法律頒行程序與元首

法律頒行程序與元首
作者:李大釗 1913年
1913年10月1日

  近者政府與國會,以手揮五弦目送飛鴻之態,蓄項庄舞劍志在沛公之謀,以求攖得憲法頒布權。叨叨絮絮,演為法理的論爭,乃牽及於法律頒行程序與元首之關系。此實政革以來,循轍蹈軌饒有趣味之政治的活劇,頗助吾人以研索之興。鄙陋不敏,敢征各國憲法而略論之。

  法律為物之產生,其程序凡三:曰提案,曰議決,曰公布。提案權各國多命議會與元首各有之(美元首無之),議決則概屬之議會,獨至公布權,雖亦皆屬之元首,而公布之前,元首對於該法案,有足生死之者,有可與以可否者,其權之輕重又至不同。無論憲法頒布權與法律頒布權不可同日而語,即令憲法可與法律一例視者,公布權縱力爭得之(實則憲法頒布權仍當屬之憲法團體,而法律公布權則在憲法上元首當然獨有之),亦非即大權憲法下之所謂裁可權者,可借以換法律之生命,此不可不辨也。

  (一)裁可權 裁可原語為SANCTION,乃積極與生命於議會所可決之法案不可缺之作用。在元首膺有斯權之憲法下,其法律之成立,乃基於二種相異之行為,一為決定一定之法案,一為以一定之法案,為法律是也。元首於議會不同意之法案,雖不能裁可之使成為法律,而於議會同意之法案,非必裁可之使成為法律,且得裁可之使不成為法律。蓋使之成為法律與否,純為元首之自由,其意而採取之也,斯成為法律,其意而不欲其為法律也,斯不為法律,且終不得為法律焉。然則是權也,實具有取舍之勢力,價值且超乎議會之議決而上之,則議會之議決,不過為其成立之准備。法律之所以為法律,乃端在元首之裁可,若是者則有日本、普魯士。日本憲法第六條有“天皇裁可法律命其公布及執行”之明文,普雖未有如斯之明文,而其元首實握有裁可之權。徵之事實,確無可掩,其所以不昭示於其憲法者,則更有故。其憲法第六十二條有“立法權君主與議會共同行之”之明文,若更以裁可權另條規定其中,懼有沖突之嫌,故闕文以避之。德儒羅邦德嘗釋之,謂“其共同非對等之共同,乃參差之共同。法律之實質,雖依議會之議決而定,法律之效力,則緣元首之裁可始生。”斯立見其國法之奧微已。第日若普,胥君主國,其元首之膺有是權,原無足怪,共和元首之於公布法律,絕無裁可之余地無俟論也。

  (二)批行權 批行原語為PROMULGATION(或譯為批宣,又有譯為親署者),是亦消極之作用。僅於公布前舉証明該法律為履憲法所定之正當程序而議決者之儀式,絕弗克如上述之裁可權之得生死議會可決之法案。果其法律為遵履憲法正軌,則僅受其檢查,不受其可否,是又不克如不裁可權之得有所可否於議會咨達之法案而咨請其覆議。德意志聯邦帝國之行政首長,蓋有是權。考德意志立法,由聯邦議會及帝國議會行之,隻此二體之議決一致,法律即告成立﹔行政首長於業既成立之法律,僅行其批行之儀式而已,批行而外,更無所謂裁可權與不裁可權也。他如日、普等國,其元首既擁有裁可權矣,批行自納於裁可之中,裁可而外,無所謂批行也。又如法、美等國,其元首既具有不裁可權矣,批行亦自函於不裁可之中,不裁可而外,亦無所謂批行也。

  (三)不裁可權 VETO BOMER “違投”VETO字源出臘丁,訓為“我阻”(PHORLICL)。凡議會議決之法律案,咨請元首公布,元首不置允諾,得於公布期內,聲明理由,咨回議會,請其復議,是即不裁可權也。英倫國王實握有完全獨立之不裁可權,威廉三世時曾行使之,雖后此迄未一試,而其權要仍存於國王之手而未滅也。法蘭西大總統初未嘗有立法權,故僅得不裁可權以求議會之復議,而美亦然。凡康格雷(CONGRESS)所通過之法案,須提交其元首,可之即署名公布,否則附以理由書咨回康格雷,俾復議之。若經一院復議,仍以該法案為然,則並其理由書提交他院,倘他院亦如之,該法案斯不待元首之署名,徑成為法律,是謂制勝“違投”之通過(BASSINGA BILL OVERVETO)。若該法案經一院三分二之否決,則其生命遂立斃於復議之下,不復成為法律矣。故VETO權之於美,當其康格雷竭力通過以制勝VETO時,非至高無上,此其異於英倫者也。斯制特色有三:對於同一法案,行使不裁可權,可一而不可再,其一也﹔對於議會可決之法案,僅能為暫時之妨害,不能廢抑之,使永不為法律,其二也﹔不裁可權之行使,不僅於檢查其蹈憲法正軌與否,並得於其內容,指摘其不諧,其三也。推斯制之精神,一以為行政部保其憲法上之權力,俾其意思得表示於法律﹔一以防有時遭政治的激昂易為躁妄惡之立法,而以救其敝。實憲法上最完善之規定也。

  至所謂公布權者,毫弗與於法律成立之影響。蓋法律成立,乃內部之事實,法律公布,乃對於外部使發生效力之要件,俾人民以遵守之准。其實法律之成立,因不待公布始然也。公布權不問國體之何若,多操之國家元首。日本天皇裁可法律而公布之,普國國王命公布法律,德意志行政首長批行法律而公布之,法、美大總統須於一定期間公布法律,要皆殊途同歸。一以公布權操於元首,罔或自外此成例者,於吾民國又何疑乎?

  綜上所述,裁可權雖無使議會否決之法案成為法律之力,而有使議會可決之法案終不成為法律之力﹔不裁可權則有使議會可決之法案暫不成為法律之力,而無使議會復議仍行可決之法案終不成為法律之力 ﹔批行權則又不過檢查其是否蹈憲法之正軌,而無斟酌法案內容之余地。此其大較也。証以《民國臨時約法》第十九條、第二十二條、第三十條之規定,大總統之當有法律公布權,法律之公布權亦惟在大總統也,彰彰明甚。更証以憲法草案第二十條、第九十三條之規定,大總統不容有裁可權,然亦不僅有批行權,又無庸置惑者。則政府??自持之理由,固已圓滿無缺,然以僅公布權,固無生死法律之能力,而頒行法律之程序,尤非所論於憲法。政府而知此也,當亦爽然自失矣!

  1913年10月1日

  《言治》月刊第1年第5期

  署名:李大釗


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