典《尚書》之章奏，尚書之官，於是廢矣。既以中書居中 而受事，又置諸吏居中而舉法，故當時奏下諸事，自 中書遞送兩府，自兩府下九卿，自九卿下郡國，而不 由中丞。中丞之官，於是不得居中制事，而內之侍御 史，外之部刺史併廢矣。將軍、列侯而下，皆得加官，而 丞相、御史獨不加，名曰「尊之」而實疏外之，於是丞相 御史無復有至內庭者矣。末年，以霍光為大司馬而 領尚書事，宜若內外合為一，然已非丞相職任，儼然 號稱內朝，而併奪丞相御史之權。昌邑之廢，丞相楊 敞不及與議，不惟不得至內庭，且不復預內庭之事 矣。夫宦官典中書之任，中丞無制事之權，三公無加 官之號，大將軍領尚書之職，霍光告《車千秋》所謂「令 光治內，君侯治外。」內外朝判然如此，此漢治之所由 以盛衰也。宣帝中興，復遵漢初之制，魏相為御史大 夫，外則遣丞相掾吏案事郡國而不遣使，內則奏封 事而不經尚書，去副封而不令壅蔽，加給事中而得 宴見言事，是以霍山方秉樞機，相乃訟言其過；杜延 年居中用事，相乃列奏其奸。中外之政，復合為一，然 猶未知復中丞之權。元帝以來，石顯用事，丞相之權 復去而盡歸於《尚書》。哀、平之際，又歸外戚，紀綱散壞， 內外不足以相統，而西漢遂趨於亡。光武懲外戚之 用事，憤大臣之竊命，於是取三公之官以為閒職，而 取尚書及中丞專委任之，以為臺閣之長，以舉法歸 中丞，而以奏事歸尚書。二官雖復用事，然疏外庭而 親內庭矣，捨大臣而近小臣矣，置三公而事歸臺閣 矣，變前世參用士人之制，而專任奴僕薰腐之餘矣。 威靈之季，御史之權盡移於尚書，尚書之權又移於 宦官，尚書、宦官合為一黨，而宰相疏隔於外，御史緘 默于內。是以太尉楊秉奏侯覽，而尚書召秉掾屬，詰 之曰：「設官分職，各有司存。三公統外，御史察內，當是 時也，御史豈真得以察內耶？」事權之失已久，小人徒 借察內之名以自便耳。蓋自古外內之不相屬，未有 若東漢之甚者也，而其源實始于光武。極其源而論 之，則又始于武帝。使武帝不改漢初之制，以三公、九 卿在外，而以中丞尚書在內，內外相屬，而關節脈理 相應，則漢之制、《周官》太宰之制也。奈何快意于法度 之外，使內外事權分裂四出，而不專領於大臣，其末 流遂以若此極也。蓋嘗觀之，自出納之要職不領于 大臣，而宰夫之官遂去為尚書、中書之任。尚書、中書 迭用事，而霍光之權重；弘恭、石顯之事起，尚書、「中書」 之形成矣。自宿衛之親人不領于大臣，而宮正、宮伯 之官，遂去為光祿勳之任。光祿勳之屬日益親，而門 下遂為省，加官遂為司，侍中遂為宰相矣。自供奉之 近習不領于大臣，而膳夫而下，掌次而上，遂去為少 府、太常之任。比其極也，門下、太僕之司，又分為殿中 省，為內諸司使矣。以至王府財用之司，既非大臣之 所與聞，則漢鴻都之賣爵，唐瓊林、大盈之名庫，夫誰 得而檢之？女寵近習之嬖，既非大臣之所與聞，則母 后臨政，下令不出房闥，國命寄之刑人，或享專土之 封，夫誰得而制之？此其源皆起于武帝，是以其流至 於不可救，其禍反生於殺戮大臣而無顧忌之心，事 權之不合于一，此宜太宰之所拳拳，而小宰、宰夫之 所以佐太宰而兼管其事也。兼則治，散則亂，合則盛， 離則衰。自三代以下，其治亂盛衰之變，凡幾見矣。見 其變而復《周官》以救之，此為治之大源。
《集說》云：「成周官制，內外一體，漢初猶得相統，自武帝後始不相聯屬，而東漢為尤甚。」 。
