国务院关于城乡划分标准的规定

国务院关于城乡划分标准的规定
（55）国秘字第203号
1955年11月7日
发布机关：中华人民共和国国务院

當日国务院全体会议第二十次会议通过並发布

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　　由于城市人民同乡村人民的经济条件和生活方式都不同，政府的各项工作，都应当按城市和乡村有所区别，城乡人口也需要分别计算。为了让各部门在区别城乡的不同性质来进行计划、统计和其它业务工作的时候有统一的依据，现在规定城乡划分标准如下：

　　（一）凡符合下列标准之一的地区，都是城镇：

　　甲、设置市人民委员会的地区和县（旗）以上人民委员会所在地（游牧区行政领导机关流动的除外）。

　　乙、常住人口在二千人以上，居民50%以上是非农业人口的居民区。

　　（二）工矿企业、铁路站、工商中心、交通要口、中等以上学校、科学研究机关的所在地和职工住宅区等，常住人口虽然不足二千，但是在一千以上，而且非农业人口超过75%的地区，列为城镇型居民区。具有疗养条件，而且每年来疗养或休息的人数超过当地常住人口50%的疗养区，也可以列为城镇型居民区。

　　（三）上列城镇和城镇型居民区以外的地区列为乡村。

　　（四）为了适应某些业务部门工作上的需要，城镇可以再区分为城市和集镇。凡中央直辖市、省辖市都列为城市，常佳人口在二万人以上的县以上人民委员会所在地和工商业地区也可以列为城市，其它地区都列为集镇。个别部门因为工作需要有另订城市和集镇区分标准的必要的时候，应当报告本院批准。

　　（五）市的郊区中，凡和市区毗邻的近郊居民区，无论它的农业人口所占比例的大小，一律列为城镇区，郊区的其它地区可按第（一）、（二）、（三）三条标准，分别列为城镇、城镇型居民区或乡村。近郊区的范围由市人民委员会根据具体情况确定。

　　以上城乡划分标准，是为了便于计划、统计和业务计算的，并不因为这个而改变各地区的行政地位和机构编制。

　　第（一）条甲款以外的城镇和城镇型居民区的确定必须经过批准，应当由内务部制订“城镇和城镇型居民区申请批准办法”报送本院批准后发布施行。

　　为了利于各项工作的进行，责成内务部在1956年内，对我国现有的城镇和城镇型居民区尽速作一次统一的审定，并编制“全国城镇和城镇型居民区一览表”报送本院核准使用；此后，城镇和城镇型居民区的增减变动，应当由内务部定期统一通知。

国务院

1955年11月7日

国家统计局关于城乡划分标准若干主要问题的说明

　　关于城乡划分标准自1953年年底拟订了新的标准以来，曾经作过反复研究和多次讨论，对原拟方案作了修改和补充。今将现拟方案中有关的主要问题说明如下：

　　一、关于确定城乡界限的依据

　　这一标准是参考苏联的现行规定及其它国家的规定，并结合了我国当前的实际情况拟订的。

　　（1）苏联现行规定为「人口在一千人以上，且从事农业者不超过25%的居民地为城市」，在最低人口数外，更规定了从事农业生产者不能超过一定的此例。其它国家如美国规定为二千五百人，英国规定为三千五百人，法国规定为二千人。在拟订我国标准时，斟酌采用了苏联所定的标准，同时亦研究了我国实际情况。这一界限是此较合理的，并且基本上可与世界各国比较。

　　（2）我国过去习惯上把县以上人民委员会所在地及工商业集镇列入城镇。根据1953年全国人口调查登记统计资料，全国现有城镇共计五千四百个（各级市未包括在内），这些城镇共有三千三百七十三万人。在这五千四百个城镇和三千三百七十三万人口中，人口在二千人以上的城镇占83.0%，它们的人口占96.3%。此外，二千人以下一千人以上的城镇有七百二十七个，它们的一部分是县（旗）以上行政领导机关所在地，按本标准仍属「城镇」范围，另一部分亦有可能按本标准第（二）条的规定划为「城镇型居民区」。至于一千人口以下的城镇则有一百九十三个（如黑龙江省海林县种马场、甘肃环县南关市、青海省都兰县香日德、江苏省扬中县八桥镇、油坊镇，湖北省孝戚县小河镇、东扬镇等），人口总数为十三万七千余人，除少数县（旗）以上行政领导机关所在地仍属「城镇」范围外，余下一些由于它们的人口集中程度很低，经济上城镇方面的特点不显着，政治上又非当地行政领导的中心，故将被划入「乡村」中。这一部分无论在城镇数和人口数方面都很少，问题不大。所以此项规定，与过去习惯大体是符合的。

　　（3）按照本标准估计，我国1952年的城镇人口约为六千七百万（根据「1952年劳动就业调查飞资料估计，城镇范围基本上与现在所拟标准相当），约占当年迭国总人口五亿六千八百九十万人的11.8%。又按照1953年全国人口调查登记的结果来看，1953年全国城镇人口（城镇范围基本上亦与现在所拟标准相当），共为七千七百二十五万余人，占全国大陆人口总数五亿八千二百六十万人的13.26%。这两个比重与世界其它国家比较：苏联1926年普查时的城市人口占17.9%，1939年普查时升至32.8%。美国1940年的城市人口占56.5%。英国1931年的城市人口占79.2%。印度1941年的城市人口占12.8%。我国1953年的城镇人口的比重较苏联1926年的比重为低，较印度1941年的比重略高，还是比较符合实际情况的。

　　二、关于城镇中再分为「城市」和「集镇」问题

　　拟订城乡划分标准基本上应分为城镇和乡村：城镇人口比较集中，工商业比较发达，居民以非农业人口为主；乡村则人口比较分散，居民主要靠农业为生；这样划分不仅因为它是简单明确的，而且因为它已经能够反映出社会经济生活中城乡区别的基本方面。但是我国经济比较落后，有许多小城镇的人民生活方式，与现代化的城市仍有相当大的距离，从某些方面来说，还与乡村颇为接近，仅由于他们主要不是依靠农业生活，所以不能列入乡村；因此有些业务部门将城镇再行区分为城市和集镇，也有必要。

　　在研究城市与集镇的区分时，考虑到一百六十六个中央直辖市和省辖市应该列为城市，因为这是已经设市的地区，具备城市的特征比较显着；同时，这样区分也是很方便的。除此之外，还有哪些地区可以列为城市，问题即很多。过去有些部门把县以上人民委员会所在地当作城市，其它地区作为集镇，这样的区分不尽合理；因为事实上有很多县城人口很少，工商业等不发达；有很多集镇与此相反，人口很多，工商业等很发达，因此不能完全采用这种区分方法。为研究这个问题，会拟定了几个区分「城市」和「集镇」的方案，征求有关各部门的意见：一个由各部门自订标准区分，一个按二万人区分。结果，许多部门皆赞成把常住人口在「二万人」以上的县以上人民委员会所在地和特别重要的集镇列为「城市」，常住人口不满二万的列为「集镇」。因为这一区分法比较具体，可使有关部门的标准统一，不仅便于区分城市和集镇，而且便于作历史的比较。按此标准区分，则除一百六十六个大中城市外，还有二百五十六个小城市，人口七百七十九万人；两者合计共有四百二十二个城市，五千一百三十二万人，约占城镇全部人口的66.4%。

　　有些部门采用上述划分标准确实不适合于本部门的工作需要时，亦得另行规定城市和集镇的划分标准，报国务院批准后采用。

　　三、关于划出城镇型居民区问题

　　苏联划分城乡曾有「城镇型居民区」的规定，城镇型居民区的人口按城市人口计算。讨论我国标准时，有的部门会主张：「人口虽不足两千，但该居民区如为工矿区、交通要口、疗养区、职工住宅区、林木作业所等，其非农业人口超过总人口半数以上者」亦可划为城镇。讨论结果，基本上同意了这一意见，同时认为这部分居民区的人口应计入「城镇人口」。这类居民区在我国目前正在发生并发展着，它们的出现应该得到我国人民和政府的及时的注意。它们是「城镇型」的居民区，因此不能因为它们的人口在二千人以下即和乡村一律看待。

　　现拟标准和原来提出的条文有些不同，主要是因为：（1）「工矿区」在我国目前绝大多数已包括在「城镇」范围中，故划出城镇型居民区时，应仅指没有形成为「工矿区」的一般的「工矿企业所在地」为妥。（2）「林木作业所」如系指伐木楞场的所在地，则可为「工矿企业所在地」所包括，不必单独列举。（3）「疗养区」是否为「城镇型居民区」应有一定的限制。（4）此外，根据苏联专家研究人口调查方案时提出的意见，增列了鈇路站、中等以上学校、科学研究机关等的所在地，凡符合规定条件者亦可为「城镇型居民区」。（6）最低人口「一千人」的限制主要是根据苏联「工人城」（苏联的城镇型居民区之一种）须有L成年人口四百人以上飞的标准拟订。我国未按「四百人」标准是因为根据「全部人口」计算，未根据「成年人口」计算。据人口调查公报，我国成年人口占全国人口的比例为58.92%，所以我国的「全部人口」一千人以上约相当于「成年人口」四百人以上。

　　四、关于市的郊区如何划分问题

　　在这次普选中进行人口调查登记的结果，北京市郊区有乡村人口七十万八千余人，天津市郊区有乡村人口三十六万五千余人（原宛平县和天津县的建制现在都已撤销），其它市如石家庄、保定、宣化等的郊区也有类似的情况。对此问题，苏联规定：「有时候较大的市苏维埃管辖若干村苏维埃，在这种情况下，这些村苏维埃的人口不算城市人口而是乡村人口」。讨论我国标准时，有的合门主张：「市的郊区凡纯粹以农业为主要活动的农村地区，不应划作城市，但郊区如与市区经济、文化上有密切联系者，可划为城市」。这项意见已在标准内加以采纳，规定为：凡与市区毗邻的近郊，因在经济、文化上与市区有着密切的联系，可划为城镇；近郊区的范围由各城市自定。此外的郊区则按标准第（一）、（二）、（三）三条的规定分别划为城镇、城镇型居民区或乡村。