卷十八 大學衍義補
卷十九
卷二十 

○分民之牧

《舜典》:肇(始也)十有二州。

朱熹曰:「中古之地但為九州,曰冀、兗、青、徐、荊、揚、豫、梁、雍,禹治水作貢,亦因其舊。及舜即位,以冀、青地廣,始分冀東恒山之地為并州,其東北醫無閭之地為幽州,又分青之東北、遼東等處為營州,而冀州止有河內之地,今河東一路是也。」

谘十有二牧曰:「食哉惟時,柔遠能邇,惇(厚也)(有德之人)(信也)(仁厚之人)而難(拒絕也)任人(包藏凶惡之人),蠻夷率服。」

朱熹曰:「牧養民之官十二,牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在於不違農時也,柔者寬而撫之也,能者擾而習之也,遠近之勢如此,先其略而後其詳也,又言當厚有德信仁人而拒奸惡,凡此五者處之各得其宜,則不特中國順治,雖蠻夷之國亦相率而服從矣。」

臣按:有虞之世分天下為十二州,每州設一牧以分治之,在內則統之以四嶽,亦猶百揆統在廷之庶官也。蓋帝王之治,內外相維、大小相承,分而理之使其有條序而不亂,合而一之使其有統攝而歸一,所以為此者不過安養斯民而已。故舜谘十二牧首以民食為言,蓋以國之所以為國者民也,民之所以有生者食也,然欲民之得食在乎不違農時,農不失時則得以盡力田畝,而仰事俯育之有餘,而公私咸給矣,不然,則非但民不得以為民而國亦不得以為國矣。然欲吾民之得其所,又在乎所用之得其人,苟非受民牧之寄者,所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士,而包藏凶惡之人皆知所以拒而絕之,不使之得以預吾政臨吾民焉,雖有仁心仁聞而民不被其澤矣。是以人君為治必擇牧民之長,而又使其長擇其所用以分牧之人,一處不得其人則一處之民受其害,必無一處之不得其人,使家家皆有衣食之資,歲歲不違耕作之候,則家給人足而禮義興行,協氣嘉生,薰為太和,而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。

《禹貢》:禹敷(分也)(分別土地以為九州),隨山刊木,奠(定也)高山大川。冀州,濟、河惟兗州,海、岱惟青州,海、岱及淮惟徐州,淮、海惟揚州,荊及衡陽惟荊州,荊、河惟豫州,華陽、黑水惟梁州,黑水、西河惟雍州。

鄭樵曰:「州縣之設有時而更,山川之形千古不易,所以《禹貢》分州必以山川定疆界,使兗州可移而濟、河之兗州不能移,使梁州可遷而華陽、黑水之梁州不能遷,是故《禹貢》為萬世不易之書。後世之為史者主於州縣,故州縣移易而其書遂廢矣。」

臣按:舜以前皆為九州,至舜乃肇為十二州,蓋禹治水敷土在肇十二州之前,時猶九州也。其後禹復並為九州,商因之,觀《左傳》所謂「昔夏之方有德也,九牧貢金」,及《商頌》所謂「帝命式於九圍」可見矣。

《周官》:內有百揆、四嶽,外有州牧、侯伯。

蔡沈曰:「百揆無所不總者,四嶽總其方嶽者,州牧各總其州者,侯伯次州牧而總諸侯者也。」

臣按:唐虞之世設百揆以統內之庶官,設四嶽以統外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上於四嶽,四嶽又總以各牧之所上者以歸於百揆,此體統所以歸於一而不紊也。

《爾雅》:兩河間曰冀州,河南曰豫州,河西曰雍州,漢南曰荊州,江南曰揚州,濟河間曰兗州,濟東曰徐州,燕曰幽州,齊曰營州。孫炎曰:「《爾雅》與《禹貢》《職方》皆不同,疑殷製。」

《大雅·崧高》詩篇序曰:尹吉甫美宣王也。天下復平,能建國、親諸侯,褒賞申伯焉。其首章曰:崧高維嶽,駿(大也)極於天。維嶽降神,生甫(甫侯也)及申(申伯也)。維申及甫,維周之翰(幹也)。四國於蕃(蔽也),四方於宣。

朱熹曰:「宣王之舅申伯出封於謝而尹吉甫作詩以送之,言嶽山高大而降其神靈和氣以生甫侯、申伯,實能為周之楨幹,屏蔽而宣其德澤於天下也。」

臣按:人君建國以為國之楨幹,實欲資之以為京師之屏蔽而宣布王者之德澤也。三代以前則列爵分土以為國家蕃翰,自秦罷侯置守,所以為國蕃翰者藩服州郡而已。

《春秋公羊傳》:自陝而東者周公主之,自陝而西者召公主之(隱公五年)

朱熹曰:「文王辟國浸廣,於是徙都於豐而分岐周故地,以為周公旦、召公奭之采邑,且使周公為政於國中而召公宣布於諸侯。」臣按:陝,古弘農地,蓋在今河南陝州也。

《周禮》:職方氏掌天下之圖,乃辨九州之國使同貫利,東南曰揚州,正南曰荊州,河南曰豫州,正東曰青州,河東曰兗州,正西曰雍州,東北曰幽州,河內曰冀州,正北曰并州。

劉彝曰:「乃辨九州之國使同貫利者,四方之人民好惡之不同,財用有無之不等,必周知其利害,貫而通之,使有無之相易也、善惡之相濟也,一天下之財用養天下之人民,謂同享其利焉。」

臣按:古者言九州者有三,《禹貢》之冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍,夏製也;《爾雅》之冀、幽、營、兗、徐、揚、荊、豫、雍,商製也;《職方》之揚、荊、豫、青、兗、雍、幽、冀、並,周制也。商有幽、營而無《禹貢》之青、梁,周有幽、并而無《禹貢》之徐、梁,此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也,後世郡縣亦不異焉。夫以人君中天下而立定四海之民,萬方如此其大也,四海如此其遠也,億兆如此其眾也,人君以一人之身必欲周知而遍以及焉,非細析而總會之,分其肢而解其節,提其綱而挈其領,使如身之使臂、臂之使指,安能一一中其理、處處得其所哉?此古今為治者既分以州縣,必統以藩服,使其上下相承,彼此相維,以為久安長治之基也。

《王制》:千里之外設方伯,五國以為屬,屬有長;十國以為連,連有帥;三十國以為卒,卒有正;二百一十國以為州,州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帥、三百三十六長。八伯各以其屬屬於天子之老,二人分天下以為左右曰二伯。

陳澔曰:「自陝以東周公主之,自陝以西召公主之,此即天子之上公分主天下之侯國也。八伯為八州之伯,二伯則天下之伯也。」

徐自明曰:「先王眾建諸侯而設方伯、連帥之職,或以子男附庸之屬不能專達於天子,故貢賦、朝聘之數悉使之聽命於牧伯,此特其一節耳。夫先王舉天下以封建諸侯而缺然,無所紀綱於其間則強弱有以相吞而大小無以相維,甚非經久長治之策也。蓋方伯、連帥之設所謂褒表功德,關諸盛衰,深根固本為不可拔者也,其所係大矣哉。」

臣按:先王之世封建之制行,故其中又設為方伯、連帥以監臨而總督之,後世立為郡縣於其間,又分屬於各道,製雖不盡同而亦其遺意歟。

《漢·地理志》:武帝開地斥境,南置交趾、北置朔方之州,兼徐、梁、幽,並夏周之制,改雍曰涼、改梁曰益,凡十三部:曰豫州(部潁川、汝南、沛凡三郡,梁、魯二國),曰冀州(部魏、巨鹿、常山、清河四郡,趙、廣平、真定、中山、信都、河間凡六國),曰兗州(部陳留、山陽、濟陰、泰山、東郡凡五郡,城陽、淮陽、東平凡三國),曰徐州(部琅邪、東海、臨淮凡三郡,泗水、廣陵、楚凡三國),曰青州(部平原、千乘、濟南、北海、東萊、齊凡六郡,菑川、膠東、高密凡三國),曰荊州(部南陽、江夏、桂陽、武陵、零陵、南郡凡六郡,長沙一國),曰揚州(部廬江、九江、會稽、丹陽、豫章凡六郡,六安一國),曰益州(部漢中、廣漢、武都、犍為、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡),曰涼州(部隴西、金城、天水、武威、張掖、酒泉、敦煌、五原、雲中、定襄、雁門、上郡凡九郡),曰幽州(部勃海、上穀、漁陽、右北平、遼西、遼東、玄菟、樂浪、涿、代凡十郡,廣陽一國),曰交州(部南陽、鬱林、蒼梧、交、合浦、九真、日南七郡),曰并州(部太原、上黨、西河、朔方凡四郡)

臣按:自漢以來分部牧民之始,漢十三部,部各有郡、國,郡天子親理,命守治之,國分封諸侯王,置相以為之治也。漢分天下為十三部而在關中者則屬司隸校尉部,京兆、扶風、馮翊、弘農、河內、河南、河東凡七郡,在征和以前司隸所統,亦有刺史察之,後乃除焉。今制分天下為十三布政司而兩京畿則直隸府部,亦此意也。

唐太宗貞觀元年,帝以民少吏多,悉並省之,因山川形便分為十道,曰關內(古雍州之地,漢京兆、馮翊、扶風、北地、安定、上郡及弘農、隴西、五原、西河、雲中之境)、曰河南(古豫、兗、青、徐之域,漢河南、弘農、潁川、汝南、陳留、沛、泰山、濟陰、濟南、東萊、齊國、山陽、東海、琅邪、北海、千乘、東郡及梁、楚、魯國、東平、城陽、淮陽、菑川、高密、泗水、平原勃海之境)、曰河東(古冀州之域,漢河東、太原、上黨、西河、雁門、代郡及钜鹿、趙國、常山、廣平國之地)、曰河北(古幽、冀二州之域,漢河內、魏、勃海、清河、平原、常山、上穀、涿、漁陽、右北平、遼西、真定、中山、信都、河間、廣陽等郡國,又參有東郡、河東、上黨、钜鹿之地)、曰山南(古荊、梁二州之域,漢南郡、武陵、巴郡、漢中、南陽及江夏等郡之地)、曰隴右(古雍、梁二州之域,漢天水、武都、隴西、金城、武威、張掖、酒泉、敦煌等郡)、曰淮南(古揚州之域,漢九江、廬江、江夏等郡,廣陵、六安國及南陽、汝南、臨淮之境)、曰江南(古揚州南境,漢丹陽、會稽、豫章、廬江、零陵、桂陽等郡,長沙國及牂牁、江夏、南郡,福、建、汀、漳)、曰劍南(古梁州之域,漢蜀都、廣漢、犍為、越巂、牂牁、巴郡之地)、曰嶺南(古揚州之南境,漢南海、鬱林、蒼梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡)

臣按:此後世因山川形便分道始此。

宋太宗分天下為十五路,仁宗析為十八路,神宗又析為二十三路,曰京東東西(東路今山東之濟南、青、登、萊四府,南直隸之邳州;西路今河南之歸德、睢二州及太康縣,山東之兗州府,南直隸之徐州)、曰京西南北(南路今湖廣之襄陽府,隨、安陸二州,河南之南陽府;北路今河南之河南、汝寧二府,許、鄭、陳、汝四州及孟、汜水、河陰三縣,南直隸之潁州,北直隸之滑、胙城二縣)、曰河北東西(東路今北直隸之大名、河間二府,冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五縣,山東之東昌府,武定、德、濱三州;西路今北直隸之真定、順德、廣平、保定四府及濬縣,河南之彰德、懷慶、衛輝三府)、曰河東(今山西之太原、平陽二府,澤、潞、汾、遼、沁五州,陝西之葭州及吳堡、神木、府穀三縣)、曰陝西二路(永興軍路今陝西之西安、延安、慶陽三府,河南之陝州,山西之蒲、解二州及平陸縣,湖廣之上津縣;秦鳳路今陝西之鳳翔、臨洮、鞏昌、平涼四府,河、岷、洮三州)、曰兩浙二路(西路今南直隸鎮江、常、蘇、鬆江四府,浙江之杭、嚴、嘉興、湖四府;東路今浙江之紹興、寧波、台、溫、金華、衢、處七府)、曰淮南東西(東路今南直隸之揚、淮安二府,滁、宿、泗三州及五河、亳二縣,河南之永城、鹿邑二縣;西路今南直隸之鳳陽、廬、安慶三府,河南之光州,湖廣之黃州)、曰江南東西(東路今應天府及直隸之太平、池、徽、寧國五府,廣德州,江西之饒、廣信、撫、建昌四府;西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、臨江、九江、南康、贛、南安九府,湖廣之興國州)、曰荊湖南北(北路今湖廣之武昌、漢陽、嶽、常德、德安、荊、辰七府,沔陽、靖二州;南路今湖廣之長沙、衡、永、寶慶四府,郴州,廣西之全州)、曰成都等四路(成都府路今四川之成都府,眉、嘉定、雅三州及黎州安撫司;潼川府路今四川之敘、順慶二府,潼川、瀘、合三州及資、金堂、榮三縣;利州路今四川之保寧府、蓬州及龍州宣撫司,陝西之漢中府、階州及西河、成、文三縣;夔州府路今四川之重慶、夔二府及播州宣慰司,湖廣之施州衛,貴州之思州府)、曰福建(今福建之福、泉、興化、漳、建、延平、邵武、汀八府)、曰廣南東西(東路今廣東之廣、肇慶、韶南、雄、惠、潮六府,廣西之富川、賀縣;西路今廣西之桂林、平樂、柳、慶遠、潯、梧、南寧、太平八府,廣東高、雷、廉、瓊四府)、曰燕山府(今順天府及北直隸之永平府,易、隆慶、保安三州,山西之大同府,此地宋時屬遼金)

臣按:自漢分天下為十三部,設部刺史,後改為州牧,唐分天下為十五道,宋始分為十五路,繼為十八路,後又析為二十三路,皆因山川形便設為藩服,以分統天下郡縣吏民。本朝內有兩京,畿外有十三布政司,畿內郡縣親領於六部,故曰直隸而有南北之分,惟兩京府南曰應天、北曰順天,在天子輦轂下,與內諸司相頡頏,不以直隸稱,其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖廣、曰福建、曰廣東、曰廣西、曰四川、曰雲南、曰河南、曰陝西、曰山東、曰山西、曰貴州(國初止十二布政司,後革思州宣慰司,以其地並貴州升為布政司,永樂初平安南,又立交趾布政司,未幾罷之),其因山川分疆域,比前代尤為得中焉。臣嘗因是而通論之,天地之間而人生焉,天雖無所不包而地則必有遠近,人君中天地而立為生民之主,民生近地者舉目而可見,聞聲而即至,百步之外則視有所不及矣,一里之外則呼有所不聞矣,是以人君必隨地勢之所至、民生之所在立為君長以臨蒞保養之,由近而及遠,用大而統小,自中而製乎外,合外以奉乎中。譬則人之一身焉,上必有首以為眾體之尊,自是而下分為肢體,肢體之下又有臂有指焉,上焉以衛乎首,次焉以為耳目口鼻之用,外焉以修飾乎髮膚,內焉以承附乎髒腑,夫然則彼此應援,血氣周流而一身得其安矣。人君於民何以異此?夫人君以一人之身雖曰居尊以臨卑,然實以寡而禦眾,以理言固可以一人統,以勢言則不能以一人周也,是以為治者既建國立都以宅中圖治,又必隨地形因民俗眾為郡國邑裏以分理之。然散必有所以聯之之方,分必有所以合之之處,於是乎又因山川之形便、據地理之總會,建為州牧方伯之職,以提綱而挈領、承流而宣化,使上之政教有所承傳以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上達。此唐虞三代之制皆有九州十二州之設,而漢唐宋之世因之而分部設道也歟。

以上論分民之牧

○詢民之瘼

《詩·皇皇者華》其首章曰:皇皇(猶煌煌也)者華(草木之華),於彼原隰(高平曰原,下濕曰隰)。駪駪(眾多疾行之貌)征夫(使臣與其屬也),每懷(思也)靡及。其二章曰:我馬維駒,六轡如濡(鮮澤也)。載馳載驅,周(遍也)(於也)谘諏(訪問)

程頤曰:「遣使四方以觀省風俗,采察善惡,訪問疾苦,宣道化於天下,故為使者惟慮不能宣道也。」

朱熹曰:「此遣使臣之詩也。君之使臣固欲其宣上德而達下情,而臣之受命亦惟恐其無以副君之意也。使臣自以每懷靡及,故廣詢博訪,以補其不及而盡其職也。程子曰:『谘訪,使臣之大務。』」

歐陽修曰:「周詳訪問以博采廣聞,不徒將一事而出也。」

輔廣曰:「每懷靡及者心也,諏謀度詢者事也,有是心則有是事矣。程子之意,蓋謂人君正以耳目不得與遠民相接,故遣使以宣己意而通下情,為之使者豈可不谘訪以副君意哉?」

臣按:三代盛時既列爵分土以分牧於天下,而又特遣使臣循行四方,諏謀詢度以求民隱、察民瘼,此下民所以無隱情而王政罔有闕遺也歟。

《周禮》:撢人(主撢序王意以語天下)掌誦王誌、道國之政事,以巡天下之邦國而語(諭說也)之,使萬民和悅而正王麵(猶向也,使民心曉而正向王)

鄭玄曰:「道猶言也,以王之志與政事諭說諸侯,使不迷惑。」

臣按:王者處九重之上,其去民也有千萬里之遠焉,王之心志所在,下人何從而知之哉?故設為撢人之官,巡邦國之內,使之探王誌之所在為之誦說以曉諭夫天下之人,俾其在閭閻之下者如在殿陛之間,處萬里之遠者如在跬步之近,親聞玉音之謦咳,親麵天威之嚴穆,上無隔絕之勢,下無阻閼之情。故凡一號令之頒、一政事之舉,莫不曉然於心、欣然於色而知上之人志向在此也,是以詔之無不信、行之無不從。

《禮記》:天子使其大夫為三監,監於方伯之國,國三人。

方愨曰:「方伯專征於一方,其權實重焉,天子不可不大為之防。每國三人故謂之三監,不使卿為之,止使大夫為之,以見天子之尊,雖使其大夫固足以製於方伯故也。」

臣按:先儒謂方伯者天子所任以總乎外者也,又有監以臨之,蓋方伯權重則易專,大夫位卑則不敢肆,此小大相維、內外相統之微意。今制分天下為十三布政司,每歲遣監察御史往巡其地,蓋得古人此意。

秦以御史監理諸郡,謂之監察御史。漢惠帝三年,遣御史監三輔郡,察詞訟,所察之事凡九條,監者二歲更之,常以十月奏事、十二月還監。其後諸州復置監察御史。文帝十三年,以御史不奉法,下失其職,乃遣丞相史出刺,並督察監察御史。武帝元封元年,御史止不復監。

臣按:御史之設於周而加以監察之名則始於秦,而漢因之,蓋設此官以監郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不復用監,直至我朝,乃復遣監察御史巡按天下藩服。

武帝元狩元年,遣謁者巡行天下,詔曰:「朕嘉孝弟力田,哀夫老毛、孤寡、鰥獨或匱於衣食,甚憐閔焉。其遣謁者巡行天下,存問致賜,曰皇帝使謁者賜縣三老孝者帛人五匹,鄉三老弟者力田帛人三匹,九十以上及鰥寡孤獨帛人二匹、絮三斤,八十以上米人三石,有冤失職,使者以聞,縣鄉即賜無贅聚。」

臣按:漢去古未遠,所以惠賜元元者猶存古意,往往留意於孝弟力田、存恤其鰥寡孤獨,失職者得以敘復,冤枉者得以伸訴。至其末章所謂「縣鄉即賜無贅聚」,尤切中後世有司之弊。當是之時,詔令之頒無有虛文,恩典之施皆有實惠,使者銜命所至,有如旱暵而得時雨也。

元狩六年,遣博士大等六人分循行天下,存問鰥寡、廢疾,無以自振業者貸與之,諭三老孝弟以為民師,舉獨行之君子征詣行在所,詳問隱處亡(無同)位及冤失職、奸猾為害、野荒治苛者,舉奏郡國有所以為便者,上丞相御史以聞。

臣按:漢世既有郡國守相以牧民,而又州設部刺史以監之,然猶恐其守相之不得其人而部使者之不舉其職也,時遣在廷之臣分循天下,存問無告、振貸貧困、伸理冤抑、舉用人才、黜陟官吏、考察吏治、觀覽風俗。今制既歲遣御史出巡天下藩服而又時遣大臣巡撫,即漢人此意。

元鼎二年,又遣博士中等循行,詔曰:「仁不異遠,義不辭難。今京師雖未為豐年,山林池澤之饒與民共之,今水潦移於江南,迫隆冬至,朕懼其饑寒不活,江南之地火耕水耨,方下巴蜀之粟致之江陵,遣博士中等分循行諭告,所抵無令重困吏民,有振救饑民免其厄者,具舉以聞。」

臣按:博士之官,通經學古者也,漢朝遣使分循天下,豈無理政事、司憲法之臣而必用儒生哉?蓋漢人本經術以為治,其政法雖不能純如三代,然猶有古人尚德不尚刑之遺意,故其詔書所下顓顓然多以教化仁政為言,略不及於法令征賦,此三代以後之治所以漢世為獨優歟。

元封五年,置刺史掌詔六條察州,凡十三部焉。漢制,刺史以六條問事,非條所問即不省,一條強宗豪右田宅逾製,以強陵弱,以眾暴寡;二條二千石不奉詔書遵承典制,倍公向私,旁諂牟利,侵漁百姓,聚斂為奸;三條二千石不恤疑獄,風厲殺人,怒則任刑,喜則任賞,煩擾刻暴,剝戮黎元,為百姓所疾,山崩石裂,妖祥訛言;四條二千石選署不平,苟阿所愛,蔽賢寵頑;五條二千石子弟怙恃榮勢,請托所監;六條二千石違公下比,阿附豪強,通行貨賂,割損政令。

臣按:漢每郡置刺史以六條察州,蓋漢郡最大其一郡可以當今之布政司一,其刺史以六條問事,所監臨之州其官吏人民有犯在六條者即舉問之,亦猶今以御史監察天下藩臬也。然今制御史出巡一方,凡事無不在所省察,非若漢人非條所問不省也;一歲一易,非若漢人居部九歲也。蓋天下之事幾無窮,人情之變詐不一,限條而問則所遺多矣,況人之相與久則玩,玩則狎,狎則法有不能盡行者矣。此我朝遣御史監察天下藩服,每歲一易焉而無事不在所問,蓋得中制而萬世所當法者也。

宣帝詔曰:「朕惟耆老之人發齒墮落,血氣衰微,亦亡(無同)暴虐之心,今或罹文法拘執囹圄,不終天命,朕甚憐之。自今以來,諸年八十以上,非誣告殺傷人,佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下,存問鰥寡,覽觀風俗,察吏治得失,舉茂材異倫之士。」

臣按:宣帝遣使齎此詔循行天下,專以耆老犯法為言,至末乃及存問鰥寡、覽觀風俗、察吏治得失、舉茂材異倫之士,蓋宣帝雖以勵精嚴察為治,然所舉行者皆仁厚之政,此則漢人之家法也。

元帝初元元年,詔曰:「間者地數動而未靜,懼於天地之戒不知所繇。方田作時,朕憂蒸庶之失業,臨遣光祿大夫褒等十二人循行天下,存問耆老、鰥寡、孤獨、困乏失職之民,延登賢俊,招顯側陋,因覽風俗之化,相、守二千石誠能正躬勞力,宣民教化以親萬姓,則六合之內和親庶幾乎無憂矣。」

又建昭四年,詔曰:「朕承先帝之休烈,夙夜栗栗,懼不克任。間者陰陽不調,五行失序,百姓饑饉,惟蒸庶之失業,臨遣諫大夫博士賞等二十一人循行天下,存問耆老、鰥寡、孤獨、乏困、失職之人,舉茂材特立之士,相將九卿其帥意毋怠。」

臣按:元帝此二詔皆是因災異遣使循行天下也,其後成帝建始三年遣諫大夫林、鴻嘉元年遣諫大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、綏和二年遣光祿大夫,亦皆是因災異而遣使問孤老、錄冤獄、蠲逋貸、閔疾苦、舉幽隱、除貪暴,免被災者租賦,給疫死者棺錢,凡此皆仁者之政。人君居富貴安樂之地而知畏天災、悲人窮,則必兢兢戒謹,不敢少有恣肆,是以天雖災而不災,人雖苦而不苦,含齒戴發之民,窮山絕塞之外,茅簷草屋之下,咸知有生之樂,惟恐死亡及之,雖驅之為亂有不屑者矣。是何也?下之人咸知上之人不我忘也,知上之人不我忘咸思所以尊其君、親其上矣。

成帝綏和元年,何武奏曰:「《春秋》之義用貴理賤,不以卑臨尊,刺史位下大夫而臨二千石,輕重不相準,請罷刺史更置州牧,以應古之制。」奏可。乃更刺史為州牧,秩真二千石,位次九卿。

哀帝建平二年,朱博又奏曰:「漢家立置郡縣,部刺史奉使典州,督察郡國,吏民安寧。故事,居部九歲舉為守相,其有異材功效著者輒登擢,秩卑而賞厚,咸勸功樂進。今增秩為牧,以高第補九卿,其中材則苟自守而已,恐功效陵夷,奸軌不禁,臣請罷州牧置刺史如故。」乃復以為刺史。

臣按:漢部刺史十三人,秩六百石,專以六條察二千石,其職卑故已不敢自恣,其權重故人不敢慢忽,上之人以此使人使之激昂而自奮也。何武之奏但知以貴理賤、不以卑臨尊為《春秋》之義,而不知義有常經而權則無常勢也。人君操天下之大權以鼓一世之士民,而振舉萬事之機要,使利不顓於一人,害不及於眾庶,勢不偏於一隅,非有微權不可也。漢人立部刺史以六百石吏察郡國二千石守相,蓋得此意。朱博之論蓋近之,而何武輩不足以知此也。今制,布政使從二品,都指揮使正二品,按察使正三品,知府正四品,知州從五品,而監察御史之品僅與知縣同,繡衣一出,山嶽動搖,愊車一臨,郡縣奔走,而藩服大臣亦莫不趨承稟令,蓋得漢人立部刺史之微意也。

順帝漢安元年,遣杜喬、周舉、周栩、馮羨、欒巴、張綱、郭遵、劉班分行州郡,表賢良、顯忠勤,其貪汙有罪者,刺史二千石驛馬上之,黑綬以下便輒收舉。

臣按:漢順帝遣此八使者分行天下,顓以考察守長為事而不及於民,然去貪汙之吏即所以安窮困之民也。

唐太宗遣杜淹巡關內諸州,出禦府金贖貧民男女自賣者還其父母,其後又遣褚遂良等二十二人以六條巡察四方,黜陟官吏。

臣按:唐太宗遣使關內,又分遣使巡四方,所遣者乃杜淹、褚遂良輩,皆極一時之選者也,此貞觀之治所以為有唐一代之盛也歟。

德宗時,遣黜陟使庾何等十一人行天下,陸贄說使者請以五術省風俗、八計聽吏治、三科登俊乂、四賦經財實、六德保罷瘵、五要簡官事。五術曰聽諍誦審其哀樂,納市價觀其好惡,訊簿書考其爭訟,覽車服等其儉奢,省作業察其趣舍。八計曰計戶口豐耗以稽撫字,視墾田贏縮以稽本末,視賦役薄厚以稽廉冒,視案籍煩簡以稽聽斷,視囚係盈虛以稽決滯,視奸盜有無以稽禁禦,視選舉眾寡以稽風化,視學校興廢以稽教導。三科曰茂異,賢良,幹蠱。四賦曰閱稼以奠稅,度產以衰(與差同)征,料丁壯以計庸,占商賈以均利。六德曰敬老,慈幼,救疾,恤孤,賑貧窮,任失業。五要曰廢兵之冗食,蠲法之撓人,省官之不急,去物之無用,罷事之非要。

臣按:陸贄以五術、八計、三科、四賦、六德、五要說當時黜陟使,自古遣使巡撫之條目蓋莫詳焉。然此等事固非一人所敢專,亦非一時所能成,盍聞諸朝,俾述於詔,條錄為事比,頒之天下,使世世遵守而臨當遣使按文考驗,以為刺舉勸懲之實。夫然,吏治庶其修舉,民生得以安富乎。

宋仁宗時,蔡襄言:「人主宅中國,居法宮而使幽遐異域、風謠習尚、冤隱沈抑無一不陳於前者,托聰明於臣下故也。人主知其所托之難,明賞罰以馭之,賞罰既明則臣下不敢蔽欺而聰明無所壅也。今天下之俗,至有钜室富家兼並貨財,作為奢靡,超逾法制,交通大吏,欺轢愚弱,而貧者父子轉流,闕養生送死之具,不幸孤獨廢疾,不得終其天年。州縣吏視而不能掩遏豪猛,矜哀窮厄,而又侵牟漁奪,不識休已,或愚繆昏耄,無所是非,或依倚權勢,壞裂公法,其焯然有狀可指數也。監刺之官大率以寬紓含隱為良,既發一奸贓,眾輒指目以是,須其自敗乃始糾擿,或有所私慮,垂敗之人亦加意覆藏,使得脫去,其蔽蒙如此,監司之設僅與無同,吏之苟偷姑息浸以成俗。頃年遣使安撫諸郡,比其還奏,薦舉雖多而蠹暴不察、惡吏不除、窮民不恤,有使之出不如無出之愈。伏惟陛下垂意生民,方使者之行幸,嚴賜告諭令其畢力推揚德音以致於下,究悉利害,庶有補於政治,勿徒使郡縣供具,吏民遮列道途,迎候往來,重為此紛擾也。」

臣按:襄繼言:「古之遣使皆務恤窮民、除惡吏、舉材能、收滯逸而已,請令使者所至之郡存問鄉里,其孝行著聞及年八十九十以上鰥寡、篤疾,依漢故事量予布帛,即貧無所養而有男女僦傭於人,償其餘直而追還之,若為僧尼,僧年四十、尼年三十以下並除其籍而歸養,更無此等子孫,官給餱糧,責任親黨鄰裏養之以沒其齒,孤獨者戒敕所養之家務全其生,冤結無告使者擇吏而治其曲直,力行篤學,衰老淪滯,表之以勸風俗。郡縣吏治績可稱,條列其狀顯褒其尤者,貪墨腥聞,即令責詢,材不任職於其職之相倫者易之,或雖潔廉而違法慘刻及年七十已上昏老而不知退者,咸以名聞,願一切罷之,其官吏貪墨,因使摘發,監司之官素所不糾隨而坐之,即使者不糾,異日傾敗事在使者循行已前,並使者坐之。」襄之言如此類者,非但在宋時可行而已也。

慶曆中,歐陽修言:「天下之事積弊已多,如治亂絲未知頭緒,欲事事更改則力未能周而煩擾難行,欲漸漸整緝則困弊已極而未能速效。如欲用功少為利博及民速於事切,莫若精選強幹朝臣十許人分行天下,盡籍官吏能否而升黜之。」

臣按:修奏乞特立按察之法,於內外朝官自三丞以上至郎官中,選強幹廉明者為諸路按察使,請令進奏院各錄一州官吏姓名為空行簿以授之,使至州縣遍見官吏,其公廉勤幹明著實狀,及老病不才顯有不治之跡,皆以朱書之,又有中材之人,別無奇效亦不至於曠敗者,以墨書之,又有雖是常材能專長於一事,亦以朱書別之,使還具奏,則朝廷可以坐見官吏賢愚、善惡,不遺一人。修上此議,朝廷重於特遣使,惟詔諸路轉運使兼按察。修又言:「臣之議本欲使者四出,使天下悚然知朝廷賞善罰惡之意,按文責實以救民急病,如漢之刺舉、唐之黜陟使之類。蓋人君之治天下如農夫治田,不可一概也,久荒之地必先芟辟,然後以時耘耨,特遣之使如久荒而芟辟也,轉運兼按察乃以時而耘耨者爾。」臣竊惟今日之制,天下分為十三布政司皆設按察司,而又歲遣御史一人巡按,或三年、五年又遣廷臣一員巡撫,誠能舉蔡襄、歐陽修所言於宋者以行於今,其清吏治、除民害、恤民窮,是亦固邦本之大助也。

以上論詢民之瘼

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