憲法法庭111年憲判字第17號判決
| ← | 111年憲判字第16號判決 | 憲法法庭111年憲判字第17號判決 又名：西拉雅族原住民身分案 中華民國憲法法庭 黃虹霞大法官主筆 中華民國111年（2022年）10月28日于臺北市 |
111年憲判字第18號判決 |
| 原分案號：109年度憲三字第17號 案由：聲請人因審理原住民身分事件，認應適用之原住民身分法第2條規定違憲，聲請解釋憲法，請求宣告法規範違憲。 |
主文
编辑一、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，且有客觀歷史紀錄可稽之其他臺灣南島語系民族，亦均得依其民族意願，申請核定其為原住民族；其所屬成員，得依法取得原住民身分。
二、原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者。」所稱原住民之定義性規定，僅指山地原住民及平地原住民，並未及於符合本判決主文第1項要件之其他臺灣原住民族，致其原住民（族）身分未受國家法律之保障，於此範圍內，與憲法第22條保障原住民（族）身分認同權、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保障原住民族文化等意旨有違。
三、相關機關應於本判決宣示之日起3年內，依本判決意旨，修正原住民身分法或另定特別法，就本判決主文第1項所稱同屬南島語系民族之其他臺灣原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，予以明文規範。逾期未完成修法或立法，舉凡日治時期戶口調查簿其本人或其直系血親尊親屬經註記為「熟」或「平」，釋明其所屬民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今依然存續，且其所屬民族成員仍維持族群認同者，於修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管機關申請依本判決意旨認定其民族別。
理由
编辑壹、聲請意旨【1】
聲請人臺北高等行政法院第三庭為審理同院107年度原訴更一字第1號原住民身分法事件（下稱原因案件），認應適用之原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者。」（下稱系爭規定）有違憲疑義，經裁定停止訴訟程序後，於中華民國109年間依司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋聲請解釋憲法。【2】
聲請人稱：系爭規定將「平地原住民」限於「臺灣光復前原籍在平地行政區域内，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者」之範圍，致同樣在臺灣光復前原籍在平地行政區域内，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者，僅因未及於政府所定之期間辦理登記為「平地原住民」，即無法取得「平地原住民」之身分。因此已產生系爭規定是否侵害具原住民血統者之原住民身分認同權，違反憲法平等原則及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之疑義。聲請人合理確信系爭規定有牴觸憲法第5條、第7條、第22條及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之意旨等語。【3】
貳、受理依據及審理程序【4】
一、受理依據【5】 系爭規定確為聲請人審理原因案件所應適用之法律，且聲請人已裁定停止訴訟程序，並敘明其確信系爭規定如何違憲之具體理由，核其聲請，與司法院釋字第371號、第572號及第590號等解釋所示法官聲請解釋憲法之要件相符，應予受理，經全體大法官於110年間決議受理在案。又憲法訴訟法已於111年1月4日起施行，爰依該法第90條規定，由本庭適用該法規定繼續審理。【6】
二、言詞辯論程序【7】 本庭於111年6月28日行言詞辯論，除通知聲請人、關係機關原住民族委員會（下稱原民會）、臺南市政府及關係人即原因案件原告外，另邀請監察院國家人權委員會暨專家學者到庭陳述意見。聲請人及關係機關之言詞辯論要旨如下：【8】
（一）聲請人略謂：1、17世紀漢族開始大量移入臺灣前，臺灣本島上即存在南島語系之民族，包括高山族及平埔族。2、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之原住民族，應包括具社會文化意義之平埔族。3、政府在40年及50年間，限期開放4次平地原住民登記，惟其目的係為便利行政機關釐清平地原住民身分，與是否具原住民身分之本質無涉，是系爭規定以是否於上開政府核准期間登記為平地原住民，作為區分是否為原住民之標準，顯非斟酌規範事物性質之差異所為合理之區別對待，侵害具臺灣原住民血統者受憲法第22條保障之原住民身分認同權，違反憲法第7條平等原則、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之意旨等語。【9】
（二）關係機關原民會略謂：1、憲法上之原住民族，不包括平埔族或西拉雅族。2、系爭規定攸關憲法關於族群議題採取之政策選擇與價值決定，憲法法庭應予尊重，採寬鬆審查標準。3、45年及46年間之平地原住民登記，已預設優惠措施保護之對象及範圍，縱認當時之平地原住民登記僅係為行政之便，透過歷年制度之穩定、身分關係之連結及憲法增修條文之意旨，已形塑出一價值秩序，不應輕易更易之。4、系爭規定係承循憲法預設之價值決定，其目的在追求優惠措施之明確性與實質平等之實現，並兼顧個人身分認同，及提升身分關係穩定性之重要價值。5、系爭規定採行限期登記之手段與上開重要之憲法目的具實質關聯性，未違反憲法上平等原則或侵害原住民身分認同權等語。【10】 （三）關係機關臺南市政府略謂： 1、西拉雅族為臺灣原住民族，為其正名屬國家義務，基於憲法平等原則及禁止歧視原則，系爭規定侵害臺南市政府之自治權限。 2、系爭規定涉及原住民身分認同權，屬憲法第22條保障之重要基本權，應採嚴格審查標準。 3、系爭規定增加限期登記之要件，其目的係行政管制便宜性。 4、自我認同而取得國家所認定之原住民身分與優惠措施之享有，實屬二事。 5、原住民身分係因血緣而來，是與生俱有，非國家恩賜。系爭規定僅以行政管制便宜性為考量，對西拉雅族人之人格權造成重大侵害，為違憲。 6、系爭規定以登記有案之方式作為取得原住民身分之要件，使未登記之原住民及其後代無法取得原住民身分，系爭規定已達身分封鎖之程度，自屬違憲等語。【11】
參、形成主文之法律上意見【12】
一、原因案件背景事實【13】
（一）在為目前佔臺灣人口多數之漢民族大量移入臺灣之前，千百年來，早有同屬南島語系之不同族群臺灣原住民，先已長久世代居住在臺灣這塊土地上。日治時期，為統治目的，方便分別管理、同化融合，透過戶口調查程序，將上開原住民依其所在之區域（高山或平地）及與漢人同化程度之差異，區分為二類：1、高山（砂）族（生蕃）（戶口調查簿註記為「生」、「高砂」）、及2、平埔族（熟蕃）（戶口調查簿註記為「熟」、「平」）。【14】
（二）國民政府來臺後，基本上沿用上開日治時期之區分，但因「生蕃」、「熟蕃」用語蘊含高度歧視，乃先改以山地同胞（山胞）稱呼居住山地之原住民，並為了地方選舉而有特予區分山胞之緊急需要，臺灣省政府自43年起，即頒布臺灣省政府43年2月9日（肆參）府民四字第11197號等函令，並使用「山地山胞」及「平地山胞」之用語（83年第3次修憲後由「山胞」改稱「原住民」）。經查除了臺灣省政府46年1月22日（肆陸）府民一字第128663號令例外放寬平埔族登記為平地原住民，稱：「日據時代居住平地行政區域內，而戶籍簿種族欄記載為『熟』，於光復後繼續居住平地行政區域者，應依照『平地山胞認定標準』之規定，經聲請登記後，可准予登記為『平地山胞』」、臺灣省政府民政廳46年3月11日（四六）民甲字第01957號代電亦稱：「4、日據時代居住於平地，其種族為「熟」者，應認為平地山胞」外，其餘43年起之其他准予登記為山胞之函令，包括臺灣省政府45年10月3日（肆伍）府民一字第109708號、臺灣省政府46年5月10日（肆陸）府民一字第19021號、臺灣省政府48年4月7日（48）府民一字第29784號、臺灣省政府52年8月21日（52）府民一字第60148號等令，均稱：「山地山胞」及「平地山胞」，係指臺灣光復前原籍設籍在日治時期之「蕃地」，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬為「生」、「高砂」之註記者。即原則上僅指日治時期之高山（砂）族原住民，不包括日治時期之平埔原住民。臺灣省政府69年4月8日69府民四字第30738號令訂定公布之「臺灣省山胞身分認定標準」第2條第2款規定沿用之；內政部81年8月7日台（81）內民字第8185501號令修正「山胞身分認定標準」第2條第2款規定再沿用之。【15】
（三）憲法本文無「山地山胞」、「平地山胞」或原住民之用語。「山地山胞」、「平地山胞」之用語首見於80年第1次修憲（80年憲法增修條文第1條及第2條規定參照）；於81年第2次修憲則使用「山胞」之用語（81年修正憲法增修條文第18條規定參照）；於83年第3次修憲時改稱「山地原住民」、「平地原住民」或「原住民」（83年修正憲法增修條文第1條、第3條及第9條規定參照）；於86年7月21日修正時起，第10條「原住民」修正為「原住民族」及文字修正如現行第11項及第12項條文（86年7月21日修正憲法增修條文第10條第11項及第12項規定參照）。【16】
又81年及83年第2次及第3次修憲時，均曾有憲法增修條文應設「原住民族專章」，以保護原住民族權益，且其中一條稱「臺灣原住民族包括平埔族……」之提案，但均未獲通過。（註）【17】
（四）90年制定之原住民身分法，其立法理由稱：依據憲法增修條文第4條「山地原住民」及「平地原住民」規定用語，及繼續沿用上述43年以來之「山地原住民」及「平地原住民」內涵意旨等，於系爭規定將該法所稱原住民限於山地原住民與平地原住民，及就山地原住民與平地原住民間，以原籍山地行政區域與平地行政區域作分類。而不論山地原住民或平地原住民，係指臺灣光復前日治時代戶籍簿種族欄登載其本人或直系血親尊親屬為高山族者（系爭規定90年制定之立法理由參照，請見立法院第1屆第90會期第10次會議議案關係文書，報第83頁起至報第85頁；立法院第4屆第4會期第4次會議議案關係文書，政第78頁及政第79頁），即系爭規定所定原住民原則上不包括日治時期所稱平埔（族）原住民。【18】
二、據以審查之憲法權利：原住民（族）身分認同權【19】 維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值，人格權作為個人人格的基礎，乃為不可或缺之基本權利，而為憲法第22條所保障之基本人權之一，其中包括原住民身分認同權（本庭111年憲判字第4號判決參照）。另依憲法增修條文第10條第11項及第12項前段之規定，國家應積極維護發展原住民族之語言及文化，並就其教育文化等事項予以適當之保障扶助。是由憲法第22條及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段之規定整體觀察，受憲法保障之原住民身分認同權，除保障個別原住民之身分認同外，亦包括各原住民族之集體身分認同。【20】
三、本庭之審查【21】
（一）就法規範違憲審查案件，本庭受理後，本可不受聲請人主張（本件聲請人主要主張系爭規定尤其其第2款後段規定牴觸憲法第7條規定違憲）之拘束。本庭認為本件關鍵應為：在憲法解釋上「原住民（族）」之意涵應為何，即憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，國家應以法律特別保障其權益之「原住民族」之範圍應為何？【22】
（二）由憲法文義及修憲意旨觀察，憲法沒有特別將所欲保護之「原住民族」，限定在系爭規定所稱山地原住民與平地原住民之族群範圍【23】
1、憲法及憲法增修條文均未明文定義原住民、原住民族，及明定劃分原住民族之標準或規定原住民僅指或僅能區分為平地原住民及山地原住民。亦即憲法並未將系爭規定所稱山地原住民及平地原住民以外之其他臺灣原住民族，明文排除在受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段所定「原住民族」保護之外。【24】
2、次應釐清修憲者就其所欲保護之原住民族範圍，是否有意排除系爭規定所稱山地原住民與平地原住民以外其他臺灣原住民族。查第2次及第3次修憲提案（其中一條稱：臺灣原住民族包括平埔族……）未獲通過固屬事實，但應不足憑以認定修憲者已有意排除對於系爭規定所稱山地原住民與平地原住民以外其他臺灣原住民族之保護，理由如下：【25】
（1）依憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，如屬原住民族，國家即有以法律積極保護其文化等義務。又除修憲者於憲法條文明白排除其中部分原住民（族）不予保護外，有關機關不得自行任意界定原住民族之意義，將部分臺灣原住民族排除在國家應立法保護之外，因為於憲法解釋上，為符上開憲法增修條文特予保障原住民族文化等之意旨，就原住民族之意義及保護範圍，其認定應避免反於歷史事實、國際保護原住民（族）潮流，而失諸過度嚴格，即應作較寬鬆之認定；亦即其排除保護應採極嚴格限縮原則，例外處理。【26】 （2）大法官解釋憲法，應隨時代進步、掌握時代脈動，作出因應、符合時代需要之解釋，不應拘泥於憲法部分條文用語形式，尤應避免囿於修憲過程之隻字片言，致失憲法保障人權之本旨。是修憲過程中，第2次及第3次修憲時，曾有於山地原住民及平地原住民之外，擬增列平埔族為原住民族之提案，且未獲通過，固屬事實（參見註）。惟憲法增修條文第4條第1項第2款所稱「山地原住民」及「平地原住民」，與第10條第11項及第12項前段所稱「原住民族」，用語及意涵並非相同；且當時兩次提案，均以在憲法增修條文中，增列「原住民族專章」為主軸，所謂將平埔族納入臺灣原住民族，僅係其中一個條文之規定。況此等提案未獲通過，論理上亦難以得到修憲者排除保護其他臺灣原住民族之結論。【27】 （3）又立法委員如何產生，固係憲政選擇，原住民如何特予保障其參政權亦同。是憲法增修條文第4條第1項第2款規定之原住民參政權保障，與第10條第11項及第12項前段規定之原住民族文化等應特予立法保護，二者規範主題各別、目的不同。再者，我國憲法亦未明指於80年第1次修憲起即已納入規定之現行憲法增修條文第4條第1項第2款所定兩種「原住民」（時稱「山胞」，83年修憲時改稱「原住民」），與於86年第4次修憲時第10條第11項及第12項前段修正規定之「原住民族」，二者範圍必須相同。【28】 （4）不能因修憲過程中曾有上述提案，或憲法增修條文第4條第1項第2款關於參政權之規定，即認除山地原住民及平地原住民外，修憲者無意保護其他臺灣原住民族之文化等權益，進而認立法者無義務以法律特別保障彼等之原住民（族）身分認同權。【29】
（三）由臺灣歷史脈絡觀察，除日治時期所稱「高山（砂）族」外，尚有其他南島語系民族【30】
在臺灣歷史上，於漢民族大量移入臺灣而成為多數人口之前，早已有許多原同屬南島語族群，而散落居住生活於臺灣各地，並各自發展出自己之歷史、語言、形塑出自己之傳統文化、習俗之原住民（族）群。此等族群有居住於山區者，於日治時期為區分統治目的，稱之為「高山（砂）族」；居住於平地者，則以平埔族名之，但均系出臺灣南島語系民族。是由臺灣歷史脈絡觀察，除系爭規定所定之屬日治時期所稱「高山（砂）族」之山地原住民及平地原住民外，臺灣尚有同屬臺灣南島語系之其他民族，應無爭議。【31】
（四）臺灣南島語系民族之客觀歷史紀錄【32】
臺灣南島語系民族固然於日治時期之前早已居住於臺灣，而為臺灣原住民族，但其等僅占臺灣人口中之一部分，如何區分出臺灣南島語系民族裔？【33】
查日治時期政府曾經於臺灣作全面性戶口調查，所得官方戶口調查簿資料，堪認具客觀完整性之臺灣歷史紀錄。而且該等戶籍資料經現今政府接續使用，以作為採認臺灣原住民族之法定依據，是若採同一日治時期戶籍資料作為是否臺灣南島語系民族之判斷基準，亦符合一致性。本庭爰認若以其本人或其直系血親尊親屬是否於日治時期戶口調查簿，經註記為「熟」、「平」者，作為是否屬臺灣南島語系民族裔之判斷標準之一，應屬合宜。【34】
（五）就其他臺灣南島語系民族中，應屬於憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保護範圍之判斷【35】
憲法增修條文第10條第11項及第12項前段分別規定：「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」；「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」依此意旨，憲法係明文肯認臺灣原住民族文化，所以特予保護，並係為維護其至今仍存續之語言、習俗、傳統等文化特徵等，且進而督促國家擔負積極維護及發展責任（司法院釋字第803號解釋參照）。是受憲法特予保障之「原住民族」，亦應指既存於臺灣之原住民族，且尚未全然為其他民族同化，其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，得以永續傳承給下一代者。縱具原住民族血緣，但其民族已全然為非原住民族同化，而失其原有族群文化等特性，無以或無意願保存、發展，並以之傳承下一代者，已非一般所認應受特別保護之原住民族。【36】
另受憲法第22條規定保障之原住民（族）身分認同權，其內涵主要即為文化認同；唯個別原住民具族群文化認同，始能確保其所屬原住民族文化暨族群之永續發展，斯乃應受憲法之特予保障（司法院釋字第803號解釋參照）。是族群成員應對其所屬族群維持認同，包括有意願組成特定原住民族群，並成為其成員。【37】
（六）綜上，由臺灣之歷史脈絡觀察，解釋上，受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，應由國家以法律特別保障其文化等權益之原住民族，不應僅限於系爭規定所定之原住民，而應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系之民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，本應可包括其他既存於臺灣同屬臺灣南島語系民族（監察院110年11月110內調0045調查報告參照）中，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，有意願組成特定原住民族群並成為其成員，且其為臺灣南島語系民族之事實有客觀歷史紀錄可稽者。此等臺灣南島語系民族或其成員應有權要求承認並依法核定其族群別並為原住民族，主管機關有依法核定之義務；至其相關原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，自應由相關機關明文規範，適當訂定之。上開成員得依相關法定要件、程序取得原住民身分，享受法定權利及負擔法定義務。【38】
四、本庭之判斷【39】
（一）憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，且有客觀歷史紀錄可稽之其他臺灣南島語系民族，亦均得依其民族意願，申請核定其為原住民族；其所屬成員，得依法取得原住民身分。【40】
（二）系爭規定所稱原住民之定義性規定，僅指山地原住民及平地原住民，並未及於符合（一）要件之其他臺灣原住民族，致其原住民（族）身分未受國家法律之保障，於此範圍內，與憲法第22條保障原住民（族）身分認同權、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保障原住民族文化等意旨有違。【41】
（三）相關機關應於本判決宣示之日起3年內，依本判決意旨，修正原住民身分法或另定特別法，就（一）所稱同屬南島語系民族之其他臺灣原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，予以明文規範。逾期未完成修法或立法，舉凡日治時期戶口調查簿其本人或其直系血親尊親屬經註記為「熟」或「平」，釋明其所屬民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今依然存續，且其所屬民族成員仍維持族群認同者，於修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管機關申請依本判決意旨認定其民族別。於民族別認定後，得憑以申請戶籍登記為原住民，取得原住民身分（原住民身分法第11條規定意旨參照）。【42】
肆、併予指明【43】
其他臺灣原住民族既屬憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，國家自應積極維護發展其語言及文化，並就其教育文化等事項予以適當之保障扶助；立法者應依上開憲法保障之意旨，充分考量各原住民族及其成員之歷史發展脈絡及現況，並斟酌國家資源分配，另以法律定之。至其保障內容及範圍，立法者自有一定之形成空間，不在本判決之審理範圍。【44】
註：所謂未獲通過之原住民範圍應包括平埔族之修憲提案，係81年第2次及83年第3次修憲提案。86年第4次修憲時起未再有原住民（族）應否包括平埔族之討論及相關決議。以上參見第2屆國民大會臨時會修憲提案第34號、第88號；第2屆國民大會第4次臨時會實錄，第452頁；第3屆國民大會第2次會議修憲審查委員會第4審查小組第2次會議速紀錄，第11頁、第12頁、第14頁、第15頁。【45】
憲法法庭審判長 大法官 許宗力 大法官 蔡烱燉 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元 許志雄 謝銘洋 呂太郎 楊惠欽 蔡宗珍
主筆大法官記載
编辑本判決由黃大法官虹霞主筆。
大法官就主文所採立場表
编辑意見書
编辑公開之卷內文書
编辑聲請人聲請書、補充聲請書
臺北高等行政法院第三庭 1090428 解釋憲法聲請書_OCR
臺北高等行政法院第三庭1110620言詞辯論意旨簡報_OCR
相對人答辯書、補充答辯書 原民會1110620憲法訴訟言詞辯論意旨狀_OCR
原民會1110426言詞辯論答辯簡報_OCR
原民會1110426言詞辯論結辯簡報_OCR
原民會1110718憲法訴訟補充答辯狀_OCR
關係人意見書
编辑萬淑娟等人1091225釋憲陳述意見狀
萬淑娟等人1101124釋憲陳述意見二狀
萬淑娟等人1110530言詞辯論意旨狀
萬淑娟等人1110906釋憲言詞辯論意旨續狀
專家諮詢意見書
编辑林修澈教授1110622意見書
王泰升教授1110701意見書
謝若蘭教授1110613意見書
蔡志偉副教授1110622意見書
詹素娟副研究員1110628意見書
王泰升教授1110615意見書簡報
謝若蘭教授1110627意見書簡報
蔡志偉副教授1110627意見書簡報_OCR
鑑定人意見書
编辑監察院國家人權委員會1110617鑑定意見書
監察院國家人權委員會1110627鑑定意見簡報