威胁、挑战和改革问题高级别小组报告/1

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威胁、挑战和改革问题高级别小组报告 第一部分 达成新的安全共识

► 第二部分 集体安全与预防方面的挑战

提要

联合国创建于1945年，其首要目的就是“欲免后世再遭战祸”，确保世界大战的恐怖不会再现。六十年后，我们都真真切切地知道，我们现在和未来几十年所面临的最大的安全威胁已经绝不仅仅是国家发动的侵略战争了。这些威胁扩大到贫穷、传染病和环境退化；国家内部的战争和暴力；核武器、放射性武器、化学和生物武器扩散和可能被使用；恐怖主义；以及跨国有组织犯罪。这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者，威胁的不仅是国家安全，也威胁到人类安全。

联合国的创建者所关心的是国家安全。当他们谈及建立一个新的集体安全体制时，他们遵循的是传统的军事思路：这个体制由各国参与并作出保证，对一国之侵略便是对所有各国之侵略，他们承诺，如果发生此种侵略，他们将作出集体反应。不过，早在人类安全这一观念普及之前，联合国的创建者们对安全的个性、经济发展和人类自由也有着深刻的理解。《宪章》序言宣布，创建联合国是为了“重申对基本人权之信念”，并“促成大自由中之社会进步及较善之民生”。

二十一世纪的中心挑战是将这些种种头绪融于一体，塑造一种更为广泛的新型理念，以此来阐述集体安全的含义，阐述要创建一个有效益、有效率又公平的集体安全体制而随之出现的所有责任、承诺、战略和机构。要达成一种新的安全共识，首先必须认识到，在对付我们面前的所有新老挑战时，站在前沿的行为者依然是单一的主权国家，对于这些国家的作用和责任以及应当予以尊重的权利，《联合国宪章》都予以充分承认。然而，没有一个国家能够完完全全地独立存在，在二十一世纪尤为如此。集体战略、集体机构和集体责任感都是不可或缺的。

当今的集体安全有三个基本支柱。当今的威胁不分国界，这些威胁在全球和区域以及国家级别上相互关联，因此也必须在这些级别上加以解决。没有哪一个国家，无论如何强大，能够仅仅依靠自己的力量就能确保自己不受当今各种威胁的伤害，安全无恙。不能假设每一个国家都有能力或愿意履行自己的职责，保护自己的人民，不伤害自己的邻国。

我们切勿低估在就集体安全的含义和责任达成新的共识方面存在的困难。对于我们认定的威胁，很多人将会认为，其中一项或多项对国际和平与安全并不真正构成威胁。一些人认为，艾滋病毒/艾滋病是一种可怕的疾病，但却不是一种安全上的威胁。或认为，恐怖主义对于一些国家来说是威胁，但并不对所有国家构成威胁。或认为，非洲的内战是人道主义悲剧，但绝不是国际安全问题。抑或认为，贫穷是发展问题，而不是安全问题。

力量、财富和地理上的差异的确能左右我们的判断，确定什么是对我们的生存和福祉的最大挑战。着眼点不同，使得我们对在他人看来是对其生存最最严重的挑战不以为然。对威胁所作的反应有失公允，会使分歧更形严重。许多人认为，今天的所谓集体安全只不过是一个保护富人和有权势的人的体制而已。这种观点对于当今建立集体安全来说，构成了根本性的挑战。坦言之，如果对威胁没有共同认识，便没有集体安全可言。结果将是各自为政，互不信任，长期互利合作将无从谈起。

我们今天最最需要的是在松散了的同盟之间，在富国与穷国之间，在远隔显然是不断扩大的文化深渊而深深陷入相互猜疑的人民之间，达成一种新的共识。这一共识的主旨并不复杂：我们对相互的安全均负有共同责任。行动就是对这一共识的考验。

一.不同的世界：1945年和2005年

1.第二次世界大战结束，使人们欢欣鼓舞，同时也下定决心，避免两次世界大战的恐怖惨剧重演。正是本着这种精神，创立了联合国。对于那些遭受两次世界大战创伤最为惨重的大多数国家来说，这一实验是成功的。在随后的60年中，世界的许多地方经历了前所未有的和平安宁，蓬勃兴旺。导致第二次世界大战的动因和张力已被化解，大国之间的战争得以避免，欧洲出现了稳定的和平。日本、德国和意大利成功地融入了世界大家庭，而且对联合国的财政捐助目前已名列第二、第三和第六位。

2.联合国成立后的头30年，数十个新兴国家摆脱了殖民体系，而直到近代，这一体系还将整个人类的一半束缚在屈指可数的少数国家手里。在这30年间，联合国促进了新兴国家的诞生，意义极为深远。非殖民化反过来也彻底改变了联合国。1945年联合国诞生之际，有会员国51个；今天则达到了191个。大会发生了巨大的变化，当初，组成大会的国家基本上彼此相似，而今天，其组成呈现出鲜明的多元之势。到了1960年代中期，发展中国家在大会已经形成多数，从此在国际政治中获得了在联合国之外基本上被剥夺了的声音。

3.20世纪的后五十年，是这些新兴国家求生存、为其人民谋福祉的五十年。这些新兴国家继承了殖民专制下划分的疆界，也继承了为满足宗主国需求而设计的殖民经济。独立仅仅是一场竞赛的开始，新兴国家必须发展专业、科学和技术知识，开展这方面的教育，以便对现代化国家和经济进行管理。而在那个时代，人们对国家的能力和作为寄予了无限的希望，那时候，大多数经济增长模式都依赖于严格的国家控制。

4.在过去的40年中，发展中国家的预期寿命增长了20年，而在博茨瓦纳、巴西、中国、大韩民国和土耳其等国家，人均收入增长一倍，而这与联合王国和美国一百多年前实现同样目标相比，所用时间不到其三分之一。但是，尽管取得这样的进步，世界大多数地方仍然陷于致命的贫穷之中。1975年至1999年期间，撒哈拉以南非洲整体人均收入没有任何增长。

5.到1980年代，许多这些新兴国家都面临国家能力与合法性的危机，内战不断升级，而内战已经成为二十世纪后半叶战争的主要形式（见图一）。

图一

战争，1946-2002年

来源：乌普萨拉大学和平与冲突研究系；奥斯陆国际和平研究所。

6.当我们跨入二十一世纪的时候，这些斗争还远远没有结束。有十亿多人用不上清洁饮水，二十多亿人用不上适当的卫生设施，每年有三百多万人因与水有关的疾病死亡。每年有一千四百万人死于饥饿，其中六百万是儿童。2000年，有8.42亿人营养不良；其中95%生活在贫穷国家。

7.在非洲，有近3000万人患有艾滋病毒/艾滋病。在受影响最严重的国家，城镇中年精英患病率极高，严重侵蚀了国家能力，使国家中本来最具生产力的人群严重丧失经济能力。受感染的妇女和女孩人数不断增加，威胁到食品和农业生产。如果这一趋势得不到扭转，这些国家有的就会由于贫穷和艾滋病毒/艾滋病双重压力而面临崩溃。

8.非殖民化只不过是使联合国发生变化的因素之一。联合国的创建者并未预见到美国和前苏联不久将会走上一条全球对抗之路，研制并部署足以将世界摧毁多次的数以万计的核武器。

9.控制核技术的摧毁能力，利用核技术的潜力，这已成为联合国的中心工作。大会于1946年通过的第一项决议就呼吁废除“大规模毁灭性之武器”。

10.冷战左右了随后45年的全球政治。美国和前苏联之间的对抗堵塞了安全理事会，使之无法在维护国际和平与安全方面发挥主导作用。几乎所有武装冲突和解放斗争都是通过东西方对抗这一棱镜的折射加以看待，直到前苏联的历史性解体，东欧共产党统治的终结。

11.尽管如此，倘若没有联合国，1945年之后的世界很可能更为血腥。二十世纪下半叶，国家之间的战争少于上半叶。考虑到在同一期间国家的数目增长了几乎四倍，人们很可能预料国家之间的战争将会有显著增长。然而事实并非这样，对此，联合国功不可没。联合国通过若干途径削减了国家间战争的危险。发明了维持和平；秘书长开展外交工作；通过国际法院解决争端，并奉行反对侵略战争这一坚定立场，所有这些都促进了和平。

12.冷战以戏剧性却又和平的方式终结，为集体安全的蓬勃发展开创了一个契机。冷战结束后最初几年似乎为联合国安排了一个新的角色。1990年，安全理事会授权对伊拉克使用武力，以解放科威特。安全理事会对国际和平与安全所面临的威胁采用了更为广义的解释，授权为人道主义目的在索马里进行干预。在中美和南部非洲，联合国帮助结束了若干经久不息的战争。

13.然而，这种情形并未持久。很快，人们便看到联合国挣脱了冷战的枷锁，而换来的却是另一种束缚：成员国的沾沾自喜，大国的冷漠无情。尽管联合国创造了人类安全这一概念，但却缺乏能力提供此种安全。诸如巴以和克什米尔这些持久的区域冲突依然没有得到解决。在卢旺达和波斯尼亚发生种族清洗和种族灭绝时，未能采取行动，使国际支持大受减损。在会员国对本组织是否采取支持的态度方面，乐观情绪已经不再，又回到从前的那种怀疑哲学。

14.2001年9月11日纽约和华盛顿遭受的恐怖袭击使人们初步看到加强集体安全的潜在意义。2001年9月12日，由法国提出并由安全理事会一致通过了第1368（2001）号决议，决议谴责了恐怖袭击，并为美国领导的为自卫而向塔利班政权采取军事行动铺平了道路。同一天，大会谴责了恐怖主义和恐怖袭击。2001年9月28日，安全理事会通过了第1373（2001）号决议，要求所有成员国根据《联合国宪章》第七章采取具体行动，打击恐怖主义。三个月之后，联合国主持签署了《波恩协定》，根据这项协定成立了临时政府，取代被推翻了的塔利班政权。联合国作为和平进程的主导者为阿富汗临时政府提供了支持，并协助起草了阿富汗新宪法。

15.这种国际协作精神仅仅维持了数月，伴随2003年美国领导的对伊拉克战争而产生的分歧，这种精神也遭到侵蚀。

16.2001年9月11日袭击事件表明，各国以及集体安全机构没有能够跟上各种威胁在性质上的变化。技术革命使通信、信息处理、卫生和交通等领域发生了天翻地覆的变化，这一革命突破了边界，改变了移徙方式，使人们以二十年前无法想象的速度共享信息。这些变化带来了许多好处，但也带来了极大的潜在危害。数量越来越少的人可以在没有任何国家的帮助下，造成越来越大的伤害。跨国有组织犯罪是一种新型威胁，可以在一国境内，也可以跨越国界，破坏法制。旨在改善日常生活的技术可以被转化成为侵略工具。对于这些变化所带来的影响我们尚未充分理解，但这些变化却预示着一种根本不同的安全氛围，在这种氛围中，合作的独特机遇与前所未有的毁灭程度势均力敌。

二.全面集体安全剖析

A.威胁不分国界

17.今天，各种威胁相互交织在一起，对一国的威胁便是对所有国家的威胁，这种情况比以往任何时候都更为突出。弱者和强者均有弱点暴露给对方，这一点也变得越发鲜明。

18.全球经济一体化意味着发达世界任何地方发生大型恐怖袭击，都会给发展中世界数以百万计人民的福祉带来毁灭性的后果。据世界银行估计，仅2001年9月11日袭击事件就使生活在贫穷中的人口增加了1000万，世界经济损失总计可能超过800亿美元。如果发生核恐怖事件，那么数字将远远超过这些。

19.同样，最富裕国家的安全也可能受制于最贫穷国家控制爆发疾病的能力。国际飞行时间短于许多传染病的潜伏期，因此，每年多达7亿的国际航班乘客都可能成为不知情的全球疾病传播者。严重急性呼吸系统综合征（萨斯）在三个月内传播到30个国家，使8000多人感染，近700人丧生。1919年大流感仅在一年多一点的时间里就造成一亿人死亡，远远超过第一次世界大战。今天，类似的病毒可以在远比那次灾难更为短暂的时间内夺去数千万人的生命。

20.今天，对国际安全的每一种威胁都扩大了产生其他威胁的风险。国家造成的核扩散使恐怖主义分子有更多的机会掌握那些获得核武器所必需的材料和技术。国家对边界管制不力，加上以弱国作为跳板，从而助长了非国家行为者偷运核材料和核技术的能力。

21.国际恐怖集团从弱国下手，窃取藏身之地。在那些内战和区域冲突相互交织的地方，举目可见的是贫穷，外国占领，没有人权，没有民主；宗教和其他方面的不容忍；再加上国内暴力，如此种种，错综复杂，使人们积怨难消，从而为国际恐怖集团招募开了方便之门。近年来，恐怖主义分子在内战经久不息的国家可以获得诸如毒品等贵重商品，通过这种方式为其活动提供资金和转移大宗款项。22.贫穷、传染病、环境退化和战争，相互助长，形成了一个极为可怕的循环。贫穷（按人均国内生产总值衡量）与内战的爆发密切相关（见图二）。疟疾和艾滋病毒/艾滋病等疾病继续造成大量死亡，使贫穷更形严重。而疾病和贫穷又与环境退化相关；气候变化使诸如疟疾和登革热等传染病的发病率进一步恶化。人口众多而又缺乏土地和其他自然资源，造成环境恶劣，这又可能促成民间暴力。

图二

贫穷与内战之间的联系

来源：MacartanHumphreys（哥伦比亚大学）根据世界银行、乌普萨拉大学和平与冲突研究系及奥斯陆国际和平研究所提供的数据而进行的研究。

23.跨国有组织犯罪促成了许多对国际和平与安全最为严重的威胁。腐败、非法贸易以及洗钱使国家削弱，阻碍了经济成长，破坏了民主制度。因此，这些活动创造了滋生国内冲突的环境。有组织犯罪集团可能会向恐怖主义分子提供核武器、放射性武器、化学或生物武器，这种前景特别令人忧心忡忡。毒品贸易越来越猖獗，是艾滋病毒/艾滋病感染急剧上升的部分原因，在东欧和亚洲部分地区尤为如此。有组织犯罪活动从事冲突商品和小武器的非法贸易，破坏了建立和平的努力，并使许多内战愈演愈烈。

B.自我保护的限度

24.没有哪一个国家，无论多么强大，能够单单依靠本身的力量保护自己免受当今各种威胁的伤害。每一个国家都需要其他国家的合作才能使自己获得安全。因此，每个国家与其他国家合作，对付这些国家最为紧迫的威胁，符合每个国家本身的利益，因为这样做最大限度地扩大机会，当解决自己面临的紧迫威胁时，可望得到对等合作。

25.仅以核恐怖主义威胁为例。据专家估计，50公斤高浓缩铀可以放进六个一升装牛奶纸桶，恐怖主义分子只需将这些高浓缩铀偷运过边境，制成简易核装置，就足以将一个中等城市夷为平地。边境管制不足以防范这种威胁。要战胜核恐怖主义威胁，各国之间，不论强弱，必须开展合作，清理高浓缩铀的储存，加强保护港口内货运集装箱，并达成新的规则，对铀的浓缩进行管理。各国之间在互通情报方面开展合作，这对制止恐怖主义来说至关重要。

26.同样，为了制止有组织犯罪，各国必须开展合作，同洗钱、毒品和人口贩运及腐败进行斗争。国际社会同这些问题进行斗争的努力到底有多强大，完全取决于其中最薄弱的环节。集体安全机构效率低下，将会削弱每个地区和国家的安全。

27.对恐怖主义分子可能使用核武器、化学或生物武器而采取的最有力的防范就是寻求控制危险材料，遏制并抓获恐怖主义分子，并消除那些增加恐怖行动危险的更为广义的威胁。内战、疾病和贫穷增加了国家崩溃的可能性，使得有组织犯罪广为蔓延，从而又使恐怖主义和扩散得以利用弱国，利用行使法制方面的薄弱的集体能力，增加其危险性。要防止造成大规模伤亡的恐怖主义，就必须下大气力加强集体安全体制，减少贫穷，打击极端主义，消除战争带来的种种疾苦，遏制传染病的蔓延，并同有组织犯罪进行斗争。

28.因此，所有国家都有切身利益，筑成一个新的全面集体安全体制，通过这一体制使所有这些国家都承诺携手行动，以应对范围广泛的各种威胁。

C.主权与责任

29.各国签署了《联合国宪章》，从而不仅享有主权带来的各种特权，同时也接受由此产生的各种责任。威斯特伐利亚体系首次提出国家主权概念，不管当初盛行的理念如何，今天，这一概念显然含有一国保护本国人民福祉的义务，以及向更为广泛的国际社会履行义务之义务。但是，历史极为清楚地告诉我们，不能假设每个国家总是能够或者愿意履行其保护本国人民和避免伤害自己邻国的责任。而当出现这种情况的时候，集体安全原则则意味着上述责任的某些部分应当由国际社会予以承担，依照《联合国宪章》和《世界人权宣言》采取行动，根据情况建立必要的能力或提供必要的保护。

30.我们所寻求保护的正是我们所珍惜的。《联合国宪章》寻求保护所有国家，并不是因为所有国家在本质上都是善良的，而是因为国家在为其公民获得尊严、公正、价值和安全方面，是必不可少的。这些价值观念应当是二十一世纪任何集体安全体制的中心所在，但最经常发生的却是国家未能尊重和推动这些价值观念。今天我们寻求建立的集体安全恰恰是为了上述目标而在所有国家和国际机构及其领导者之间确立共同责任。

D.一个有信誉的集体安全体制所含要素

31.一个集体安全体制若要有信誉并能持久，就必须有效力，有效率，并且公平。在所有这些方面，我们现在所知的多边体系，通过应对世界近几十年来所面对的种种重大安全威胁，表明这一体系是可以发挥作用的。但这一体系必须予以加强，以发挥更好的作用——在本报告所阐述的所有方面均发挥更好的作用。

1.效力

32.无论是在削减对核武器的需求，还是在调解国家间冲突，抑或在结束内战方面，集体安全机构都为维护国际和平与安全做出了重大贡献，然而，这些贡献往往遭到诋毁，诋毁者既有那些想使这些机构更有作为的人，也有那些想使这些机构少有作为的人。

33.在孤立的情况下，集体安全机构很难发挥效力。通常，多边机构同国家、区域并有时同民间社会行为者合作，共同行动，并在为共同目标而努力时，能够发挥最大效力。在调解时如此，在冲突后重建、减贫战略以及不扩散措施等方面，也是如此。

34.在应对当今的各种挑战时，国家仍然站在最前列。与贫穷作斗争，抗击传染病，制止跨国犯罪，内战后重建，减少恐怖主义，阻止危险材料的蔓延，在所有这些方面的国际行动若要获得成功，无不需要国家作为有力而且负责的伙伴。因此，必须做出更大的努力，增强国家负责地行使主权的能力。对于那些所有有能力帮助其他国家建立此种能力的国家来说，必须将此作为自己的责任。35.集体行动往往会失败，有时失败得很惨。遵守不力，监测和核查工作不稳定，执行环节薄弱，这些往往使集体措施无法发挥作用。预警只有在导致早期采取预防行动时，才会有效。监督和核查只能辅助执行工作，而不能取而代之，唯有如此，监督和核查才能发挥最大效力。36.在应对大规模严重侵犯人权和种族灭绝的挑战方面，集体安全体制表现得尤为糟糕。这是联合国在规范方面遇到的一个挑战：国家和国际社会在保护平民免受战争和侵犯人权影响方面负有责任，而这一概念尚需真正克服主权不可侵犯和干预权力这两种主张之间相互冲突而造成的紧张。这也是一个行动上的挑战：阻止一国政府屠杀其本国公民，这一挑战需要相当规模的军事部署能力。

2.效率

37.一些集体安全工具是有效率的。国际原子能机构（原子能机构）是《不扩散核武器条约》的具体执行机构，也是在防止核武器广泛扩散方面获得相当持久成功的象征。而该机构的经常预算还不到2.75亿美元，确实是事半而功倍的典范。同样，秘书长所做的调解工作，尽管资金严重不足，但却帮助缓和了国际紧张局势。

38.但更多的集体安全工具却没有效率。例如冲突后行动，其特点往往是双边方案与联合国方案缺乏协调，相互重叠，此种情况不胜枚举，而且机构间相互竞争，使本来就很缺乏的资源得不到最佳使用。

39.造成我们集体安全机构缺乏效率的最大根源就是缺乏意愿，不能认真地防止致命的暴力。未能及早地投入时间和资源，以防止冲突的爆发和升级，造成了更大规模、更为惨烈的灾难，后来要收拾这种局面则花费更大。

3.平等

40.任何一个集体安全体制的信誉还取决于该体制如何促进其所有成员的安全，而不论潜在受益者的性质、位置、资源或同大国的关系如何。

41.在应对国际安全挑战方面，联合国及其会员国往往有所歧视。联合国对2001年9月11日袭击事件反应迅速，而与此形成对照的是联合国在面对更为严重的事件时所采取的行动：1994年4月至7月中旬，卢旺达每天经历的事件相当于三个2001年9月11日袭击事件，长达百日之久，而这个国家的人口只相当于美国的三十六分之一。种族灭绝发生后两个星期，安全理事会撤出了在卢旺达的大部分维和人员。联合国官员在将近一个月之后才将之称为种族灭绝，而某些安全理事会成员则拖了更久。种族灭绝开始后六个星期，终于授权向卢旺达派驻一个新的特派团，但此时却没有几个国家提出派遣部队。特派团得以部署时，种族灭绝已经结束。

42.与此相似，在威胁、挑战和改革问题高级别小组整个讨论期间，我们再次感到震惊的是，我们的机构对苏丹达尔富尔出现的大规模侵犯人权事件所作反应，其速度竟如冰川运动般的迟缓。

43.当集体安全机构以缺乏效率和不公平的方式做出应对时，显露了哪些威胁才是重要的这一更为深层的事实。我们的集体安全机构不应仅仅声称对一国的威胁便是对所有国家的威胁，在行动上也应照此行事。