大學衍義補/卷019

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○分民之牧

《舜典》：肇〈（始也）〉十有二州。

朱熹曰：「中古之地但為九州，曰冀、兗、青、徐、荊、揚、豫、梁、雍，禹治水作貢，亦因其舊。及舜即位，以冀、青地廣，始分冀東恒山之地為并州，其東北醫無閭之地為幽州，又分青之東北、遼東等處為營州，而冀州止有河內之地，今河東一路是也。」

谘十有二牧曰：「食哉惟時，柔遠能邇，惇〈（厚也）〉德〈（有德之人）〉允〈（信也）〉元〈（仁厚之人）〉而難〈（拒絕也）〉任人〈（包藏凶惡之人）〉，蠻夷率服。」

朱熹曰：「牧養民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在於不違農時也，柔者寬而撫之也，能者擾而習之也，遠近之勢如此，先其略而後其詳也，又言當厚有德信仁人而拒奸惡，凡此五者處之各得其宜，則不特中國順治，雖蠻夷之國亦相率而服從矣。」

臣按：有虞之世分天下為十二州，每州設一牧以分治之，在內則統之以四嶽，亦猶百揆統在廷之庶官也。蓋帝王之治，內外相維、大小相承，分而理之使其有條序而不亂，合而一之使其有統攝而歸一，所以為此者不過安養斯民而已。故舜谘十二牧首以民食為言，蓋以國之所以為國者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不違農時，農不失時則得以盡力田畝，而仰事俯育之有餘，而公私咸給矣，不然，則非但民不得以為民而國亦不得以為國矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶惡之人皆知所以拒而絕之，不使之得以預吾政臨吾民焉，雖有仁心仁聞而民不被其澤矣。是以人君為治必擇牧民之長，而又使其長擇其所用以分牧之人，一處不得其人則一處之民受其害，必無一處之不得其人，使家家皆有衣食之資，歲歲不違耕作之候，則家給人足而禮義興行，協氣嘉生，薰為太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。

《禹貢》：禹敷〈（分也）〉土〈（分別土地以為九州）〉，隨山刊木，奠〈（定也）〉高山大川。冀州，濟、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟揚州，荊及衡陽惟荊州，荊、河惟豫州，華陽、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。

鄭樵曰：「州縣之設有時而更，山川之形千古不易，所以《禹貢》分州必以山川定疆界，使兗州可移而濟、河之兗州不能移，使梁州可遷而華陽、黑水之梁州不能遷，是故《禹貢》為萬世不易之書。後世之為史者主於州縣，故州縣移易而其書遂廢矣。」

臣按：舜以前皆為九州，至舜乃肇為十二州，蓋禹治水敷土在肇十二州之前，時猶九州也。其後禹復並為九州，商因之，觀《左傳》所謂「昔夏之方有德也，九牧貢金」，及《商頌》所謂「帝命式於九圍」可見矣。

《周官》：內有百揆、四嶽，外有州牧、侯伯。

蔡沈曰：「百揆無所不總者，四嶽總其方嶽者，州牧各總其州者，侯伯次州牧而總諸侯者也。」

臣按：唐虞之世設百揆以統內之庶官，設四嶽以統外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上於四嶽，四嶽又總以各牧之所上者以歸於百揆，此體統所以歸於一而不紊也。

《爾雅》：兩河間曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，漢南曰荊州，江南曰揚州，濟河間曰兗州，濟東曰徐州，燕曰幽州，齊曰營州。孫炎曰：「《爾雅》與《禹貢》《職方》皆不同，疑殷製。」

《大雅·崧高》詩篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下復平，能建國、親諸侯，褒賞申伯焉。其首章曰：崧高維嶽，駿〈（大也）〉極於天。維嶽降神，生甫〈（甫侯也）〉及申〈（申伯也）〉。維申及甫，維周之翰〈（幹也）〉。四國於蕃〈（蔽也）〉，四方於宣。

朱熹曰：「宣王之舅申伯出封於謝而尹吉甫作詩以送之，言嶽山高大而降其神靈和氣以生甫侯、申伯，實能為周之楨幹，屏蔽而宣其德澤於天下也。」

臣按：人君建國以為國之楨幹，實欲資之以為京師之屏蔽而宣布王者之德澤也。三代以前則列爵分土以為國家蕃翰，自秦罷侯置守，所以為國蕃翰者藩服州郡而已。

《春秋公羊傳》：自陝而東者周公主之，自陝而西者召公主之〈（隱公五年）〉。

朱熹曰：「文王辟國浸廣，於是徙都於豐而分岐周故地，以為周公旦、召公奭之采邑，且使周公為政於國中而召公宣布於諸侯。」臣按：陝，古弘農地，蓋在今河南陝州也。

《周禮》：職方氏掌天下之圖，乃辨九州之國使同貫利，東南曰揚州，正南曰荊州，河南曰豫州，正東曰青州，河東曰兗州，正西曰雍州，東北曰幽州，河內曰冀州，正北曰并州。

劉彝曰：「乃辨九州之國使同貫利者，四方之人民好惡之不同，財用有無之不等，必周知其利害，貫而通之，使有無之相易也、善惡之相濟也，一天下之財用養天下之人民，謂同享其利焉。」

臣按：古者言九州者有三，《禹貢》之冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍，夏製也；《爾雅》之冀、幽、營、兗、徐、揚、荊、豫、雍，商製也；《職方》之揚、荊、豫、青、兗、雍、幽、冀、並，周制也。商有幽、營而無《禹貢》之青、梁，周有幽、并而無《禹貢》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，後世郡縣亦不異焉。夫以人君中天下而立定四海之民，萬方如此其大也，四海如此其遠也，億兆如此其眾也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非細析而總會之，分其肢而解其節，提其綱而挈其領，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、處處得其所哉？此古今為治者既分以州縣，必統以藩服，使其上下相承，彼此相維，以為久安長治之基也。

《王制》：千里之外設方伯，五國以為屬，屬有長；十國以為連，連有帥；三十國以為卒，卒有正；二百一十國以為州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帥、三百三十六長。八伯各以其屬屬於天子之老，二人分天下以為左右曰二伯。

陳澔曰：「自陝以東周公主之，自陝以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯國也。八伯為八州之伯，二伯則天下之伯也。」

徐自明曰：「先王眾建諸侯而設方伯、連帥之職，或以子男附庸之屬不能專達於天子，故貢賦、朝聘之數悉使之聽命於牧伯，此特其一節耳。夫先王舉天下以封建諸侯而缺然，無所紀綱於其間則強弱有以相吞而大小無以相維，甚非經久長治之策也。蓋方伯、連帥之設所謂褒表功德，關諸盛衰，深根固本為不可拔者也，其所係大矣哉。」

臣按：先王之世封建之制行，故其中又設為方伯、連帥以監臨而總督之，後世立為郡縣於其間，又分屬於各道，製雖不盡同而亦其遺意歟。

《漢·地理志》：武帝開地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，並夏周之制，改雍曰涼、改梁曰益，凡十三部：曰豫州〈（部潁川、汝南、沛凡三郡，梁、魯二國）〉，曰冀州〈（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，趙、廣平、真定、中山、信都、河間凡六國）〉，曰兗州〈（部陳留、山陽、濟陰、泰山、東郡凡五郡，城陽、淮陽、東平凡三國）〉，曰徐州〈（部琅邪、東海、臨淮凡三郡，泗水、廣陵、楚凡三國）〉，曰青州〈（部平原、千乘、濟南、北海、東萊、齊凡六郡，菑川、膠東、高密凡三國）〉，曰荊州〈（部南陽、江夏、桂陽、武陵、零陵、南郡凡六郡，長沙一國）〉，曰揚州〈（部廬江、九江、會稽、丹陽、豫章凡六郡，六安一國）〉，曰益州〈（部漢中、廣漢、武都、犍為、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡）〉，曰涼州〈（部隴西、金城、天水、武威、張掖、酒泉、敦煌、五原、雲中、定襄、雁門、上郡凡九郡）〉，曰幽州〈（部勃海、上穀、漁陽、右北平、遼西、遼東、玄菟、樂浪、涿、代凡十郡，廣陽一國）〉，曰交州〈（部南陽、鬱林、蒼梧、交、合浦、九真、日南七郡）〉，曰并州〈（部太原、上黨、西河、朔方凡四郡）〉。

臣按：自漢以來分部牧民之始，漢十三部，部各有郡、國，郡天子親理，命守治之，國分封諸侯王，置相以為之治也。漢分天下為十三部而在關中者則屬司隸校尉部，京兆、扶風、馮翊、弘農、河內、河南、河東凡七郡，在征和以前司隸所統，亦有刺史察之，後乃除焉。今制分天下為十三布政司而兩京畿則直隸府部，亦此意也。

唐太宗貞觀元年，帝以民少吏多，悉並省之，因山川形便分為十道，曰關內〈（古雍州之地，漢京兆、馮翊、扶風、北地、安定、上郡及弘農、隴西、五原、西河、雲中之境）〉、曰河南〈（古豫、兗、青、徐之域，漢河南、弘農、潁川、汝南、陳留、沛、泰山、濟陰、濟南、東萊、齊國、山陽、東海、琅邪、北海、千乘、東郡及梁、楚、魯國、東平、城陽、淮陽、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）〉、曰河東〈（古冀州之域，漢河東、太原、上黨、西河、雁門、代郡及钜鹿、趙國、常山、廣平國之地）〉、曰河北〈（古幽、冀二州之域，漢河內、魏、勃海、清河、平原、常山、上穀、涿、漁陽、右北平、遼西、真定、中山、信都、河間、廣陽等郡國，又參有東郡、河東、上黨、钜鹿之地）〉、曰山南〈（古荊、梁二州之域，漢南郡、武陵、巴郡、漢中、南陽及江夏等郡之地）〉、曰隴右〈（古雍、梁二州之域，漢天水、武都、隴西、金城、武威、張掖、酒泉、敦煌等郡）〉、曰淮南〈（古揚州之域，漢九江、廬江、江夏等郡，廣陵、六安國及南陽、汝南、臨淮之境）〉、曰江南〈（古揚州南境，漢丹陽、會稽、豫章、廬江、零陵、桂陽等郡，長沙國及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）〉、曰劍南〈（古梁州之域，漢蜀都、廣漢、犍為、越巂、牂牁、巴郡之地）〉、曰嶺南〈（古揚州之南境，漢南海、鬱林、蒼梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）〉。

臣按：此後世因山川形便分道始此。

宋太宗分天下為十五路，仁宗析為十八路，神宗又析為二十三路，曰京東東西〈（東路今山東之濟南、青、登、萊四府，南直隸之邳州；西路今河南之歸德、睢二州及太康縣，山東之兗州府，南直隸之徐州）〉、曰京西南北〈（南路今湖廣之襄陽府，隨、安陸二州，河南之南陽府；北路今河南之河南、汝寧二府，許、鄭、陳、汝四州及孟、汜水、河陰三縣，南直隸之潁州，北直隸之滑、胙城二縣）〉、曰河北東西〈（東路今北直隸之大名、河間二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五縣，山東之東昌府，武定、德、濱三州；西路今北直隸之真定、順德、廣平、保定四府及濬縣，河南之彰德、懷慶、衛輝三府）〉、曰河東〈（今山西之太原、平陽二府，澤、潞、汾、遼、沁五州，陝西之葭州及吳堡、神木、府穀三縣）〉、曰陝西二路〈（永興軍路今陝西之西安、延安、慶陽三府，河南之陝州，山西之蒲、解二州及平陸縣，湖廣之上津縣；秦鳳路今陝西之鳳翔、臨洮、鞏昌、平涼四府，河、岷、洮三州）〉、曰兩浙二路〈（西路今南直隸鎮江、常、蘇、鬆江四府，浙江之杭、嚴、嘉興、湖四府；東路今浙江之紹興、寧波、台、溫、金華、衢、處七府）〉、曰淮南東西〈（東路今南直隸之揚、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二縣，河南之永城、鹿邑二縣；西路今南直隸之鳳陽、廬、安慶三府，河南之光州，湖廣之黃州）〉、曰江南東西〈（東路今應天府及直隸之太平、池、徽、寧國五府，廣德州，江西之饒、廣信、撫、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、臨江、九江、南康、贛、南安九府，湖廣之興國州）〉、曰荊湖南北〈（北路今湖廣之武昌、漢陽、嶽、常德、德安、荊、辰七府，沔陽、靖二州；南路今湖廣之長沙、衡、永、寶慶四府，郴州，廣西之全州）〉、曰成都等四路〈（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安撫司；潼川府路今四川之敘、順慶二府，潼川、瀘、合三州及資、金堂、榮三縣；利州路今四川之保寧府、蓬州及龍州宣撫司，陝西之漢中府、階州及西河、成、文三縣；夔州府路今四川之重慶、夔二府及播州宣慰司，湖廣之施州衛，貴州之思州府）〉、曰福建〈（今福建之福、泉、興化、漳、建、延平、邵武、汀八府）〉、曰廣南東西〈（東路今廣東之廣、肇慶、韶南、雄、惠、潮六府，廣西之富川、賀縣；西路今廣西之桂林、平樂、柳、慶遠、潯、梧、南寧、太平八府，廣東高、雷、廉、瓊四府）〉、曰燕山府〈（今順天府及北直隸之永平府，易、隆慶、保安三州，山西之大同府，此地宋時屬遼金）〉。

臣按：自漢分天下為十三部，設部刺史，後改為州牧，唐分天下為十五道，宋始分為十五路，繼為十八路，後又析為二十三路，皆因山川形便設為藩服，以分統天下郡縣吏民。本朝內有兩京，畿外有十三布政司，畿內郡縣親領於六部，故曰直隸而有南北之分，惟兩京府南曰應天、北曰順天，在天子輦轂下，與內諸司相頡頏，不以直隸稱，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖廣、曰福建、曰廣東、曰廣西、曰四川、曰雲南、曰河南、曰陝西、曰山東、曰山西、曰貴州〈（國初止十二布政司，後革思州宣慰司，以其地並貴州升為布政司，永樂初平安南，又立交趾布政司，未幾罷之）〉，其因山川分疆域，比前代尤為得中焉。臣嘗因是而通論之，天地之間而人生焉，天雖無所不包而地則必有遠近，人君中天地而立為生民之主，民生近地者舉目而可見，聞聲而即至，百步之外則視有所不及矣，一里之外則呼有所不聞矣，是以人君必隨地勢之所至、民生之所在立為君長以臨蒞保養之，由近而及遠，用大而統小，自中而製乎外，合外以奉乎中。譬則人之一身焉，上必有首以為眾體之尊，自是而下分為肢體，肢體之下又有臂有指焉，上焉以衛乎首，次焉以為耳目口鼻之用，外焉以修飾乎髮膚，內焉以承附乎髒腑，夫然則彼此應援，血氣周流而一身得其安矣。人君於民何以異此？夫人君以一人之身雖曰居尊以臨卑，然實以寡而禦眾，以理言固可以一人統，以勢言則不能以一人周也，是以為治者既建國立都以宅中圖治，又必隨地形因民俗眾為郡國邑裏以分理之。然散必有所以聯之之方，分必有所以合之之處，於是乎又因山川之形便、據地理之總會，建為州牧方伯之職，以提綱而挈領、承流而宣化，使上之政教有所承傳以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上達。此唐虞三代之制皆有九州十二州之設，而漢唐宋之世因之而分部設道也歟。

以上論分民之牧

○詢民之瘼

《詩·皇皇者華》其首章曰：皇皇〈（猶煌煌也）〉者華〈（草木之華）〉，於彼原隰〈（高平曰原，下濕曰隰）〉。駪駪〈（眾多疾行之貌）〉征夫〈（使臣與其屬也）〉，每懷〈（思也）〉靡及。其二章曰：我馬維駒，六轡如濡〈（鮮澤也）〉。載馳載驅，周〈（遍也）〉爰〈（於也）〉谘諏〈（訪問）〉。

程頤曰：「遣使四方以觀省風俗，采察善惡，訪問疾苦，宣道化於天下，故為使者惟慮不能宣道也。」

朱熹曰：「此遣使臣之詩也。君之使臣固欲其宣上德而達下情，而臣之受命亦惟恐其無以副君之意也。使臣自以每懷靡及，故廣詢博訪，以補其不及而盡其職也。程子曰：『谘訪，使臣之大務。』」

歐陽修曰：「周詳訪問以博采廣聞，不徒將一事而出也。」

輔廣曰：「每懷靡及者心也，諏謀度詢者事也，有是心則有是事矣。程子之意，蓋謂人君正以耳目不得與遠民相接，故遣使以宣己意而通下情，為之使者豈可不谘訪以副君意哉？」

臣按：三代盛時既列爵分土以分牧於天下，而又特遣使臣循行四方，諏謀詢度以求民隱、察民瘼，此下民所以無隱情而王政罔有闕遺也歟。

《周禮》：撢人〈（主撢序王意以語天下）〉掌誦王誌、道國之政事，以巡天下之邦國而語〈（諭說也）〉之，使萬民和悅而正王麵〈（猶向也，使民心曉而正向王）〉。

鄭玄曰：「道猶言也，以王之志與政事諭說諸侯，使不迷惑。」

臣按：王者處九重之上，其去民也有千萬里之遠焉，王之心志所在，下人何從而知之哉？故設為撢人之官，巡邦國之內，使之探王誌之所在為之誦說以曉諭夫天下之人，俾其在閭閻之下者如在殿陛之間，處萬里之遠者如在跬步之近，親聞玉音之謦咳，親麵天威之嚴穆，上無隔絕之勢，下無阻閼之情。故凡一號令之頒、一政事之舉，莫不曉然於心、欣然於色而知上之人志向在此也，是以詔之無不信、行之無不從。

《禮記》：天子使其大夫為三監，監於方伯之國，國三人。

方愨曰：「方伯專征於一方，其權實重焉，天子不可不大為之防。每國三人故謂之三監，不使卿為之，止使大夫為之，以見天子之尊，雖使其大夫固足以製於方伯故也。」

臣按：先儒謂方伯者天子所任以總乎外者也，又有監以臨之，蓋方伯權重則易專，大夫位卑則不敢肆，此小大相維、內外相統之微意。今制分天下為十三布政司，每歲遣監察御史往巡其地，蓋得古人此意。

秦以御史監理諸郡，謂之監察御史。漢惠帝三年，遣御史監三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監者二歲更之，常以十月奏事、十二月還監。其後諸州復置監察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，並督察監察御史。武帝元封元年，御史止不復監。

臣按：御史之設於周而加以監察之名則始於秦，而漢因之，蓋設此官以監郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不復用監，直至我朝，乃復遣監察御史巡按天下藩服。

武帝元狩元年，遣謁者巡行天下，詔曰：「朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鰥獨或匱於衣食，甚憐閔焉。其遣謁者巡行天下，存問致賜，曰皇帝使謁者賜縣三老孝者帛人五匹，鄉三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鰥寡孤獨帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失職，使者以聞，縣鄉即賜無贅聚。」

臣按：漢去古未遠，所以惠賜元元者猶存古意，往往留意於孝弟力田、存恤其鰥寡孤獨，失職者得以敘復，冤枉者得以伸訴。至其末章所謂「縣鄉即賜無贅聚」，尤切中後世有司之弊。當是之時，詔令之頒無有虛文，恩典之施皆有實惠，使者銜命所至，有如旱暵而得時雨也。

元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存問鰥寡、廢疾，無以自振業者貸與之，諭三老孝弟以為民師，舉獨行之君子征詣行在所，詳問隱處亡〈（無同）〉位及冤失職、奸猾為害、野荒治苛者，舉奏郡國有所以為便者，上丞相御史以聞。

臣按：漢世既有郡國守相以牧民，而又州設部刺史以監之，然猶恐其守相之不得其人而部使者之不舉其職也，時遣在廷之臣分循天下，存問無告、振貸貧困、伸理冤抑、舉用人才、黜陟官吏、考察吏治、觀覽風俗。今制既歲遣御史出巡天下藩服而又時遣大臣巡撫，即漢人此意。

元鼎二年，又遣博士中等循行，詔曰：「仁不異遠，義不辭難。今京師雖未為豐年，山林池澤之饒與民共之，今水潦移於江南，迫隆冬至，朕懼其饑寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行諭告，所抵無令重困吏民，有振救饑民免其厄者，具舉以聞。」

臣按：博士之官，通經學古者也，漢朝遣使分循天下，豈無理政事、司憲法之臣而必用儒生哉？蓋漢人本經術以為治，其政法雖不能純如三代，然猶有古人尚德不尚刑之遺意，故其詔書所下顓顓然多以教化仁政為言，略不及於法令征賦，此三代以後之治所以漢世為獨優歟。

元封五年，置刺史掌詔六條察州，凡十三部焉。漢制，刺史以六條問事，非條所問即不省，一條強宗豪右田宅逾製，以強陵弱，以眾暴寡；二條二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁諂牟利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾刻暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條二千石子弟怙恃榮勢，請托所監；六條二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。

臣按：漢每郡置刺史以六條察州，蓋漢郡最大其一郡可以當今之布政司一，其刺史以六條問事，所監臨之州其官吏人民有犯在六條者即舉問之，亦猶今以御史監察天下藩臬也。然今制御史出巡一方，凡事無不在所省察，非若漢人非條所問不省也；一歲一易，非若漢人居部九歲也。蓋天下之事幾無窮，人情之變詐不一，限條而問則所遺多矣，況人之相與久則玩，玩則狎，狎則法有不能盡行者矣。此我朝遣御史監察天下藩服，每歲一易焉而無事不在所問，蓋得中制而萬世所當法者也。

宣帝詔曰：「朕惟耆老之人發齒墮落，血氣衰微，亦亡〈（無同）〉暴虐之心，今或罹文法拘執囹圄，不終天命，朕甚憐之。自今以來，諸年八十以上，非誣告殺傷人，佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下，存問鰥寡，覽觀風俗，察吏治得失，舉茂材異倫之士。」

臣按：宣帝遣使齎此詔循行天下，專以耆老犯法為言，至末乃及存問鰥寡、覽觀風俗、察吏治得失、舉茂材異倫之士，蓋宣帝雖以勵精嚴察為治，然所舉行者皆仁厚之政，此則漢人之家法也。

元帝初元元年，詔曰：「間者地數動而未靜，懼於天地之戒不知所繇。方田作時，朕憂蒸庶之失業，臨遣光祿大夫褒等十二人循行天下，存問耆老、鰥寡、孤獨、困乏失職之民，延登賢俊，招顯側陋，因覽風俗之化，相、守二千石誠能正躬勞力，宣民教化以親萬姓，則六合之內和親庶幾乎無憂矣。」

又建昭四年，詔曰：「朕承先帝之休烈，夙夜栗栗，懼不克任。間者陰陽不調，五行失序，百姓饑饉，惟蒸庶之失業，臨遣諫大夫博士賞等二十一人循行天下，存問耆老、鰥寡、孤獨、乏困、失職之人，舉茂材特立之士，相將九卿其帥意毋怠。」

臣按：元帝此二詔皆是因災異遣使循行天下也，其後成帝建始三年遣諫大夫林、鴻嘉元年遣諫大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、綏和二年遣光祿大夫，亦皆是因災異而遣使問孤老、錄冤獄、蠲逋貸、閔疾苦、舉幽隱、除貪暴，免被災者租賦，給疫死者棺錢，凡此皆仁者之政。人君居富貴安樂之地而知畏天災、悲人窮，則必兢兢戒謹，不敢少有恣肆，是以天雖災而不災，人雖苦而不苦，含齒戴發之民，窮山絕塞之外，茅簷草屋之下，咸知有生之樂，惟恐死亡及之，雖驅之為亂有不屑者矣。是何也？下之人咸知上之人不我忘也，知上之人不我忘咸思所以尊其君、親其上矣。

成帝綏和元年，何武奏曰：「《春秋》之義用貴理賤，不以卑臨尊，刺史位下大夫而臨二千石，輕重不相準，請罷刺史更置州牧，以應古之制。」奏可。乃更刺史為州牧，秩真二千石，位次九卿。

哀帝建平二年，朱博又奏曰：「漢家立置郡縣，部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧。故事，居部九歲舉為守相，其有異材功效著者輒登擢，秩卑而賞厚，咸勸功樂進。今增秩為牧，以高第補九卿，其中材則苟自守而已，恐功效陵夷，奸軌不禁，臣請罷州牧置刺史如故。」乃復以為刺史。

臣按：漢部刺史十三人，秩六百石，專以六條察二千石，其職卑故已不敢自恣，其權重故人不敢慢忽，上之人以此使人使之激昂而自奮也。何武之奏但知以貴理賤、不以卑臨尊為《春秋》之義，而不知義有常經而權則無常勢也。人君操天下之大權以鼓一世之士民，而振舉萬事之機要，使利不顓於一人，害不及於眾庶，勢不偏於一隅，非有微權不可也。漢人立部刺史以六百石吏察郡國二千石守相，蓋得此意。朱博之論蓋近之，而何武輩不足以知此也。今制，布政使從二品，都指揮使正二品，按察使正三品，知府正四品，知州從五品，而監察御史之品僅與知縣同，繡衣一出，山嶽動搖，愊車一臨，郡縣奔走，而藩服大臣亦莫不趨承稟令，蓋得漢人立部刺史之微意也。

順帝漢安元年，遣杜喬、周舉、周栩、馮羨、欒巴、張綱、郭遵、劉班分行州郡，表賢良、顯忠勤，其貪汙有罪者，刺史二千石驛馬上之，黑綬以下便輒收舉。

臣按：漢順帝遣此八使者分行天下，顓以考察守長為事而不及於民，然去貪汙之吏即所以安窮困之民也。

唐太宗遣杜淹巡關內諸州，出禦府金贖貧民男女自賣者還其父母，其後又遣褚遂良等二十二人以六條巡察四方，黜陟官吏。

臣按：唐太宗遣使關內，又分遣使巡四方，所遣者乃杜淹、褚遂良輩，皆極一時之選者也，此貞觀之治所以為有唐一代之盛也歟。

德宗時，遣黜陟使庾何等十一人行天下，陸贄說使者請以五術省風俗、八計聽吏治、三科登俊乂、四賦經財實、六德保罷瘵、五要簡官事。五術曰聽諍誦審其哀樂，納市價觀其好惡，訊簿書考其爭訟，覽車服等其儉奢，省作業察其趣舍。八計曰計戶口豐耗以稽撫字，視墾田贏縮以稽本末，視賦役薄厚以稽廉冒，視案籍煩簡以稽聽斷，視囚係盈虛以稽決滯，視奸盜有無以稽禁禦，視選舉眾寡以稽風化，視學校興廢以稽教導。三科曰茂異，賢良，幹蠱。四賦曰閱稼以奠稅，度產以衰〈（與差同）〉征，料丁壯以計庸，占商賈以均利。六德曰敬老，慈幼，救疾，恤孤，賑貧窮，任失業。五要曰廢兵之冗食，蠲法之撓人，省官之不急，去物之無用，罷事之非要。

臣按：陸贄以五術、八計、三科、四賦、六德、五要說當時黜陟使，自古遣使巡撫之條目蓋莫詳焉。然此等事固非一人所敢專，亦非一時所能成，盍聞諸朝，俾述於詔，條錄為事比，頒之天下，使世世遵守而臨當遣使按文考驗，以為刺舉勸懲之實。夫然，吏治庶其修舉，民生得以安富乎。

宋仁宗時，蔡襄言：「人主宅中國，居法宮而使幽遐異域、風謠習尚、冤隱沈抑無一不陳於前者，托聰明於臣下故也。人主知其所托之難，明賞罰以馭之，賞罰既明則臣下不敢蔽欺而聰明無所壅也。今天下之俗，至有钜室富家兼並貨財，作為奢靡，超逾法制，交通大吏，欺轢愚弱，而貧者父子轉流，闕養生送死之具，不幸孤獨廢疾，不得終其天年。州縣吏視而不能掩遏豪猛，矜哀窮厄，而又侵牟漁奪，不識休已，或愚繆昏耄，無所是非，或依倚權勢，壞裂公法，其焯然有狀可指數也。監刺之官大率以寬紓含隱為良，既發一奸贓，眾輒指目以是，須其自敗乃始糾擿，或有所私慮，垂敗之人亦加意覆藏，使得脫去，其蔽蒙如此，監司之設僅與無同，吏之苟偷姑息浸以成俗。頃年遣使安撫諸郡，比其還奏，薦舉雖多而蠹暴不察、惡吏不除、窮民不恤，有使之出不如無出之愈。伏惟陛下垂意生民，方使者之行幸，嚴賜告諭令其畢力推揚德音以致於下，究悉利害，庶有補於政治，勿徒使郡縣供具，吏民遮列道途，迎候往來，重為此紛擾也。」

臣按：襄繼言：「古之遣使皆務恤窮民、除惡吏、舉材能、收滯逸而已，請令使者所至之郡存問鄉里，其孝行著聞及年八十九十以上鰥寡、篤疾，依漢故事量予布帛，即貧無所養而有男女僦傭於人，償其餘直而追還之，若為僧尼，僧年四十、尼年三十以下並除其籍而歸養，更無此等子孫，官給餱糧，責任親黨鄰裏養之以沒其齒，孤獨者戒敕所養之家務全其生，冤結無告使者擇吏而治其曲直，力行篤學，衰老淪滯，表之以勸風俗。郡縣吏治績可稱，條列其狀顯褒其尤者，貪墨腥聞，即令責詢，材不任職於其職之相倫者易之，或雖潔廉而違法慘刻及年七十已上昏老而不知退者，咸以名聞，願一切罷之，其官吏貪墨，因使摘發，監司之官素所不糾隨而坐之，即使者不糾，異日傾敗事在使者循行已前，並使者坐之。」襄之言如此類者，非但在宋時可行而已也。

慶曆中，歐陽修言：「天下之事積弊已多，如治亂絲未知頭緒，欲事事更改則力未能周而煩擾難行，欲漸漸整緝則困弊已極而未能速效。如欲用功少為利博及民速於事切，莫若精選強幹朝臣十許人分行天下，盡籍官吏能否而升黜之。」

臣按：修奏乞特立按察之法，於內外朝官自三丞以上至郎官中，選強幹廉明者為諸路按察使，請令進奏院各錄一州官吏姓名為空行簿以授之，使至州縣遍見官吏，其公廉勤幹明著實狀，及老病不才顯有不治之跡，皆以朱書之，又有中材之人，別無奇效亦不至於曠敗者，以墨書之，又有雖是常材能專長於一事，亦以朱書別之，使還具奏，則朝廷可以坐見官吏賢愚、善惡，不遺一人。修上此議，朝廷重於特遣使，惟詔諸路轉運使兼按察。修又言：「臣之議本欲使者四出，使天下悚然知朝廷賞善罰惡之意，按文責實以救民急病，如漢之刺舉、唐之黜陟使之類。蓋人君之治天下如農夫治田，不可一概也，久荒之地必先芟辟，然後以時耘耨，特遣之使如久荒而芟辟也，轉運兼按察乃以時而耘耨者爾。」臣竊惟今日之制，天下分為十三布政司皆設按察司，而又歲遣御史一人巡按，或三年、五年又遣廷臣一員巡撫，誠能舉蔡襄、歐陽修所言於宋者以行於今，其清吏治、除民害、恤民窮，是亦固邦本之大助也。

以上論詢民之瘼