。四是坚持立足当前，着眼长远。既要高质量高水平回应和解决当下涉外立法诉求，又要兼顾稳定性前瞻性，充分考虑所涉条款的延续性。五是坚持系统观念。坚持原则性与灵活性相统一，妥善把握国内与国际、政治与法治、外交与法律等辩证统一关系，发挥好法律的宣示作用和规范引导作用。

根据党中央决策部署，2021年10月，中央外办牵头会同外交部、全国人大常委会法工委、中央依法治国办、最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部、商务部等单位成立立法工作领导小组和工作专班，开展研究起草工作。一是深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平外交思想、习近平法治思想，深入学习领会习近平总书记关于加强涉外领域立法的重要论述。二是深入调查研究。梳理党章和党中央有关文件、文献中关于对外工作的重要论述和要求，梳理宪法和我国专门涉外法律、有关法律中的涉外规定，进行深入研究。请有关学术机构和高等院校等梳理国外立法的情况。三是坚持民主立法。邀请有关专家学者参与起草工作，听取意见建议。加强与有关部门的沟通协商。在此基础上，形成对外关系法（草案）。根据党中央有关精神，9月9日，中央外办致函全国人大常委会办公厅，将对外关系法草案及有关文件送来，建议由委员长会议提请全国人大常委会审议。据此，法制工作委员会起草了拟提请全国人大常委会审议的议案、法律草案和说明等文件稿。按照立法法的规定，经委员长会议审议，决定将对外关系法（草案）提请本次常委会会议审议。

三、对外关系法（草案）的主要内容

对外关系法（草案）共6章、44条。主要内容有：

（一）关于总则

总则部分主要是纲领性、概括性规定。一是明确发展对外关系的指导思想。规定中华人民共和国坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发展对外关系，促进友好交往。二是明确发展对外关系的基本原则。包括坚持独立自主的和平外交政策、坚持和平共处五项原则、坚持和平发展道路、坚持对外开放基本国策和互利共赢开放战略、推动建设新型国际关系、推动构建人类命运共同体、遵守联合国宪章宗旨和原则、维护世界和平与安全等原则。三是明确坚持党的领导。规定对外工作坚持中国共产党的集中统一领导，明确中央外事工作领导机构的职责。

（二）关于对外关系的职权

根据宪法及相关法律规定，对相关主体在对外关系中的职权作出规定。一是对国家机关开展对外工作的职权分别作出原则性规定。二是明确驻外外交机构的职责。三是明确省、自治区、直辖市在中央授权范围内开展对外交流合作。

（三）关于发展对外关系的目标任务

新中国成立以来，对外工作形成一系列富有中国特色的方针政策，特别是党的十八大以来，我国对外工作取得历史性、开创性成就，我国长期以来坚持的对外方针政策亟需以法律形式固定下来。一是明确我国发展对外关系的目标。包括坚持维护中国特色社会主义制度，维护国家主权、统一和领土完整，服务国家经济和社会发展。二是明确我国对外工作布局，推进大国协调与合作，发展同周边国家、发展中国家关系，参与全球治理体系改革和建设。三是明确我国维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。四是明确我国坚持的全球安全观和发展观；明确尊重和保障人权，在平等和相互尊重的基础上开展人权领域交流与合作；弘扬全人类共同价值，尊重文明多样性。同时，草案还对我国参与全球环境气候治理、开展对外经济合作、开展对外援助等作了原则规定。

（四）关于对外关系的法律制度

贯彻党中央关于坚持统筹推进国内法治和涉外法治、加快形成系统完备的涉外法律法规体系的精神和要求。一是明确国家统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，加强涉外法治体系建设。二是明确国家依照宪法和法律缔结或者参加条约和协定，善意履行有关条约和协定规定的义务。国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。三是明确国家在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法、行政措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益。四是明确对于违反国际法和国际关系基本准则，危害我国主权、安全、发展利益的行为，我国有权依法采取必要反制和限制措施。五是明确国家采取措施执行联合国安理会制裁决议。六是明确我国依据有关法律法规和缔结或者参加的条约和协定给予外国国家、国际组织及官员和代表相应的特权与豁免。同时，草案对保护中国公民、组织在国外的安全和正当权益，保护国家的海外利益，保护在中国境内的外国人和组织的合法权利和利益，开展对外执法、司法合作等作了规定。

（五）关于发展对外关系的能力建设和保障

发展对外关系、开展对外工作需要相关综合保障体系建设，草案规定，国家保障对外工作所需经费，培养、使用、管理、保障对外工作专门人才，通过多种形式促进社会公众对对外工作的理解和支持，推进国际传播能力建设，推动世界更好了解和认识中国，促进人类文明交流互鉴。

对外关系法草案和以上说明是否妥当，请审议。