卷十五 大學衍義補
卷十六
卷十七 

○恤民之患

《書·說命》:惟事事,乃其有備,有備無患。蔡沈曰:「惟事其事,乃其有備,有備故無患也。」

臣按:先儒謂簡稼器、修稼政,事乎農事,則農有其備,故水旱不能為之害。是則水旱之備,莫先於事農之事可見矣。

《詩·雲漢》:倬彼雲漢(天河也),昭回於天(回,轉也。言其光隨天轉也)。王曰於乎,何辜今之人。天降喪亂,饑饉薦(與薦通重也)(至也)。靡神不舉(求廢祀而修之),靡愛斯牲。圭璧(禮神玉)既卒(盡也),寧莫我聽。

朱熹曰:「宣王承厲王之烈,內有撥亂之志,遇災而懼,側身修行欲銷去之,天下喜於王化復行、百姓見憂,故仍叔作此詩以美之。言雲漢者,夜晴則天河明,故述王仰訴於天之詞如此也。」

臣按:朝廷政治之最急者,莫急於民莫得食,天旱則五穀不成,五穀不成則民無由得食,民無由得食則將趁食於四方,苟處處皆然則民不幾於盡瘁乎?是故有志於為民之君,見天下之亢旱則豫憂之,凡可以感天而致雨者無所不用其情,是以《雲漢》之詩既告於上天,又告於祖宗父母,又告於百官。索祭之禮既無所遺,禮神之物或至於盡,無所歸咎,寧以己身而當其災,無所控告,惟仰昊天而訴其憂,非徒自貶責於一己而又求助於群臣。宣王之憂民之憂如此,此其所以遇災不災而卒成中興之業也歟。

《周禮》:大司徒以荒政(救凶之政)十有二聚萬民,一曰散利(散其所積),二曰薄征(輕租稅),三曰緩刑(凶年犯法者多,緩之恐致變),四曰弛力(息繇役),五曰舍禁(舍山林川澤之禁),六曰去幾(關市不幾察),七曰眚禮(凡有禮節皆從減省),八曰殺哀(凡行喪禮皆從降殺),九曰蕃樂(閉藏樂器),十曰多昏(不備禮而昏娶),十一曰索鬼神(求廢祀而修之),十二曰除盜賊(饑饉盜賊多,嚴刑以除之)

呂祖謙曰:「聚萬民者,劄瘥凶荒,民皆轉徙之四方,故以政聚之。散利是發公財之已藏者,薄征是減民租之未輸者,此兩者荒政之始。已藏者散之,未輸者薄之,荒政之大綱舉矣。緩刑謂民迫於饑寒不幸有過失,緩其刑辟以哀矜之;弛力者平時用民力歲不過三日,今則弛之以休息民力;舍禁謂山、虞、林衡皆捨去其禁,恣民取之;去幾謂去關防之幾察,使百貨流通,商賈求市,此是救荒之要術。眚禮謂凡禮文可省者省之,如有幣無牲之類;殺哀謂凡喪紀之節一皆減省,專理會荒政;蕃樂謂歲荒民饑,當憂民之憂,所以閉藏樂器不作;多昏謂凶荒之年殺禮多昏,使男女得以相保;索鬼神謂靡神不舉,並走群望之類;前既說緩刑,後又說除盜賊,是經權皆舉,處不幸民有過固可哀矜,至於奸民亦有伺變竊發者,凶荒之歲民心易動,一夫叫呼萬夫皆集,故以除盜賊終之以止亂之萌。大抵《周禮》六官雖分職,然其關節脈理皆相應,且如散利須考大府、天府、內府凡掌財賦之官,如薄征須考九職、九賦、九貢,如緩刑須考司寇、士師所掌之刑,他莫不然,參觀遍考然後可知。」

葉時曰:「聖人為荒政以聚萬民,所以救天時之不常而濟地利、人和之不及也。蓋天災國家代有,歲凶年穀不登,上之人苟不有以賑救之、存恤之,則老弱轉乎溝壑,壯者散而之四方矣,民安得而聚哉?然此十二政曰弛力、曰薄征、曰舍禁、曰去幾,固皆有以利民而一以散利為先,則其關係民命尤急也。利不散則民不聚,雖有眚禮、蕃樂、殺哀、多昏之政,未必有實惠及民。」

臣按:《易》曰「何以聚人曰財」,《大學》曰「財散則民聚」,蓋天立君以治民,君必得民然後得以為君,是君不可一日無民也。然民必有安居托處之地、日用飲食之具,而後能聚焉。人君為治,所以使一世之民恆有聚處之樂而無分散之憂者,果用何物哉?財而已矣。然是財也,所以耗而費之者固由乎人力,然尤莫甚於天災焉。是以人君當夫豐穰無事之時而恆為天災流行之思、斯民乏絕之慮,豫有以蓄積之,以為一旦凶荒之備焉。此無他,恐吾民之散而不可復聚也。是以《周禮》十二荒政而以散利為首,鄭氏謂散利者貸種食也,蓋予之食以濟一時之饑,予之種以為嗣歲之計,聖人憂民之心至矣遠矣。既散所有之利而又行薄征以下十一事以濟之,此治古之世所以時有豐凶而民無憂患,民生所以長聚而君位所以永安者,其以此歟。

遺人(遺,饋也,掌委積之官)掌邦之委積(少曰委,多曰積)以待施惠,鄉里之委積以恤民之艱阨(艱阨謂年穀不熟),門關(在國曰門,在郊曰關)之委積以養老孤,郊裏之委積以待賓客(四方至者),野鄙之委積以待羈旅(謂不得去者),縣都之委積以待凶荒。

廩人(主藏未之官長)掌九穀之數(九穀謂黍、稷、稻、粱、秫、苽、麻、麥、豆也)以待國之匪頒(匪頒謂委人之委積)、賙賜(謂賜予)、稍食(謂祿廩),以歲之上下數邦用(上謂豐年,下謂歉歲),以知足否(量入為出,知所用足與不足也),以詔穀用,以治年之凶豐(治之者預為之防也)。凡萬民之食(計數萬人所食),食(食謂一月之食)者人四鬴(六斗四升曰鬴),上(豐年為上)也;人三鬴(每人一月食三鬴),中(中等不豐不歉之年也)也;人二鬴(每人一月食二巘),下(歉年為下)也。若食不能人二鬴(若一月之食一人不句一石二斗八升),則令邦移民就穀(移民之不足者以就穀有餘之處),詔王殺邦用(凶年邦用宜從減省)

臣按:《周禮》十二荒政是國家遇凶荒之時救濟之法也,遺人所掌是國家常時收諸委積以待凶荒施惠之法也,廩人所掌是國家每歲計其豐凶以為嗣歲移就之法也。觀此,可以見先王之時所以為生靈慮災、防患之良法深意矣。蓋其未荒也預有以待之,將荒也先有以計之,既荒也大有以救之,此三代之民所以遇災而無患也歟。今其遺法故在,後世人主誠能師其意而立為三者之法,則民之遇凶荒也無饑餓之患、流移之苦矣。

司救,凡歲時有天患(謂災害)、民病則以節(旌節)巡國中及郊野,而以王命施惠。

李覯曰:「司救以王命施惠,非直凶荒而後施與也,疾疫亦有之矣。夫四時之厲或連月不愈,或闔門不起,丁壯臥於床蓐則老稚無能為,飲食所不給、醫藥所不濟至於死者,豈天命乎?人主所宜動心矣。是故凶年非直除減田租,彼貨賂之徵皆舍之,疾疫亦然。夫阻饑之人營求衣食固無所不至,又將籠其貨賄,則何所措手足乎?況於疾疫之世,安得助天為虐乎?人主所宜動心矣。」

臣按:疾疫之災多生於凶荒之歲,凡遇荒年宜豫為之防,使之不至於饑餓而內傷、勞苦而外感、積聚而旁染,是亦救荒之一助也。《春秋》:襄公二十有四年,大饑。

胡安國曰:「古者救災之政,若國凶荒,或發廩以賑乏、或移粟以通用、或徙民以就食、或為粥溢以救餓莩、或興工作以聚失業之人,緩刑舍禁,弛力薄征,索鬼神、除盜賊,弛射侯而不燕,置廷道而不修,殺禮物而不備,雖有旱幹水溢,民無菜色。所以備之者如此,其至是年秋有陰沴之災而冬大饑,蓋所以賑業之者有不備矣,故書之以為戒。」

臣按:胡氏之言救災之政備矣。舉而行之則雖災勿災焉,惟民災而上弗恤,此民之所以災歟。為人上者其尚體聖人《春秋》之書法,毋坐視民之災而不為先事之防、臨事之恤哉。

穀梁赤曰:五穀不升(成也)為大饑,一穀不升謂之嗛(不足貌),二穀不升謂之饑,三穀不升謂之饉,四穀不升謂之康(康,虛),五穀不升謂之大侵(侵,傷)。大侵之禮,君食不兼味,台榭不塗(飾也),弛(廢也)(射侯),廷道(廷內道路)不除(修也),百官布而不製(雖布列而不更製作),鬼神禱而不祀(惟祈禱不祭祀),此大侵之禮也。

臣按:君食不兼味以下,此即《周禮》膳夫所謂大荒則不舉者也,譬諸父母焉,其子不哺而己乃日餘膏粱,於心安乎?

《王制》:三年耕必有一年之食,九年耕必有三年之食,以三十年之通,雖有凶旱水溢,民無菜色(饑而食菜則色病),然後天子食日舉以樂。

馬耇孟曰:「三十年為一世,三年耕必有一年之食至三十年之通,此人力也;凶旱水溢,此天變也。人力備則可以應天變,蓋王者與民同患,故雖有凶旱水溢而民無菜色於下,然後天子日食舉庶羞,備禮而以樂侑之也。」

臣按:國之所以為國者以有民也,民之所以為民者以有食也。耕雖出於民而食則聚於國,方無事之時、豐稔之歲,民自食其食固無賴於國也,不幸而有水旱之災、凶荒之歲,民之日食不繼,所以繼之者國也,國又無蓄焉,民將何賴哉?民之饑餓至於死且散則國空虛矣,其何以為國哉?是以國無九年、六年之蓄,雖非完國,然猶足以為國也,至於無三年之蓄則國非其國矣。國非其國,非謂無土地也,無食以聚民雲爾。是以三年耕必餘一年食,九年耕必餘三年食,以至三十年之久其餘至於十年之多,則國無不足之患,民有有餘之食。一遇凶荒,民有所恃而不散、有所食而不死,而國本安固矣。雖然,為治者非不欲蓄積以備凶歉也,然而一歲之所出僅足以給一歲之所費,奈何?曰數口之家、十金之產,苟有智慮者尚能營為以度日、積聚以備患,況有天下之大、四海之富者哉?

《玉藻》:年不順成則天子素服、乘素車、食無樂。又曰:年不順成,君衣布(布衣也)(插也)(士之笏也),關梁不租(不收租稅),山澤列(遮列也,守之之義)而不賦(不收賦稅),土功不興,大夫不得造車馬。

臣按:古昔帝王遇災必懼,凡事皆加減節貶損,非獨以憂民之憂,蓋亦以畏天之災也,故《周禮》大荒則不舉,大劄則不舉,天地大災則不舉。舉者殺牲盛饌也,豈但飲食為然?則凡所服之衣、所乘之車凡百興作舉皆休息,此無他,君民之分雖懸絕而實相資以相成也。當此凶荒之時,吾民嗷嗷然以待哺、肙肙然以相視,藝業者技無所用,營運者貨無所售,典質則富戶無錢,舉貸則上戶無力,魚蝦螺蚌採取已竭,木皮草根剝掘又盡,麵無人色,形如鬼魅,扶老攜幼,宛轉以號呼,力疾曳衰,枵腹以呻吟,氣息奄奄,朝不保暮,其垂於阽危、瀕於死亡也如此,為人上者何忍獨享其奉哉?雖欲享之,亦且食不下咽也。雖然,與其貶損於既荒之餘,孰若保養於未荒之先?非獨下民不罹其苦,而上之人亦無俟於降殺也。

孟子對鄒穆公曰:「凶年饑歲,君之民老弱轉乎溝壑、壯者散而之四方者幾千人矣,而君之倉廩實、府庫充,有司莫以告,是上慢而殘下也。君行仁政,斯民親其上、死其長矣。」

范祖禹曰:「《書》曰『民惟邦本,本固邦寧』,有倉廩府庫所以為民也,豐年則斂之,凶年則散之,恤其饑寒,救其疾苦,是以民親愛其上,有危難則赴救之如子弟之衛父兄、手足之捍頭目也。」

臣按:人君之為治,所以延國祚、安君位者,莫急於為民。故凡國家之所以修營積貯者,何者而非為民哉?是故豐年則斂之,非斂之以為己利也,收民之有餘以備他日之不足;凶年則散之,非散之以為己惠也,濟民之不足而發前日之有餘。籲,民有患,君則恤之,則夫他日君不幸而有患焉,則民將救之惟恐後矣。

荀卿曰:「田野縣鄙者財之本也,垣(牆也)(窖也)倉廩者財之末也;百姓時和(謂天時和順)、事業得敘者(耕稼得其次序)貨之源也,等賦(謂以差等製賦也)府庫者貨之流也。故明主必謹養其和,節其流,開其源而時斟酌焉,潢然使天下必有餘而上不憂不足,如是,則上下俱富交無所藏之,是知國計之極也。故禹十年水、湯七年旱而天下無菜色者,十年之後年穀復熟而陳積有餘,是無他故焉,知本末、源流之謂也。

臣按:荀卿本末、源流之說,有國家者不可以不知也。誠知本之所在則厚之,源之所自則開之,謹守其末,節制其流,量入以為出,挹彼以注此,使下常有餘、上無不足。禹、湯所以遇災而不為患者,知此故也。

魏李悝平糴法,中饑則發中熟之所斂、大饑則發大熟之所斂而糶之,故雖遇饑饉,糴不貴而民不散。漢耿壽昌請令邊郡築倉,以穀賤時則增價而糴以利農,穀貴時則減價而糶以利民,名曰常平倉。

臣按:耿壽昌常平之法,因穀貴賤而增減其價以糶糴之,其法非不善也,然年之豐歉不常,穀之種類不一,或連歲皆歉,或此種熟而彼種不收,苟其斂散之際,非斟酌而上下之,其法將有時而不平者矣。惟今江北之地,地可窖藏雜種五穀,宜仿此法於要害處立常平司,專差戶部屬官往蒞其事,隨其熟而收其物,不必專其地,因其時而予之價,不必定於官,視年豐歉隨時糶糴。立倉用壽昌之名,斂散行李悝之法,庶乎其可也。

晁錯言於漢文帝曰:「聖王在上而民不凍饑者,非能耕而食之、織而衣之也,為開其資財之道也。故堯禹有九年之水、湯有七年之旱而國亡(無同)捐瘠者(無相棄捐而瘦病者),以畜積多而備先具也。今海內為一,土地、人民之眾不減湯、禹,加以亡天災數年之水旱,而畜積未及者何也?地有遺利,民有餘力,生穀之土未盡墾,山澤之利未盡出,遊食之民未盡歸農也。」

臣按:安養斯民之政在開其資財之道,開資財有道,在墾土田、通山澤使地無遺利,禁遊民、興農業使民無餘力,如此,則畜積多矣。雖有天災數年之水旱而吾所以為之備者具之,有素安能為吾民患哉?是以古之善為治者恆備於未荒之先,救之已患之後者策斯下矣。

隋開皇五年,度支尚書長孫平奏令民間每秋家出粟麥一石以下,貧富無差,輸之當社,委社司檢校以備凶年,名曰義倉。

胡寅曰:「賑饑莫要乎近其人,隋義倉取之於民不厚,而置倉於當社,饑民之得食也,其庶矣乎。後世義倉之名固在,而置倉於州郡,一有凶饑無狀,有司固不以上聞也,良有司敢以聞矣,比及報可,委吏屬出而施之,文移反復,給散艱阻,監臨胥吏相與侵沒,其受惠者大抵城郭之近力能自達之人耳,居之遠者安能扶老攜幼數百里以就龠合之廩哉?必欲有備無患,當以隋氏為法,而擇長民之官行劭農之法,輔以救荒之政,本末具舉,民之饑也庶有瘳乎。」

臣按:義倉之法,其名雖美,其實於民無益,儲之於當社亦與儲之州縣無以異也,何也?年之豐歉無常,地之燥濕各異,官吏之任用不久,人品之邪正不同。由是觀之,所謂義者乃所以為不義,本以利民反有以害之也,但見其事煩擾、長吏奸而已,其於賑恤之實誠無益焉,然則如之何而可?臣愚竊有一見,請將義倉見儲之米歸並於有司之倉,俾將所儲者與在倉之米挨陳以支,遇有荒年照數量支以出,計其道里之費,運之當社之間以給散之(就量用其中米以為腳費)。任其事者不必以見任之官,散之民者不必以在官之屬,所司擇官以委,必責以大義,委官擇人以用,必加以殊禮(其事詳見下),不必拘拘於所轄,專專於所屬,如此,則庶幾民受其惠乎。

唐貞觀二年,遣使賑恤饑民,鬻子者出金帛贖還之。

臣按:饑饉之年民多賣子,天下皆然,而淮以北、山之東尤甚。嗚呼!人之所至愛者子也,時日不相見則思之,挺刃有所傷則戚之。當時和歲豐之時,雖以千金易其一稚,彼有延頸受刃而不肯與者;一遇凶荒,口腹不繼,惟恐鬻之而人不售,故雖十餘歲之兒,僅易三五日之食亦與之矣。此無他,知其偕亡而無益也。然當此困餓之餘,疫厲易至相染,過者或不之顧,縱有售者亦以飲食失調,往往致死,是以荒歉之年餓莩盈途,死屍塞路,有不忍言者矣。臣愚竊以為,唐太宗贖饑民所賣之子,固仁者之心也,然待其賣之而後贖,彼不售而死者亦多矣。莫若遇饑歉之年,民有鬻子者官為買之,每一男一女費以五緡以上為率,量與所賣之人以為養贍之計,用其所餘之貲以為調養之費,因其舊姓賜以新名,傳送邊郡,編為隊伍,給以糧賞配之軍士之家,俾其養育(死者不許句丁),如此,既得以全其性命,又得以濟其父母,內郡不耗,邊城充實,是於救荒之中而有實邊之效。或者若謂國家府庫有限,費無所出,惟今江南之人有謫戍西北二邊者,句丁補伍有如棄市,及至戍所多不得用,今後遇有荒歲預借官錢買之,待後於江南民戶有隸戎伍於極邊者,願出五百緡以上者除其尺籍,出二百緡以上者改隸近衛,如此,則除一軍得百軍,移一軍得四十軍,隨以所得抵數還官,數十年之後邊境之軍日增而南方之伍亦不缺矣。或曰因饑募兵,古有其事歟?曰富弼在青州,因濟饑民募軍萬計,史可考也。

代宗時,劉晏掌財賦,以為戶口滋多則賦稅自廣,故其理財以愛民為先。諸道各置知院官,每旬月具州縣豐歉之狀白使司,豐則貴糴,歉則賤糶,或以穀易雜貨供官用,及於豐處賣之。知院官始見不稔之端,先申至某月須如幹蠲免、某月須如幹救助,及期晏不俟,州縣申請即奏行之,應民之急未嘗失時,不待其困弊、流亡、餓殍然後賑之也。由是民得安其居業,戶口蕃息。晏始為轉運使時,天下現戶不過二百萬,其季年乃三百餘萬,在晏所統則增,非所統則不增也,其初財賦歲入不過四百萬緡,季年乃千餘萬緡。

臣按:劉晏謂戶口滋多則賦稅自廣,故其理財以愛民為先,上之人誠愛乎民,輕徭而薄賦,省刑而息兵,則民不消耗而戶口多矣。然戶口消耗之由,固由乎人,亦出乎天,而凶荒之歲為尤甚,能如晏使有司每旬月具州縣豐歉之狀,貴糴賤糶,始見不稔之端,先行蠲免,救助應民之急,不待其困弊、流亡、餓殍然後賑之,如此,則人既不為之害,天亦不能為之災,戶口滋多,賦稅日廣矣。由是觀之,則國家所以行備荒之政非但為民計,蓋為國計也。

五代周顯德六年,淮南饑,世宗令以米貸之,或曰:「民貧,恐不能償。」世宗曰:「民猶子也,安有子倒懸而父不為解者?安責其必償也。」

胡寅曰:「稱貸所以惠民,亦以病之,惠者紓其目前之急也,病者責其他日之償也。其責償也,或嚴其期、或征其耗、或取其息,或予之以米而使之歸錢,或貧無可償而督之不置,或胥吏以詭貸而征諸編民,凡此皆民之所甚病也。有司以豐取約予為術,聚斂之臣以頭會箕斂為事,大旱而稅不蠲。水潦而稅不蠲,蝗蝻螟賊而稅不蠲。長官督稅,不登數則不書課;民戶納欠,不破產則不落籍,出於民者尚如此,而況貸於公者?其責償固不遺餘力矣。世宗視民猶子,匡救其乏而不責其必償,仁人之心,王者之政也。」

臣按:胡寅此言非但稱貸之弊,乃今日義倉之弊也。朝廷設立義倉本以為荒歉之備,使吾民不至於捐瘠,而有司奉行,不至方其收也急於取足不復計其美惡,及其儲也恐其浥爛不暇待其荒歉,所予者不必所食之人,所征者多非所受之輩,胡氏所謂「其責償也或嚴其期、或征其耗、或取其息,或予之以米而使之歸錢,或貧無可償而督之不置,或胥吏以詭貸而征諸編民」,此數言者切中今日有司義倉之弊。嗚呼,官倉之儲本為軍國也,因饑歲以稱貸於民,偏方之君猶不責償,況以聖明之世儲粟以備荒而謂之義倉者乎?

宋真宗大中祥符八年,歲歉民流,命侍御史乘傳安撫,發倉廩出粟及賑貸。

神宗熙寧二年,判汝州富弼言:「襄、鄧、汝地曠不耕,河北流民至者日眾,臣遣官察其無業可復者盡給以田,羸疾老弱不任農事者始以粟給之。」

司馬光因遣使賑濟河北流民,上言:「京師之米有限,河北之流民無窮,莫若擇公正之人為監司,使察災傷,州縣守宰不勝任者易之,各使賑濟本州縣之民,則饑民有可生之路,豈得復有流移。」

臣按:人生莫不戀土,非甚不得已不肯舍而之他也,苟有可以延性命、度朝夕,孰肯捐家業、棄墳墓,扶老攜幼而為流浪之人哉?人而至此,無聊也甚矣。夫有土此有民,徒有土而無民亦惡用是土為哉?是以知治本者,恆於斯民平居完聚之時豫為一旦流離之慮,必擇守令,必寬賦役,必課農桑,汲汲然惟民食之為急,先水旱而為水旱之備,未饑饉而為饑饉之儲,此無他,恐吾民一旦不幸無食而至於流離也。夫蓄積多而備先具則固無患矣,若夫不幸蓄積無素,雖有蓄積而連歲荒歉,請之官無可發,勸之民無可貸,乞諸鄰無可應,將視其民坐守枵腹以待斃乎?無亦聽其隨處趁食以求生也。然是時也,赤地千里,青草不生,市肆無可糴之米,旅店無充饑之食,民之流者未必至所底止而為塗中之殍多矣,然則如之何而可?曰國家設若不幸而有連年之水旱,量其勢必至饑饉,則必豫為之計,通行郡縣,查考有無蓄積,於是量其遠近多寡,或移民以就粟,或轉粟以就民,或高時估以招商,或發官錢以市糴。不幸公私乏絕,計無所出,知民不免於必流,則亟達朝廷,豫申於會府,多遣官屬分送流,縱其所如隨處安插。所至之處請官庾之見儲,官為給散,不責其償,借富民之餘積,官為立券,估以時直,此處不足,又聽之他,既有底止之所,苟足以自存,然後校其老壯、強弱,老而弱者留於所止之處,壯而強者量給口糧,俾歸故鄉,官與之牛具、種子,趁時耕作,以為嗣歲之計,待歲時可望,然後般挈以歸。如此,則民之流移者有以護送之使不至於潰散而失所有,以節制之使不至於劫奪以生亂,又有以還定安集之,使彼之室家已破而復完,我之人民已散而復集,是雖所以恤民災患,亦所以弭國禍亂也。臣嘗因是而論之,周宣王所以中興者,以萬民離散,不安其居而能勞來還定安集之也;晉惠帝所以分崩離析者,以六郡薦饑,流民入於漢川者數萬家不能撫恤之而有李特之首亂也,然則流民之關係亦不小哉。今天下大勢,南北異域,江以南地多,山澤所生之物無間冬夏,且多通舟楫,縱有荒歉,山澤所生可食者眾而商賈通舟販易為易,其大江以北若兩淮、若山東、若河南亦可通運,惟山西、陝右之地皆是平原,古時運道今皆湮塞,雖有河山,地氣高寒,物生不多,一遇荒歲,所資者草葉、木皮而已,所以其民尤易為流徙。為今之計,莫若設常平倉,當豐收之年以官價雜收諸穀,各貯一倉,歲出其易爛者以給官軍月糧,估以時價折算與之(詳見製國用市糴之令),而留其見儲米之耐久者以為蓄積之備,又特遣臣僚尋商於入關之舊路,按河船入渭之故道,若歲運常數有餘,分江南漕運之餘以助之,一遇荒歉,舟漕陸輦以往,是皆先事之備,有備則無患矣。蓋此二藩非他處比,是乃近邊之地,所謂「保障繭絲」,二者皆有賴馬者也,尤不可不盡其心。

仁宗一遇災變則避正殿,變服、損膳、徹樂,恐懼修省見於顏色,惻怛哀矜形於詔命。災所被之處必發倉廩賑貸,或平價以糶,不足則轉漕他路粟以給,又不足則誘富人入粟,秩以官爵。災甚則出內帑、金帛,或鬻僧牒,或留歲漕,或免租稅,寬逋負,休力役,罷科率,薄關市之徵,弛山澤之禁,不能自存者官為收養,不得其死者官為瘞埋。

臣按:宋仁宗之遇災而恤民也,不徒有惻惻然哀矜之心,而實有鑿鑿乎賑恤之政,視彼之徒為虛文付之有司以應故事者異矣,萬歲之後廟號曰仁,不亦宜乎。

慶曆八年,河朔大水,民流就食京東者不可勝數,知青州富弼勸所部民出粟益以官廩,擇公私廬舍十萬餘區散處其人,以便薪水,官吏自前資待缺寄居者皆賦以祿,使即民所聚選老弱病瘠者廩之,仍書其勞,約他日為奏請受賞,率五日輒遣人持酒肉飯糗慰藉,出於至誠,人人為盡力,山林陂澤之利可資以生者聽流民擅取,死者為大塚葬之。明年麥大熟,民各以遠近受糧歸,凡活五十餘萬人,募為兵者萬計。

臣按:古人言救荒無善政,非謂蓄積之不先具、勸借之無其方也,蓋以地有遠近、數有多寡、人有老幼強弱,聚為一處則蒸為疾疫,散之各所則難為管理,不置簿書則無所稽考,不依次序則無以遍及,置之則動經旬月,序之則緩不及救,有會集之擾,有辨察之煩,措置一差皆足致弊,此所以無善政也。富弼以一青州之守而活河朔五十萬之人,非徒活民而又因之得軍,由其立法之簡便周盡也。所以簡便周盡者,豈弼一手一足之勞哉?其法之最善者,官吏自前資待缺寄居者皆賦以祿,使即民所聚選老弱病瘠者廩之也。今世州郡無所謂待缺寄居之官吏,臣向於義倉條下雲「任其事者不必見任之官,散之民者不必在官之屬」是也。臣愚欲望朝廷折衷富弼之法,立為救荒法式,頒布天下州縣。凡遇凶荒,或散粟、或給粥,所在官司即行下所屬,凡所部之中有致仕閑住及待選依親等項官吏、監生與夫僧道、耆老、醫卜人等,凡平日為鄉人所信服者,官司皆以名起之,待以士大夫之禮,喻以朝廷仁民之意,給以印信、文憑,加以公直等名,俾其量領官粟,各就所在因人散給,官不遙製,事完之日具數來上,其中得宜者量為獎勉,作弊者加以官法,如此,則吏胥不乘機而恣其侵克,饑民得實惠而免於死亡矣。

熙寧八年夏,吳越大旱。趙忭知越州,前民之未饑為書問屬縣,菑所被者幾,鄉民能自食者有幾,當廩於官者幾人,溝防構築可僦民使治之者幾,所庫錢倉粟可發者幾何,富人可募出粟者幾家,僧道士食之羨粟書於籍者其幾具存,使各書以對而謹其備。

臣按:曾鞏有言,菑沴之行,治世不能使之無而能為之備,民病而後圖之與夫先事而為計者則有間矣,不習而有為與夫素得之者則有間矣。趙忭在越州備荒之政為世所稱,見旱勢之方熾,知歲事之必歉,前民未饑已為濟饑之備,觀其為書以訪問於其屬者甚詳,且悉後世有志於民者誠能以之為法,按其條件先事訪問,一一知其所以然之故,而委曲周盡,纖息無遺,必得其實、當其宜、無其弊而後可。如此,則菑沴之來有其備而無患矣,不然,待其狼狽潰爛之餘然後救之,安能有濟乎?

曾鞏《救菑議》曰:「有司建言請發倉廩與之粟,壯者人日二升,幼者人日一升。今百姓暴露乏食,已廢其業矣,使之相率日待二升之廩於上,則其勢必不暇乎他為一切,棄百事而專意於待升合之食,是直以餓殍之養養之而已,非深思遠慮為百姓長計也。以中戶計之,戶為十人,壯者六人,月當受粟三石六斗,幼者四人月當受粟一石二斗,率一戶月當受粟五石。自今至於麥熟凡十月,一戶當受粟五十石,今被災州郡民戶不下二十萬,內除有不被災及不仰食於官者去其半,猶有十萬戶,計十萬戶十閱月之食當用粟五百萬石而足,何以辦此?況給受之際有淹速、有均否、有真偽,有會集之擾、有辨察之煩,凡此又不過使之得旦暮之食耳,其於屋廬構築之費將安取哉?為今之策,下方紙之詔賜之以錢五十萬貫、貸之以粟一百萬石而事足矣。何則?今被災州郡為十萬戶,如一戶得粟十石、得錢五千,下戶常產之貲平日未有及此者也,彼得錢以完其居,得粟以給其食,則農得修其畎畝,商得治其貨賄,一切得復其業而不失其常生之計,與專意以待二升之廩於上而勢不暇乎他為豈不遠哉?由有司之說則用十月之費為粟五百萬石,由今之說則用兩月之費為粟一百萬石,況貸之於今而收之於後,足以振其艱乏而終無損於儲蓄之實,所實費者錢五鉅萬貫而已。」

臣按:曾鞏此議所謂賜之錢、貸之粟比之有司日逐給粟之說,其為利病相去甚遠,所謂深思遠慮以為百姓長計者真誠有之。但饑民一戶貸之米十石,一旦責其如數償之難矣,不若因時量力,稍有力者償其半,無力者並與之,或立為次第之限可也。

孝宗時,下朱熹社倉法於諸路初建之。崇安縣開耀鄉有社倉一所,熹請於府得常平米六百石賑貸,夏受粟於倉,冬則加息計米以償,自後隨年斂散,小歉則蠲其息之半,大饑則盡蠲之。凡十有四年,得息米造倉三間,及以元數六百石還府,以見儲米三千一百石以為社倉,不復收息,每石止收耗米三升,以是一鄉之間雖遇凶年,人不缺食,後請以其法行之他處。

臣按:朱熹社倉之法固善矣,然裏社不能皆得人如熹者以主之,又不能皆得如劉如愚父子者以為之助,熹固自言其數年之間左提右挈、上說下教,為鄉閭立此無窮之計,然則其成此倉也蓋亦不易矣。然則其法不可行歟?曰熹固言裏社不能皆有可任之人,欲一聽其所為則懼其計私以害公,欲謹其出入則鉤校靡密上下相遁,其害又有甚於官府者矣。

熹又嘗言於其君曰:「臣曾摹得蘇軾與林希書,說熙寧中荒政之弊,費多而無益,以救之遲故也。其言深切,可為後來之鑒。」

臣按:蘇軾書云:「朝廷厚設儲備,熙寧中,本路截發及別路般來錢米並因大荒放稅,及虧卻課利蓋累百鉅萬,然於救荒初無絲毫之益者,救之遲故也。」嗚呼,救之遲之一言豈但熙寧一時救荒之失哉?自古及今莫不然也。臣常見州郡每有凶荒,朝廷未嘗不發倉廩之粟、賜內帑之銀以為賑恤之策,然往往行之後時緩不及事,朝廷有鉅萬之費而饑民無分毫之益,其故何哉?遲而已矣。所以遲者其故何在?蓋以有司官吏惟以簿書為急,不以生靈為念,遇有水旱災傷,非甚不得已不肯申達,縣上之郡、郡上之藩府,動經旬月始達朝廷,及至行下遣官檢勘,動以文法為拘、後患為慮,因一之詐疑眾皆然,惟己之便,不人之恤,非民阽於死亡、狼戾慘切,朝廷無由得知,及至發廩之令行、齎銀之敕至,已無及矣,雖或有沾惠者亦無幾爾。臣願聖明行下有司,俾定奏災限期則例頒行天下,災及八分以上者馳傳,五分以上者差人,二三分以上入遞,隨其遠近以為期限,緩不及期以致誤事者定其罪名,秩滿之日降等敘用。如此,則藩服、監司、郡縣守令咸以救濟為念,庶幾無遲緩之失乎。

隆興中,中書門下省言湖南、江西旱傷,立賞格以勸積粟之家,凡出米賑濟係崇尚義風,不與進納同。

臣按:鬻爵非國家美事也,然用之他則不可,用之於救荒則是國家為民,無所利之也,宋人所謂「崇尚義風,不與進納同」是也。臣願遇歲凶荒,民間有積粟者輸以賑濟,則定為等第,授以官秩,自遠而來者並計其路費,授官之後給與璽書,俾有司加禮優待與見任同,雖有過犯亦不追奪。如此,則平寧之時人爭積粟,荒歉之歲民爭輸粟矣,是亦救荒之一策也。

辛棄疾帥湖南,賑濟榜文隻用八字曰:「劫禾者斬,閉糴者配。」

臣按:朱熹謂棄疾做兩榜便亂道,蓋欲其兼禁之也。蓋荒歉之年民間閉糴固是不仁,然當此際米價翔湧,正小人射利之時也,而必閉之者蓋彼亦自量其家口之眾多,恐嗣歲之不繼耳,彼有何罪而配之耶?若夫劫禾之舉,此盜賊之端、禍亂之萌也,周人荒政「除盜賊」正以此耳。小人乏食,計出無聊,謂饑死與殺死等死耳,與其饑而死不若殺而死,況又未必殺耶,聞粟所在,群趨而赴之,哀告求貸,苟有不從,即肆劫奪,自諉曰我非盜也迫於饑餓不得已耳。嗚呼,白晝攫人所有,謂之非盜可乎?漸不可長,彼知其負罪於官,因之鳥駭鼠竄,竊弄鋤梃以扞遊徼之吏,不幸而傷一人焉,勢不容已遂至變亂,亦或有之。臣願明敕有司,遇有旱災之歲勢必至饑窘,必先榜示禁其劫奪,諭之不從,痛懲首惡以警餘眾,決不可行姑息之政,此非但救饑荒,乃弭禍亂之先務也。然則富民閉糴何以處之?曰必先諭之以惠鄰,次開之以積福,許其隨時取直,禁人侵其所有,民之無力者官與之券許其取息,待熟之後官為追償。苟積粟之家丁口頗眾,亦必為之計算,推其贏餘以濟匱乏,若彼僅僅自足亦不可強也,然亦嚴為之限。凡有所積不肯發者,非至豐穰禁不許出糶,彼見得利,恐其後時自計有餘,亦不能以不發矣。

呂祖謙曰:「大抵荒政,統而論之,先王有預備之政,上也;修李悝之政,次也;所在蓄積有可均處使之流通,移民移粟,又次也;咸無焉,設糜粥最下也。」

臣按:朱熹有言,自古國家傾覆之由何嘗不起於盜賊,盜賊竊發之患何嘗不起於饑餓。籲,天災流行國家代有,是以先王於民也備之於未荒之前,救之於方荒之際,而又養之於已荒之餘,誠以禮義生於富足,一旦饑餓切身,吾民無所倚賴,或遂至於犯禮越分,非獨慮其身之不能存,亦慮其心之或以蕩也。是以太平無事之時恆為亂離反側之慮,豐登有餘之日恆為荒歉不給之憂,此無他,天生人君以為生民之主,必體天心以安民生,然後有以保其位也,不然,方其無事之時吾則資之以為用,及其有患之際吾乃棄之而不顧,是豈天之意哉,亦豈君之道哉?是以古昔盛時,三年耕餘一年食,九年耕餘三年食,以三十年通計之則餘十年之食矣。今不能盡如古制,臣請以在倉之米尖入平出之餘遞年所得之米皆用以為備豫之數,歲杪計用之時、量入為出之際不在數中,仍留在倉,存其名數以待荒年之用。又立為定製,凡藩臬、州縣民間詞訟屬戶律者,如戶婚、田土、坊場、津渡、墟市之類,訟而得理者俾量力而出粟(爭田者上田一畝三斗、中田二斗、下田一斗,爭婚者上戶三十石、中戶二十石、下戶十石或四五石之類),其無理者亦罰米以贖罪,皆貯之倉以備荒政,及前此斂民以為賑濟者皆通歸官廩。常年則依例挨陳以支,荒歲則別行關給以散積之,歲月必有贏餘,其或不足,又須多方設法以措置之,隨處通融以補益之,使必足而後已,一旦遇災,有備無患矣。大抵備荒之政不過二端,曰斂、曰散而已,有以斂之而積久不散則米粒浥腐而不可食,有以散之而一切不斂則倉廩空虛而無以繼,守者有破產之患,貧者無償官之資,有司苟且,具文逭責,往往未荒而先散,及有荒歉所儲已空,饑民有慮後患者寧流移而死亡不敢領受,甚至官吏憑為奸利,給散之際饑者不必予、予者不必饑,收斂之時償者非所受、受者不必償,其弊非止一端,必欲有利而無弊,莫若盡捐予民不責其償之為善。然又慮夫氣運不常,豐凶莫測,徒有散而無斂,後將無以為繼,宜計所積之多少、料民產之有無積,苟有餘不責其償可也。若或土地之偏隘、人民之眾多,遇有凶災難於取具,賑饑之後豐年取償,可分民為三等,上戶償如其數,中戶取其半,下戶盡予之。又於戶部十三司之外依工部繕工司例別立一司,添設官吏,專以備荒,每年夏六月麥熟、秋九月以後百穀收成之候,藩府、州縣將民間所種有無成熟分數逐件申達,十月以後通申一年之數,兼計明年食足與否,有收者幾鄉,無收者幾鄉,鄉凡幾戶,得過者幾家、必須賑給者幾家,官廩之儲多少,富家之積有無,近邑何倉有米,近鄉誰家有積,或借官帑以為備,或招商賈以通市,或請於朝廷有所蠲貸,或申於上司有所幹請。凡百可以為賑濟之備者,皆於未荒之先而為先事之慮,歲歲而襲其常,事事而為之制,人人而用其心,雖有荒旱水溢,民無菜色矣。若夫臨事而救之之術者,臣已於各條之下委曲而各為之措置矣,雖然,此皆其末也,若夫本之所當先者,則朱熹所謂為政者當順五行修五事以安百姓,若曰賑濟於凶荒之餘,縱饒措置得善,所惠者鮮,終不濟事。伏惟仁聖體上天付託之重,廣上帝好生之仁,常存哀矜惻隱之心,弘布蠲貸賑恤之政,非獨以恤民患,蓋所以固邦本也,天下生靈不勝大幸。

以上論恤民之患

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