威脅、挑戰和改革問題高級別小組報告/1

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威脅、挑戰和改革問題高級別小組報告 第一部分 達成新的安全共識

► 第二部分 集體安全與預防方面的挑戰

提要

聯合國創建於1945年，其首要目的就是「欲免後世再遭戰禍」，確保世界大戰的恐怖不會再現。六十年後，我們都真真切切地知道，我們現在和未來幾十年所面臨的最大的安全威脅已經絕不僅僅是國家發動的侵略戰爭了。這些威脅擴大到貧窮、傳染病和環境退化；國家內部的戰爭和暴力；核武器、放射性武器、化學和生物武器擴散和可能被使用；恐怖主義；以及跨國有組織犯罪。這些威脅不僅來自國家，也來自非國家行為者，威脅的不僅是國家安全，也威脅到人類安全。

聯合國的創建者所關心的是國家安全。當他們談及建立一個新的集體安全體制時，他們遵循的是傳統的軍事思路：這個體制由各國參與並作出保證，對一國之侵略便是對所有各國之侵略，他們承諾，如果發生此種侵略，他們將作出集體反應。不過，早在人類安全這一觀念普及之前，聯合國的創建者們對安全的個性、經濟發展和人類自由也有着深刻的理解。《憲章》序言宣布，創建聯合國是為了「重申對基本人權之信念」，並「促成大自由中之社會進步及較善之民生」。

二十一世紀的中心挑戰是將這些種種頭緒融於一體，塑造一種更為廣泛的新型理念，以此來闡述集體安全的含義，闡述要創建一個有效益、有效率又公平的集體安全體制而隨之出現的所有責任、承諾、戰略和機構。要達成一種新的安全共識，首先必須認識到，在對付我們面前的所有新老挑戰時，站在前沿的行為者依然是單一的主權國家，對於這些國家的作用和責任以及應當予以尊重的權利，《聯合國憲章》都予以充分承認。然而，沒有一個國家能夠完完全全地獨立存在，在二十一世紀尤為如此。集體戰略、集體機構和集體責任感都是不可或缺的。

當今的集體安全有三個基本支柱。當今的威脅不分國界，這些威脅在全球和區域以及國家級別上相互關聯，因此也必須在這些級別上加以解決。沒有哪一個國家，無論如何強大，能夠僅僅依靠自己的力量就能確保自己不受當今各種威脅的傷害，安全無恙。不能假設每一個國家都有能力或願意履行自己的職責，保護自己的人民，不傷害自己的鄰國。

我們切勿低估在就集體安全的含義和責任達成新的共識方面存在的困難。對於我們認定的威脅，很多人將會認為，其中一項或多項對國際和平與安全並不真正構成威脅。一些人認為，艾滋病毒/艾滋病是一種可怕的疾病，但卻不是一種安全上的威脅。或認為，恐怖主義對於一些國家來說是威脅，但並不對所有國家構成威脅。或認為，非洲的內戰是人道主義悲劇，但絕不是國際安全問題。抑或認為，貧窮是發展問題，而不是安全問題。

力量、財富和地理上的差異的確能左右我們的判斷，確定什麼是對我們的生存和福祉的最大挑戰。着眼點不同，使得我們對在他人看來是對其生存最最嚴重的挑戰不以為然。對威脅所作的反應有失公允，會使分歧更形嚴重。許多人認為，今天的所謂集體安全只不過是一個保護富人和有權勢的人的體制而已。這種觀點對於當今建立集體安全來說，構成了根本性的挑戰。坦言之，如果對威脅沒有共同認識，便沒有集體安全可言。結果將是各自為政，互不信任，長期互利合作將無從談起。

我們今天最最需要的是在鬆散了的同盟之間，在富國與窮國之間，在遠隔顯然是不斷擴大的文化深淵而深深陷入相互猜疑的人民之間，達成一種新的共識。這一共識的主旨並不複雜：我們對相互的安全均負有共同責任。行動就是對這一共識的考驗。

一.不同的世界：1945年和2005年

1.第二次世界大戰結束，使人們歡欣鼓舞，同時也下定決心，避免兩次世界大戰的恐怖慘劇重演。正是本着這種精神，創立了聯合國。對於那些遭受兩次世界大戰創傷最為慘重的大多數國家來說，這一實驗是成功的。在隨後的60年中，世界的許多地方經歷了前所未有的和平安寧，蓬勃興旺。導致第二次世界大戰的動因和張力已被化解，大國之間的戰爭得以避免，歐洲出現了穩定的和平。日本、德國和意大利成功地融入了世界大家庭，而且對聯合國的財政捐助目前已名列第二、第三和第六位。

2.聯合國成立後的頭30年，數十個新興國家擺脫了殖民體系，而直到近代，這一體系還將整個人類的一半束縛在屈指可數的少數國家手裡。在這30年間，聯合國促進了新興國家的誕生，意義極為深遠。非殖民化反過來也徹底改變了聯合國。1945年聯合國誕生之際，有會員國51個；今天則達到了191個。大會發生了巨大的變化，當初，組成大會的國家基本上彼此相似，而今天，其組成呈現出鮮明的多元之勢。到了1960年代中期，發展中國家在大會已經形成多數，從此在國際政治中獲得了在聯合國之外基本上被剝奪了的聲音。

3.20世紀的後五十年，是這些新興國家求生存、為其人民謀福祉的五十年。這些新興國家繼承了殖民專制下劃分的疆界，也繼承了為滿足宗主國需求而設計的殖民經濟。獨立僅僅是一場競賽的開始，新興國家必須發展專業、科學和技術知識，開展這方面的教育，以便對現代化國家和經濟進行管理。而在那個時代，人們對國家的能力和作為寄予了無限的希望，那時候，大多數經濟增長模式都依賴於嚴格的國家控制。

4.在過去的40年中，發展中國家的預期壽命增長了20年，而在博茨瓦納、巴西、中國、大韓民國和土耳其等國家，人均收入增長一倍，而這與聯合王國和美國一百多年前實現同樣目標相比，所用時間不到其三分之一。但是，儘管取得這樣的進步，世界大多數地方仍然陷於致命的貧窮之中。1975年至1999年期間，撒哈拉以南非洲整體人均收入沒有任何增長。

5.到1980年代，許多這些新興國家都面臨國家能力與合法性的危機，內戰不斷升級，而內戰已經成為二十世紀後半葉戰爭的主要形式（見圖一）。

圖一

戰爭，1946-2002年

來源：烏普薩拉大學和平與衝突研究系；奧斯陸國際和平研究所。

6.當我們跨入二十一世紀的時候，這些鬥爭還遠遠沒有結束。有十億多人用不上清潔飲水，二十多億人用不上適當的衛生設施，每年有三百多萬人因與水有關的疾病死亡。每年有一千四百萬人死於飢餓，其中六百萬是兒童。2000年，有8.42億人營養不良；其中95%生活在貧窮國家。

7.在非洲，有近3000萬人患有艾滋病毒/艾滋病。在受影響最嚴重的國家，城鎮中年精英患病率極高，嚴重侵蝕了國家能力，使國家中本來最具生產力的人群嚴重喪失經濟能力。受感染的婦女和女孩人數不斷增加，威脅到食品和農業生產。如果這一趨勢得不到扭轉，這些國家有的就會由於貧窮和艾滋病毒/艾滋病雙重壓力而面臨崩潰。

8.非殖民化只不過是使聯合國發生變化的因素之一。聯合國的創建者並未預見到美國和前蘇聯不久將會走上一條全球對抗之路，研製並部署足以將世界摧毀多次的數以萬計的核武器。

9.控制核技術的摧毀能力，利用核技術的潛力，這已成為聯合國的中心工作。大會於1946年通過的第一項決議就呼籲廢除「大規模毀滅性之武器」。

10.冷戰左右了隨後45年的全球政治。美國和前蘇聯之間的對抗堵塞了安全理事會，使之無法在維護國際和平與安全方面發揮主導作用。幾乎所有武裝衝突和解放鬥爭都是通過東西方對抗這一稜鏡的折射加以看待，直到前蘇聯的歷史性解體，東歐共產黨統治的終結。

11.儘管如此，倘若沒有聯合國，1945年之後的世界很可能更為血腥。二十世紀下半葉，國家之間的戰爭少於上半葉。考慮到在同一期間國家的數目增長了幾乎四倍，人們很可能預料國家之間的戰爭將會有顯著增長。然而事實並非這樣，對此，聯合國功不可沒。聯合國通過若干途徑削減了國家間戰爭的危險。發明了維持和平；秘書長開展外交工作；通過國際法院解決爭端，並奉行反對侵略戰爭這一堅定立場，所有這些都促進了和平。

12.冷戰以戲劇性卻又和平的方式終結，為集體安全的蓬勃發展開創了一個契機。冷戰結束後最初幾年似乎為聯合國安排了一個新的角色。1990年，安全理事會授權對伊拉克使用武力，以解放科威特。安全理事會對國際和平與安全所面臨的威脅採用了更為廣義的解釋，授權為人道主義目的在索馬里進行干預。在中美和南部非洲，聯合國幫助結束了若干經久不息的戰爭。

13.然而，這種情形並未持久。很快，人們便看到聯合國掙脫了冷戰的枷鎖，而換來的卻是另一種束縛：成員國的沾沾自喜，大國的冷漠無情。儘管聯合國創造了人類安全這一概念，但卻缺乏能力提供此種安全。諸如巴以和克什米爾這些持久的區域衝突依然沒有得到解決。在盧旺達和波斯尼亞發生種族清洗和種族滅絕時，未能採取行動，使國際支持大受減損。在會員國對本組織是否採取支持的態度方面，樂觀情緒已經不再，又回到從前的那種懷疑哲學。

14.2001年9月11日紐約和華盛頓遭受的恐怖襲擊使人們初步看到加強集體安全的潛在意義。2001年9月12日，由法國提出並由安全理事會一致通過了第1368（2001）號決議，決議譴責了恐怖襲擊，並為美國領導的為自衛而向塔利班政權採取軍事行動鋪平了道路。同一天，大會譴責了恐怖主義和恐怖襲擊。2001年9月28日，安全理事會通過了第1373（2001）號決議，要求所有成員國根據《聯合國憲章》第七章採取具體行動，打擊恐怖主義。三個月之後，聯合國主持簽署了《波恩協定》，根據這項協定成立了臨時政府，取代被推翻了的塔利班政權。聯合國作為和平進程的主導者為阿富汗臨時政府提供了支持，並協助起草了阿富汗新憲法。

15.這種國際協作精神僅僅維持了數月，伴隨2003年美國領導的對伊拉克戰爭而產生的分歧，這種精神也遭到侵蝕。

16.2001年9月11日襲擊事件表明，各國以及集體安全機構沒有能夠跟上各種威脅在性質上的變化。技術革命使通信、信息處理、衛生和交通等領域發生了天翻地覆的變化，這一革命突破了邊界，改變了移徙方式，使人們以二十年前無法想象的速度共享信息。這些變化帶來了許多好處，但也帶來了極大的潛在危害。數量越來越少的人可以在沒有任何國家的幫助下，造成越來越大的傷害。跨國有組織犯罪是一種新型威脅，可以在一國境內，也可以跨越國界，破壞法制。旨在改善日常生活的技術可以被轉化成為侵略工具。對於這些變化所帶來的影響我們尚未充分理解，但這些變化卻預示着一種根本不同的安全氛圍，在這種氛圍中，合作的獨特機遇與前所未有的毀滅程度勢均力敵。

二.全面集體安全剖析

A.威脅不分國界

17.今天，各種威脅相互交織在一起，對一國的威脅便是對所有國家的威脅，這種情況比以往任何時候都更為突出。弱者和強者均有弱點暴露給對方，這一點也變得越發鮮明。

18.全球經濟一體化意味着發達世界任何地方發生大型恐怖襲擊，都會給發展中世界數以百萬計人民的福祉帶來毀滅性的後果。據世界銀行估計，僅2001年9月11日襲擊事件就使生活在貧窮中的人口增加了1000萬，世界經濟損失總計可能超過800億美元。如果發生核恐怖事件，那麼數字將遠遠超過這些。

19.同樣，最富裕國家的安全也可能受制於最貧窮國家控制爆發疾病的能力。國際飛行時間短於許多傳染病的潛伏期，因此，每年多達7億的國際航班乘客都可能成為不知情的全球疾病傳播者。嚴重急性呼吸系統綜合徵（薩斯）在三個月內傳播到30個國家，使8000多人感染，近700人喪生。1919年大流感僅在一年多一點的時間裡就造成一億人死亡，遠遠超過第一次世界大戰。今天，類似的病毒可以在遠比那次災難更為短暫的時間內奪去數千萬人的生命。

20.今天，對國際安全的每一種威脅都擴大了產生其他威脅的風險。國家造成的核擴散使恐怖主義分子有更多的機會掌握那些獲得核武器所必需的材料和技術。國家對邊界管制不力，加上以弱國作為跳板，從而助長了非國家行為者偷運核材料和核技術的能力。

21.國際恐怖集團從弱國下手，竊取藏身之地。在那些內戰和區域衝突相互交織的地方，舉目可見的是貧窮，外國占領，沒有人權，沒有民主；宗教和其他方面的不容忍；再加上國內暴力，如此種種，錯綜複雜，使人們積怨難消，從而為國際恐怖集團招募開了方便之門。近年來，恐怖主義分子在內戰經久不息的國家可以獲得諸如毒品等貴重商品，通過這種方式為其活動提供資金和轉移大宗款項。22.貧窮、傳染病、環境退化和戰爭，相互助長，形成了一個極為可怕的循環。貧窮（按人均國內生產總值衡量）與內戰的爆發密切相關（見圖二）。瘧疾和艾滋病毒/艾滋病等疾病繼續造成大量死亡，使貧窮更形嚴重。而疾病和貧窮又與環境退化相關；氣候變化使諸如瘧疾和登革熱等傳染病的發病率進一步惡化。人口眾多而又缺乏土地和其他自然資源，造成環境惡劣，這又可能促成民間暴力。

圖二

貧窮與內戰之間的聯繫

來源：MacartanHumphreys（哥倫比亞大學）根據世界銀行、烏普薩拉大學和平與衝突研究系及奧斯陸國際和平研究所提供的數據而進行的研究。

23.跨國有組織犯罪促成了許多對國際和平與安全最為嚴重的威脅。腐敗、非法貿易以及洗錢使國家削弱，阻礙了經濟成長，破壞了民主制度。因此，這些活動創造了滋生國內衝突的環境。有組織犯罪集團可能會向恐怖主義分子提供核武器、放射性武器、化學或生物武器，這種前景特別令人憂心忡忡。毒品貿易越來越猖獗，是艾滋病毒/艾滋病感染急劇上升的部分原因，在東歐和亞洲部分地區尤為如此。有組織犯罪活動從事衝突商品和小武器的非法貿易，破壞了建立和平的努力，並使許多內戰愈演愈烈。

B.自我保護的限度

24.沒有哪一個國家，無論多麼強大，能夠單單依靠本身的力量保護自己免受當今各種威脅的傷害。每一個國家都需要其他國家的合作才能使自己獲得安全。因此，每個國家與其他國家合作，對付這些國家最為緊迫的威脅，符合每個國家本身的利益，因為這樣做最大限度地擴大機會，當解決自己面臨的緊迫威脅時，可望得到對等合作。

25.僅以核恐怖主義威脅為例。據專家估計，50公斤高濃縮鈾可以放進六個一升裝牛奶紙桶，恐怖主義分子只需將這些高濃縮鈾偷運過邊境，製成簡易核裝置，就足以將一個中等城市夷為平地。邊境管制不足以防範這種威脅。要戰勝核恐怖主義威脅，各國之間，不論強弱，必須開展合作，清理高濃縮鈾的儲存，加強保護港口內貨運集裝箱，並達成新的規則，對鈾的濃縮進行管理。各國之間在互通情報方面開展合作，這對制止恐怖主義來說至關重要。

26.同樣，為了制止有組織犯罪，各國必須開展合作，同洗錢、毒品和人口販運及腐敗進行鬥爭。國際社會同這些問題進行鬥爭的努力到底有多強大，完全取決於其中最薄弱的環節。集體安全機構效率低下，將會削弱每個地區和國家的安全。

27.對恐怖主義分子可能使用核武器、化學或生物武器而採取的最有力的防範就是尋求控制危險材料，遏制並抓獲恐怖主義分子，並消除那些增加恐怖行動危險的更為廣義的威脅。內戰、疾病和貧窮增加了國家崩潰的可能性，使得有組織犯罪廣為蔓延，從而又使恐怖主義和擴散得以利用弱國，利用行使法制方面的薄弱的集體能力，增加其危險性。要防止造成大規模傷亡的恐怖主義，就必須下大氣力加強集體安全體制，減少貧窮，打擊極端主義，消除戰爭帶來的種種疾苦，遏制傳染病的蔓延，並同有組織犯罪進行鬥爭。

28.因此，所有國家都有切身利益，築成一個新的全面集體安全體制，通過這一體制使所有這些國家都承諾攜手行動，以應對範圍廣泛的各種威脅。

C.主權與責任

29.各國簽署了《聯合國憲章》，從而不僅享有主權帶來的各種特權，同時也接受由此產生的各種責任。威斯特伐利亞體系首次提出國家主權概念，不管當初盛行的理念如何，今天，這一概念顯然含有一國保護本國人民福祉的義務，以及向更為廣泛的國際社會履行義務之義務。但是，歷史極為清楚地告訴我們，不能假設每個國家總是能夠或者願意履行其保護本國人民和避免傷害自己鄰國的責任。而當出現這種情況的時候，集體安全原則則意味着上述責任的某些部分應當由國際社會予以承擔，依照《聯合國憲章》和《世界人權宣言》採取行動，根據情況建立必要的能力或提供必要的保護。

30.我們所尋求保護的正是我們所珍惜的。《聯合國憲章》尋求保護所有國家，並不是因為所有國家在本質上都是善良的，而是因為國家在為其公民獲得尊嚴、公正、價值和安全方面，是必不可少的。這些價值觀念應當是二十一世紀任何集體安全體制的中心所在，但最經常發生的卻是國家未能尊重和推動這些價值觀念。今天我們尋求建立的集體安全恰恰是為了上述目標而在所有國家和國際機構及其領導者之間確立共同責任。

D.一個有信譽的集體安全體制所含要素

31.一個集體安全體制若要有信譽並能持久，就必須有效力，有效率，並且公平。在所有這些方面，我們現在所知的多邊體系，通過應對世界近幾十年來所面對的種種重大安全威脅，表明這一體系是可以發揮作用的。但這一體系必須予以加強，以發揮更好的作用——在本報告所闡述的所有方面均發揮更好的作用。

1.效力

32.無論是在削減對核武器的需求，還是在調解國家間衝突，抑或在結束內戰方面，集體安全機構都為維護國際和平與安全做出了重大貢獻，然而，這些貢獻往往遭到詆毀，詆毀者既有那些想使這些機構更有作為的人，也有那些想使這些機構少有作為的人。

33.在孤立的情況下，集體安全機構很難發揮效力。通常，多邊機構同國家、區域並有時同民間社會行為者合作，共同行動，並在為共同目標而努力時，能夠發揮最大效力。在調解時如此，在衝突後重建、減貧戰略以及不擴散措施等方面，也是如此。

34.在應對當今的各種挑戰時，國家仍然站在最前列。與貧窮作鬥爭，抗擊傳染病，制止跨國犯罪，內戰後重建，減少恐怖主義，阻止危險材料的蔓延，在所有這些方面的國際行動若要獲得成功，無不需要國家作為有力而且負責的夥伴。因此，必須做出更大的努力，增強國家負責地行使主權的能力。對於那些所有有能力幫助其他國家建立此種能力的國家來說，必須將此作為自己的責任。35.集體行動往往會失敗，有時失敗得很慘。遵守不力，監測和核查工作不穩定，執行環節薄弱，這些往往使集體措施無法發揮作用。預警只有在導致早期採取預防行動時，才會有效。監督和核查只能輔助執行工作，而不能取而代之，唯有如此，監督和核查才能發揮最大效力。36.在應對大規模嚴重侵犯人權和種族滅絕的挑戰方面，集體安全體制表現得尤為糟糕。這是聯合國在規範方面遇到的一個挑戰：國家和國際社會在保護平民免受戰爭和侵犯人權影響方面負有責任，而這一概念尚需真正克服主權不可侵犯和干預權力這兩種主張之間相互衝突而造成的緊張。這也是一個行動上的挑戰：阻止一國政府屠殺其本國公民，這一挑戰需要相當規模的軍事部署能力。

2.效率

37.一些集體安全工具是有效率的。國際原子能機構（原子能機構）是《不擴散核武器條約》的具體執行機構，也是在防止核武器廣泛擴散方面獲得相當持久成功的象徵。而該機構的經常預算還不到2.75億美元，確實是事半而功倍的典範。同樣，秘書長所做的調解工作，儘管資金嚴重不足，但卻幫助緩和了國際緊張局勢。

38.但更多的集體安全工具卻沒有效率。例如衝突後行動，其特點往往是雙邊方案與聯合國方案缺乏協調，相互重疊，此種情況不勝枚舉，而且機構間相互競爭，使本來就很缺乏的資源得不到最佳使用。

39.造成我們集體安全機構缺乏效率的最大根源就是缺乏意願，不能認真地防止致命的暴力。未能及早地投入時間和資源，以防止衝突的爆發和升級，造成了更大規模、更為慘烈的災難，後來要收拾這種局面則花費更大。

3.平等

40.任何一個集體安全體制的信譽還取決於該體制如何促進其所有成員的安全，而不論潛在受益者的性質、位置、資源或同大國的關係如何。

41.在應對國際安全挑戰方面，聯合國及其會員國往往有所歧視。聯合國對2001年9月11日襲擊事件反應迅速，而與此形成對照的是聯合國在面對更為嚴重的事件時所採取的行動：1994年4月至7月中旬，盧旺達每天經歷的事件相當於三個2001年9月11日襲擊事件，長達百日之久，而這個國家的人口只相當於美國的三十六分之一。種族滅絕發生後兩個星期，安全理事會撤出了在盧旺達的大部分維和人員。聯合國官員在將近一個月之後才將之稱為種族滅絕，而某些安全理事會成員則拖了更久。種族滅絕開始後六個星期，終於授權向盧旺達派駐一個新的特派團，但此時卻沒有幾個國家提出派遣部隊。特派團得以部署時，種族滅絕已經結束。

42.與此相似，在威脅、挑戰和改革問題高級別小組整個討論期間，我們再次感到震驚的是，我們的機構對蘇丹達爾富爾出現的大規模侵犯人權事件所作反應，其速度竟如冰川運動般的遲緩。

43.當集體安全機構以缺乏效率和不公平的方式做出應對時，顯露了哪些威脅才是重要的這一更為深層的事實。我們的集體安全機構不應僅僅聲稱對一國的威脅便是對所有國家的威脅，在行動上也應照此行事。