湖北省人大常委会执法检查组关于文物保护法律法规执法检查情况的报告

湖北省人大常委会执法检查组关于文物保护法律法规执法检查情况的报告
制定机关：湖北省人民代表大会常务委员会执法检查组
2007年5月28日

本作品收錄於《湖北省人民代表大会常务委员会公报/2007年/第04号》

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——2007年5月28日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

省人大教科文卫委员会副主任委员 郭远章

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据《湖北省人大常委会2007年度执法检查计划》，经主任会议研究决定，省人大常委会于4月11日至16日组织执法检查组，对省政府及其有关部门和荆州、荆门、十堰、鄂州、黄石市贯彻执行《中华人民共和国文物保护法》和《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》的情况进行了检查。这次执法检查是在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布施行后，省人大常委会组织的第一次执法检查。省人大常委会对此十分重视，主任会议对执法检查方案进行了认真研究，明确了执法检查的主要内容和检查对象、检查方式、组织领导等，并提出了具体要求。随后，省人大常委会先后以鄂常办〔2007〕14号、23号文下发了《关于开展文物保护法律法规执法检查的通知》和《关于开展文物保护法律法规执法检查有关事项的通知》，对检查工作做出了具体部署安排。

4月11日，检查组在汉集中听取了省文化厅、财政厅、建设厅、交通厅、国土资源厅、物价局、移民局、民宗委、南水北调办等9个部门贯彻执行文物保护法律法规的情况汇报，同时察看了省博物馆。12日至16日，检查组分两路，分别由省人大常委会副主任朱纯宣和鲍隆清同志带队，赴荆州市、荆门市、十堰市和鄂州市、黄石市进行检查。实地察看了荆州纪南城、古城墙、熊家冢楚墓考古发掘现场，荆门明显陵，十堰武当山遇真宫、玉虚宫、元和观、治世玄岳牌坊，鄂州吴王城遗址、怡亭铭、观音阁，黄石汉冶萍遗址、大冶铜绿山古铜矿遗址，同时察看了上述各地的博物馆。听取了当地政府及有关部门的情况汇报，并进行了座谈。受执法检查组的委托，现将检查的主要情况报告如下：

一、贯彻实施文物保护法律法规的做法和成效

我省是楚文化的发祥地和近现代革命策源地之一，文物资源十分丰富。据有关部门介绍，我省馆藏文物共有62万余件，其中一级文物2166件（套），位居全国第六，实际数16665件，位居全国第一。国宝级文物19件（套），二、三级文物达十余万件（套）。其中，曾侯乙编钟、越王勾践剑、荆门出土的中国最早老子简、云梦秦简以及大量的楚国丝绸、漆木器、青铜器等，在全国有着重要的影响。全省县级以上文物保护单位4703处（全国只有10个省份的各级文物保护单位达3000处以上），省级文物保护单位457处，全国重点文物保护单位90余处，其中，全国重点文物保护单位居全国第十位；有武当山古建筑群、荆门明显陵两处世界文化遗产，荆州、武汉、襄樊、随州、钟祥5个城市被列为国家历史文化名城。这些文物资源在我省经济社会发展中起到了积极的促进作用。

从检查的情况看，我省各级政府及其有关部门，认真贯彻实施文物保护法律法规，坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，在文物的保护、管理和利用上做了大量工作，取得了明显成效。

1、各级领导干部重视文物保护工作。此次检查的几个市是我省文物资源比较集中的地方，文物保护任务十分繁重。当地政府及有关部门把文物保护工作放在十分突出的位置，纳入重要议事日程。荆州市确立了“文化荆州、走向世界，保护文物就是保护荆州发展”的战略思路，成立了以市长任组长的荆州市文物保护与合理利用领导小组，实施“一把手”负责制，一级抓一级，层层抓落实。鄂州市将文物保护工作纳入各区、街办每年的工作目标考核内容，与经济建设和社会发展工作同布置、同考核、同奖惩。十堰市主要领导亲自过问文物保护工作，大力支持文博事业发展，从2005年起投资6000万元在中心城区兴建了占地面积35亩、总建筑面积1万余平方米的十堰市博物馆。

2、文物法制建设进一步加强。一是各地利用多种形式广泛深入宣传文物保护法律法规。通过举办“中国文化遗产日”、“4·12国际工业遗产日”、“5·18国际博物馆日”和文物法制讲座等活动，增强了广大干部群众依法保护文物的意识，提高了做好文物保护工作的自觉性和主动性。二是因地制宜做好建章立制工作。黄石市十一届人大第一次会议专门作出了《关于进一步加强我市文物保护的决议》；荆州市、荆门市、十堰市分别出台了《荆州市古墓葬保护管理实施办法》、《荆门市文物保护管理办法》、《十堰市文物单位管理规定》等规范性文件，增强了文物保护法律法规的可操作性。三是加大文物执法力度，不断优化文物保护环境。荆州市依法严格文物保护审批程序，把经济建设中的文物保护审批纳入行政服务前置审批范畴，凡是大型建设项目和在文物保护范围内的建设项目，文物部门提前介入，有效地预防了施工建设中损坏文物的行为。各地文化、公安、海关等有关部门密切配合，严肃查处了多起破坏文物的案件，加强了文物市场管理以及文物进出境的监管，严厉打击了各种文物犯罪活动，仅荆州、荆门市去年一年就抓获了48名古墓葬盗墓人员。

3、各地文物保护工作取得新进展。第一，文物考古发掘有了新突破。我们在荆州熊家冢楚墓考古发掘现场看到，整个墓地布局完整、规模宏大，已发掘的部分殉葬墓及车马坑出土文物十分精湛。据专家介绍，它是已发掘楚墓中规格最高的贵族墓葬，具有很高的研究价值。第二，文物维修保护进展顺利。检查组看到的荆州古城墙、明显陵双莹城、武当山元和观等正在按规划有步骤地实施维修工程。鄂州市将怡亭铭摩崖石刻周边土地无偿划拨文物部门，并多渠道筹措200多万元资金对该石刻实施了保护。第三，文物管理日益规范。我省已列入财政部、国家文物局的试点项目“文物调查及数据库管理系统建设”，该项目完成后，我省三级以上文物都将建立电子档案，长期困扰我省文物底数不清现象将得到扭转。同时，整合我省文物科技力量，以省博物馆、荆州市文物保护中心为依托，组建了出土木漆器文物保护科研基地，使之成为国家文物局首次设立的三家全国性重点基地之一。第四，文物利用工作稳步推进。文物在当地经济社会发展中的作用日益显现。武当山、显陵的旅游及相关产业效益不断提高。以红安七里坪等革命遗址为依托的红色旅游项目，在爱国主义教育中发挥了重要作用。省文物局在木兰湖探索实施的古民居搬迁保护与利用项目，已取得进展。第五，南水北调工程文物抢救已经启动。目前已对郧县清龙泉新石器遗址等28个项目进行了抢救性发掘，武当山遇真宫的保护方案已得到初步论证。

二、贯彻实施文物保护法律法规存在的主要问题

我省虽然在贯彻实施文物保护法律法规中取得了一定成绩，但仍然存在一些突出问题，亟待解决。

1、少数领导干部文物保护的法制意识不强。工作中不能正确处理保护与合理利用的关系，甚至对破坏文物的现象没有引起足够的重视。我们在黄石市检查发现，由于非法采矿，铜绿山古铜矿遗址正遭受严重破坏，遗址本身及保护范围内的地面已出现大量裂缝，并呈继续恶化趋势，紧邻遗址的三号公路亦出现了大面积塌陷。遗址本体所在的山体西面已高于露天采矿区50米，形成了一个“悬崖”，如情况进一步恶化，包括遗址所在的整个山体将有可能出现滑坡、垮塌，不仅文物将遭受毁灭的灾难，而且还会危及紧邻的采矿人员安全，后果不堪设想。据反映，省委主要领导对此高度重视，曾专门作出批示，有关方面也采取了一些措施，但迄今为止，遗址保护范围内挖掘矿产的行为一直没有遏制，遗址面临的危险不但没有丝毫好转，而且还在日益加剧。

2、文物保护专项经费不能满足文物保护的实际需要。2001年以来，省级财政将武当山文物保护100万元、荆州古城墙保护50万元、全省重点文物维修保护、古墓葬保护等四项纳入部门预算的常年性专项，年预算400万元；2006年增至480万元、2007年为550万元。在此期间，我省全国重点文物保护单位由29处增加到91处，省级文物保护单位由365处增加到457处。省级文物保护专项经费除去武当山、荆州古城墙固定的两项外，实际可用资金只有400万元。这对于全省457处省级文物保护单位、112处博物馆而言，只能是杯水车薪，远远不能满足全省文物保护工作的实际需要。据了解，我省经常性、基础性文物保护经费与周边省份存在明显差距，如湖南省年预算安排为1500多万元，山西省2000多万元，河南省3000多万元，而我省仅有500万元左右。由于我省常年性、基础性文物保护经费不足，给文物保护工作带来了严重影响。我们在检查中发现，荆州市博物馆有14万件文物，由于展馆不足，目前只展出了3000多件；该馆管理人员的工资未能全部列入财政拨款，只能靠门票收入支付。荆门市博物馆陈列展示“老子简”等珍贵文物的手段落后，展柜破旧，墙壁油漆斑驳，文物的珍贵程度与展出条件形成明显反差。沙洋县古墓葬分布密集，保护任务十分繁重，而当地的义务护墓员每年得到的补助仅有100元，致使古墓葬难以得到有效保护。

3、文物保护法律法规的有些规定没有得到落实。如《湖北省实施〈文物保护法〉办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府根据需要，建立协调工作机制，加强对文物保护工作的领导。”但有些地方领导责任制形同虚设，导致文物破坏事件时有发生，不能得到有效制止。又如第十六条规定：“因基本建设和生产建设需要而进行的考古调查、勘探、发掘，所需费用列入建设工程预算，由建设单位支付。具体支付标准和办法由省财政、价格主管部门会同文物行政部门制定。”据了解，此标准至今一直未依法制定，致使许多工程建设单位在建设中涉及文物后不愿意列支文物保护经费，有的地方甚至将这项费用列入减轻负担而取消的范畴，造成许多工程建设发现的文物没有得到保护。再如第二十五条规定：“古墓葬、古文化遗址保护任务较重地方的县级人民政府，应当聘请适当数量的看护古墓葬、古文化遗址的人员，并给予经费补助”，但由于多种原因，大多数地方都未落实。

三、几点建议

1、要进一步加大对文物保护法律法规的宣传贯彻力度，着力提高各级领导干部的文物保护法制观念。各级领导干部必须站在科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识文物的不可再生性，结合文物保护法律法规的深入学习，处理好文物保护与经济发展、文物保护与旅游、宗教的关系；不仅要注意文物的经济、旅游价值，还要注意文物的历史价值、文化价值、教育价值，充分重视并发挥文物对青少年爱国主义教育和精神文明建设的作用。同时，要强化各级政府的责任意识，加强各有关部门的协调配合，真正把文物保护法律法规的各项规定落到实处。

2、要进一步加大文物保护执法力度，切实重视和加强文物的安全保护工作。针对当前在文物保护方面出现的新情况和新问题，要采取坚决有效的措施，依法严厉打击文物犯罪活动。要切实落实文物安全保护责任制，防止文物及其周边环境遭受进一步破坏。在确保馆藏文物安全的基础上，要把野外文物安全提到重要的位置。针对荆州、荆门古墓葬分布密集且盗掘古墓葬的犯罪活动猖獗，仅靠现有的文保员和护墓群众很难有效开展保护工作的实际，建议参照陕西、河南等省的做法，尽快在上述地方成立文物派出所，以加强执法力度，确保我省地下文物的安全。对黄石大冶铜绿山古铜矿遗址的破坏情况，建议尽快成立省、市联合工作专班，迅速查清导致文物受损的具体原因，并采取有效措施确保铜绿山古铜矿遗址这一中华民族和世界人类文明的珍贵遗产的安全。同时，人大常委会要依法搞好跟踪监督。

3、要进一步加大文物保护经费投入。各级政府要依据文物保护法律法规的规定，切实做到文物保护经费“随着财政收入增长而增加”。要尽力增加全省日常性、基础性文物保护工作经费，真正满足我省文物保护工作的实际需要。同时，提高现有文物保护经费的使用效益，博物馆的建设要统筹规划，合理布局，量力而行。建议省政府出台鼓励社会各界支持文物保护的政策措施，以弥补文物保护经费的不足。

4、建议修改完善我省文物保护法规。湖北作为文物资源大省，应将文物保护全面纳入法制管理轨道，在加强执法的同时，建议对我省文物保护实施办法修改完善。如为了减轻文物丰富地方的农民负担，维护农民保护文物的积极性，应作出“对农民在建房等小型建设项目中发现文物时，其发掘经费由政府承担”的规定；为保护好我省的世界文化遗产，使其世代传承，永续利用，应研究制定我省世界文化遗产保护条例。

以上报告，请予审议。