國務院關於2005年深化經濟體制改革的意見

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國務院關於2005年深化經濟體制改革的意見
國發〔2005〕9號
2005年4月4日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於2005年深化經濟體制改革的意見

國發〔2005〕9號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近兩年來，黨中央、國務院審時度勢，果斷決策，科學實施宏觀調控，經濟和社會發展取得了突出成就。但是，宏觀調控的實踐也表明，生產力發展的體制障礙仍未消除，推進改革十分重要和緊迫。解決經濟運行中的突出矛盾和問題，鞏固和發展宏觀調控成果，調整經濟結構，實現經濟增長方式轉變，全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，都需要加快推進改革。2005年是改革攻堅的關鍵一年，要抓住當前有利時機，把改革放到突出位置上，用更大的力量推進經濟體制改革。

2005年推進經濟體制改革的總體要求是：認真貫徹黨的十六大、十六屆三中四中全會和中央經濟工作會議精神，緊扣影響經濟社會發展的突出矛盾和問題推進體制創新，把深化改革同貫徹落實科學發展觀、加強和改善宏觀調控、促進經濟平穩較快發展、構建社會主義和諧社會緊密結合起來，在一些重點領域和關鍵環節取得實質性突破。

2005年進一步深化經濟體制改革要突出重點、全面推進，立足當前、兼顧長遠，創新制度、轉換機制，把握大局、處理好改革發展穩定的關係，抓好以下重點工作。

一、深化農村經濟體制改革

繼續深化農村稅費改革。研究解決農村稅費改革中出現的新矛盾和新問題，把工作重點放在搞好鄉鎮機構、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制等各項改革上。積極探索建立防止農民負擔反彈的長效機制，鞏固改革成果。(國務院農村稅費改革工作小組牽頭)

完善農村土地制度。切實保障農村集體經濟組織的土地所有權和農民的土地承包經營權，繼續推動土地承包糾紛仲裁試點工作。繼續探索農戶間轉包、轉讓、互換等土地流轉方式。加強對承包土地流轉的監督管理，加大對強迫流轉案件的督查力度。(農業部牽頭)進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。加快農村集體土地所有權的確認，進一步推進集體土地所有權、宅基地登記發證工作。(國土資源部牽頭)

深化糧食、棉花流通體制改革。全面貫徹《國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔2004〕17號)和《糧食流通管理條例》。加快推進國有糧食購銷企業改革。完善糧食市場准入制度，支持多種所有制糧食購銷企業發展。加強和改善糧食宏觀調控，確保國家糧食安全。(發展改革委牽頭)進一步完善糧食風險基金政策，建立健全糧食主產區與主銷區之間的利益協調機制。(財政部牽頭)進一步深化棉花流通體制改革，按照國務院確定的《棉花質量檢驗體制改革方案》，搞好改革試點，完善改革方案。(發展改革委牽頭)

深化農村金融改革。抓緊研究制訂農村金融總體改革方案，加快構建功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力的農村金融體系。探索發展新的農村合作金融組織。(人民銀行牽頭)繼續深化農村信用社改革，力爭在完善治理結構、強化約束機制、增強支農服務能力等方面取得成效。繼續擴大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款。(銀監會牽頭)推進政策性農業保險試點，擴大試點範圍。(保監會牽頭)

深化林業、農墾、供銷社體制改革。深入貫徹落實《中共中央國務院關於加快林業發展的決定》(中發〔2003〕9號)，深化林業分類管理體制和森林資源管理體制改革。(林業局牽頭)全面推進墾區集團化改革，加快墾區集團現代企業制度建設。繼續擴大農民專業合作經濟組織試點範圍。(農業部牽頭)繼續推進供銷社體制改革。(供銷總社牽頭)

二、深化國有企業和國有資產管理體制改革

加快國有經濟布局和結構戰略性調整步伐。研究提出國有經濟布局和結構戰略性調整的總體思路，研究制訂國有資本調整和國有企業重組的指導意見，完善國有資本有進有退、合理流動的機制。(國資委、發展改革委牽頭)

完善國有資產監督管理體系。加快組建市(地)級國有資產監督管理機構。完善國有資產管理體制和監管方式，進一步完善出資人制度，建立國有資本經營預算制度，規範國有企業改制和國有產權轉讓，促進國有資本合理流動，防止國有資產流失，維護職工合法權益。積極推進企業法律顧問制度建設，建立健全國有企業法律風險防範機制。完善國有資本收益和國有資產授權經營管理制度。完善國有企業負責人經營業績考核體系，建立健全國有企業經營者激勵約束機制。中央企業要全面實行年度經營業績和任期經營業績考核責任制。修訂、完善國有企業產權界定、資產評估管理、境外企業國有產權監管、上市公司國有股權轉讓管理辦法等法規、規章和規範性文件。(國資委、財政部牽頭)

大力推進國有企業股份制改革。加快推進國有大型企業股份制改革，支持具備條件的企業逐步實現主營業務整體上市。以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監事會制度。繼續改革和完善國有企業經營管理人才選拔和任用方式，公開招聘國有和國有控股企業高級經營管理者。建立健全重大決策失誤和重大資產損失責任追究制度，規範責任追究程序和辦法。推進國有企業分離辦社會和主輔分離、輔業改制。繼續做好國有企業政策性關閉破產工作，建立依法破產機制。(國資委牽頭)

深化壟斷行業和公用事業改革。深化電信體制改革，加快建立電信普遍服務基金。適時出台郵政體制改革方案。抓緊研究提出鐵路體制改革方案。完善煙草行業管理體制。研究制訂鹽業體制改革方案。(發展改革委牽頭)實施電網企業主輔分離，理順區域電網資產關係，建設區域電力市場，開展大用戶直購電試點。(發展改革委、電監會牽頭)繼續深化民航體制改革。(民航總局牽頭)積極推進實施農村公路養護管理體制改革方案。(交通部牽頭)推進供水、供氣等市政公用事業市場化進程。(建設部牽頭)推進水資源管理體制改革，加快水利工程管理體制改革步伐。(水利部牽頭)

三、進一步改善非公有制經濟發展的體制環境

貫徹落實《國務院關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(國發〔2005〕3號)。抓緊提出落實相關重要舉措的部門分工方案，研究制訂和完善放寬非公有制經濟市場准入等相關具體措施和配套辦法，形成促進非公有制經濟發展的政策體系。(發展改革委牽頭)

加快清理和修訂相關法律法規。清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規、部門規章和政策文件，加快完善保護非公有制經濟合法權益、保護合法私有財產等各類產權的有關法律法規，為非公有制經濟發展創造平等競爭的環境。(法制辦牽頭)

完善對非公有制經濟的社會服務體系。積極為非公有制中小企業創業提供公共服務。(發展改革委牽頭)改進信貸考核和獎懲管理方式，提高對非公有制企業的貸款比重。(人民銀行、銀監會牽頭)加快面向非公有制經濟的金融產品和服務創新。鼓勵政策性銀行依託地方商業銀行等中小金融機構和擔保機構，開展以非公有制中小企業為主要服務對象的轉貸款、擔保貸款業務。(銀監會牽頭)拓寬非公有制經濟的直接融資渠道，建立健全創業投資機制。(證監會、發展改革委牽頭)規範發展中小企業信用擔保體系。(發展改革委牽頭)

四、深化金融體制改革

加快推進金融企業改革。按照建立現代金融企業制度的要求，進一步深化中國銀行、建設銀行股份制改革，着力完善公司法人治理結構，健全內控制度，轉換經營機制，並建立相關監測與考評機制。加快制訂和實施其他國有商業銀行股份制改革方案。研究促進金融資產管理公司改革發展、提高不良資產回收率的政策措施。抓緊實施郵政儲蓄體制改革。研究政策性銀行的職能和定位。(人民銀行牽頭)擇機出台政策性銀行條例。繼續深化非銀行金融機構改革。整合併規範發展地方中小金融機構，鼓勵社會資金參與城市信用社和城市商業銀行等金融機構的重組改造。(銀監會牽頭)深化保險業改革，繼續推進國有保險公司股份制改造。健全管理制度，規範保險市場秩序。(保監會牽頭)

健全金融調控體系。穩步推進利率市場化和人民幣匯率形成機制改革，保持人民幣匯率在合理、均衡水平上基本穩定。繼續加強對資本流入的引導和管理，建立有序可控的資本流出機制。研究建立調節國際收支的市場機制和管理體制。建立健全貨幣市場、資本市場、保險市場有機結合和協調發展的機制，防範跨市場、跨系統風險。建立健全金融機構市場退出機制。加大對商業銀行資產負債匹配的監管力度，推進信貸資產證券化試點。加快建立金融風險預警體系和化解系統性風險的長效機制。進一步完善反洗錢工作機制。(人民銀行牽頭)

完善金融監管體制和協調機制。改善監管方式和手段，加強市場准入、治理結構、內部控制、資本充足率、重點業務和高級管理人員監管。全面推行貸款質量五級分類制度，落實貸款損失準備金撥備制度。進一步增強監管信息透明度，形成對監管機構和工作人員的監督制約和問責機制。(銀監會牽頭)加強金融監管的合作與協調，逐步形成專業金融監管機構和宏觀調控部門共同組成的金融穩定協調機制。(人民銀行牽頭)

五、深化財政稅收投資價格體制改革

深化財政體制改革。進一步擴大預算管理制度改革的範圍和規模，抓緊研究科學的政府收支分類體系。完善中央財政對地方的轉移支付制度，調整和優化轉移支付結構，規範轉移支付辦法。改革和完善省級以下財政體制，加大省級財政對縣鄉的轉移支付力度。加快研究緩解縣鄉財政困難的有效措施,規範地方政府債務行為。全面推進中央和地方國庫集中收付制度改革，深化政府採購制度改革，建立健全財政國庫管理法律法規體系。改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。逐步建立健全財政預算績效評價體系。(財政部牽頭)

深化稅收體制改革。進一步完善出口退稅機制。做好內外資企業所得稅制合併方案的研究和準備工作。搞好增值稅轉型試點，研究制訂全面實施方案。調整消費稅，研究改革資源稅，研究完善環境保護有關稅收政策。(財政部、稅務總局牽頭)

推進投資體制改革。全面落實《國務院關於投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)，儘快制定和完善各項配套政策措施。完善和規範企業投資項目的核准制和備案制，真正落實企業投資自主權；規範政府投資範圍和行為，提高政府投資決策的科學化、民主化水平，實行政府投資項目公示制度，儘快建立政府投資責任追究制度；完善適應新形勢要求的投資宏觀調控體系，建立健全投資監管體系。(發展改革委牽頭)

着力推進資源價格改革。實施煤電價格聯動，完善峰谷、豐枯電價辦法。擴大水資源費徵收範圍，加大水價管理辦法實施力度，加強污水處理費徵收管理，促進水資源節約。進一步完善石油、天然氣價格形成機制。(發展改革委牽頭)

六、加快現代市場體系建設

大力發展資本市場。繼續抓緊落實《國務院關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》(國發〔2004〕3號)，儘快出台配套政策措施，加強資本市場基礎建設，建立健全促進資本市場發展的各項制度。進一步完善證券發行上市核准機制。研究建立股東代表訴訟制度、證券投資者保護基金和其他對投資者提供直接保護的機制。穩步推進期貨市場規範發展和產品創新。繼續推進資本市場對內對外開放。(證監會牽頭)修訂出台《企業債券管理條例》。(發展改革委牽頭)規範發展產權交易市場。(國資委、發展改革委牽頭)

進一步推進土地等資源市場建設。規範發展土地使用權市場。加快建立健全土地權利體系，推動土地確權立法，完善土地調查和登記制度，規範土地交易行為，建立土地權屬爭議調處機制。全面落實徵地的統一年產值標準或區片綜合地價補償辦法，拓寬安置途徑，完善徵地程序，規範徵地行為，探索建立徵地補償安置爭議的協調和裁決機制，穩步推進土地徵收徵用制度改革。經營性用地要全面推行招標、拍賣、掛牌出讓制度，非經營性用地要建立公開供地機制。進一步加強土地市場調控，健全土地收購儲備制度。認真貫徹落實《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)及配套實施辦法。進一步推進礦業權市場建設，完善礦產資源有償使用和探礦權、採礦權有償取得機制。(國土資源部牽頭)研究建立國家水權制度，建立總量控制與定額管理相結合的用水管理制度，完善取水許可證制度。探索建立水權市場。在有條件的地區，實行用水權有償轉讓，逐步利用市場機制優化配置水資源。(水利部牽頭)

加快建設城鄉統一的勞動力市場。進一步改革勞動就業管理制度，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，取消各種對農村勞動力就業的歧視性規定。(勞動保障部牽頭)進一步改革戶籍管理制度，促進農村富餘勞動力合理有序轉移。(公安部牽頭)選擇部分具備條件的城市開展城鄉一體化勞動力市場的試點工作。(勞動保障部牽頭)

深化流通體制改革。打破內外貿分割局面，推進內外貿一體化發展。深化國有流通企業改革，推進流通方式創新，大力發展現代流通業。探索構建內外貿一體化的流通管理體制。(商務部牽頭)

加快推進社會信用體系建設。從構建金融信用體系入手，加快建設統一、高效、規範的企業、個人和其他組織的信用體系。加快信用體系標準化建設。出台並組織實施《社會信用體系建設總體方案》，探索建立政府監管信息共享機制。加快信用徵集和信息披露立法進程，建立信用監督和失信懲戒制度。(國辦牽頭)

推進行業協會、商會管理體制改革。儘快研究出台行業協會、商會改革指導意見。選擇部分行業和城市進行改革試點。(發展改革委牽頭)

繼續整頓和規範市場經濟秩序。進一步打破行業壟斷和地區封鎖，促進形成統一、開放、競爭、有序的市場體系。加強市場規則和法規建設，加快推進制定和出台《反壟斷法》工作。完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系。按照決策、執行、監督職能分開的要求，進一步理順市場監管體制。(全國整頓和規範市場經濟秩序領導小組辦公室牽頭)

七、推進科技教育文化衛生體制改革

深化科技體制改革。以建立現代科研院所制度為重點，全面推進社會公益類科研機構分類改革。加快轉企改制科研院所的現代企業制度建設，完善法人治理結構。完善鼓勵創新的體制、機制和政策體系，確立企業在技術創新中的主體地位。發布國家中長期科學和技術發展規劃綱要。(科技部牽頭)

深化教育體制改革。繼續貫徹《國務院關於進一步加強農村教育工作的決定》(國發〔2003〕19號)，完善農村義務教育以縣為主的管理體制和以政府投入為主的經費保障機制。進一步深化高等教育管理體制改革，調整結構，提高水平。貫徹《民辦教育促進法》，繼續促進民辦教育健康發展。嚴格規範各類學校招生和收費制度，加強學校財務管理和監督。(教育部牽頭)

深化文化體制改革。大力發展文化產業，積極培育文化市場主體，規範文化市場秩序，健全文化市場體系。加快公共文化服務體系建設。(文化部、廣電總局、新聞出版總署牽頭)

深化衛生體制改革。開展城市醫療服務體制改革試點工作，大力發展社區衛生服務。推進新型農村合作醫療試點工作，探索建立農村合作醫療籌資、管理、運行和監督體制。全面建成疾病預防控制體系，基本完成突發公共衛生事件醫療救治體系建設。深入整頓和規範醫療收費服務和藥品購銷秩序。(衛生部牽頭)

八、推進收入分配和社會保障制度改革

推進收入分配製度改革。組織研究收入分配製度改革的基本思路。(發展改革委牽頭)抓緊出台完善個人所得稅制度方案，加大收入分配調節力度。(財政部、稅務總局牽頭)加強對壟斷行業分配行為的監管。(國資委、財政部牽頭)改革和規範公務員工資制度，推進事業單位收入分配製度改革。(人事部、財政部牽頭)完善和嚴格執行最低工資制度。(勞動保障部牽頭)

進一步完善社會保障制度。繼續抓好吉林、黑龍江城鎮社會保障制度改革試點工作，研究制訂推廣方案。完善企業職工基本養老保險制度，堅持社會統籌與個人賬戶相結合，擴大做實個人賬戶試點。推進國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險並軌，基本解決國有企業下崗職工歷史遺留問題。依法擴大養老、失業、醫療、工傷等社會保險覆蓋面，提高個體、私營和外資企業的參保率，完善靈活就業人員的參保辦法。加大社會保險費的征繳力度，逐步提高統籌層次。研究制訂機關事業單位養老保障制度改革方案。(勞動保障部牽頭)進一步完善城市「低保」制度，有條件的地區可探索建立農村居民最低生活保障制度。(民政部牽頭)

九、深化涉外經濟體制改革

繼續深化外貿管理體制改革。改革口岸管理體制，加快「大通關」建設。(海關總署牽頭)加快管理方式創新，制定和完善外貿經營權放開後的配套辦法。進一步減少和規範外貿行政審批，加強政府政策引導、統計監測、對外談判和公共信息服務職能，完善和發揮行業組織的自律和協調職能。完善外貿法律法規。繼續推進外貿促進體系和信用體系建設。(商務部牽頭)

完善外商投資管理體制。進一步完善《外商投資產業指導目錄》和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》。制定和完善鼓勵外商投資中西部和參與東北地區等老工業基地振興的政策措施。(發展改革委、商務部牽頭)制定和完善鼓勵外商投資參與國企改組改造的政策措施。(商務部、國資委牽頭)進一步完善外商投資企業監督管理辦法。(商務部牽頭)

完善「走出去」管理體制。出台《境外投資管理條例》。(法制辦牽頭)制定加快實施「走出去」戰略的指導意見。(發展改革委、商務部牽頭)建立健全境外國有資產監管制度，加強對境外企業的監管。(商務部、國資委牽頭)

抓緊建立加入世界貿易組織後過渡期的應對機制。加快研究制訂後過渡期關鍵領域和行業的應對方案，建立健全應對貿易摩擦預警機制和跨部門綜合應對機制。有效運用反傾銷、反補貼、保障措施等手段，健全符合世界貿易組織規則的產業救濟和安全保障體系。(商務部牽頭)

十、加快推進行政管理體制改革

繼續深化政府機構改革。完善機構設置，理順職能分工，着力解決矛盾比較突出的職責交叉問題，嚴格控制機構編制。積極推進政府職責、機構和編制的科學化、規範化、法定化。繼續鞏固政府機構改革成果，及時解決出現的新問題。合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員。繼續完善事業單位改革總體方案和配套政策措施，推動事業單位改革試點工作，加強對地方事業單位改革的指導。依法規範行政機關對事業單位的授權行為。(中央編辦牽頭)

加快政府職能轉變。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開，推動各級政府強化社會管理和公共服務職能，在財力物力等公共資源上給予更多的支持。(中央編辦、監察部、發展改革委、國資委牽頭)繼續深化行政審批制度改革，清理、減少和規範行政審批事項，探索建立審批和許可事項的監督管理機制。(國務院審改辦牽頭)

全面推行依法行政。認真貫徹執行《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》，加快建立法治政府。(法制辦牽頭)強化行政問責制度，逐步建立行政過錯責任追究制度。健全社會公示、聽證制度。大力推進政務公開，增強政府工作透明度，提高政府公信力。(監察部牽頭)

各部門要按照國務院的部署，切實加強領導，明確重點，分解任務，落實責任，並根據不同情況確定落實時限。已經出台的改革方案，要精心組織實施，力求取得實效；着手啟動的，要在年內完成或基本完成相關改革方案與思路的擬訂，並切實做好基礎性工作；跨年度的改革，要明確新的階段目標，並力爭實現。

要充分尊重人民群眾的首創精神，鼓勵人民群眾積極探索、大膽創新；要堅持先行試點，積累有益經驗，防範改革風險；要妥善處理好改革發展穩定的關係，把握好改革措施出台的時機、力度和節奏。

要建立健全統籌協調推進改革的工作機制，進一步加強改革的總體指導和綜合配套。各部門要加強協作和溝通，積極配合，形成改革合力。發展改革委要認真履行職責，緊密跟蹤各項改革進展情況，督促檢查各項改革措施的落實，做好相關協調工作，及時把改革中出現的新情況、新問題匯總上報國務院。

地方各級人民政府要根據本意見，從實際出發，把握重點，明確責任，精心組織，紮實推進各項改革。

國務院                

二○○五年四月四日