我之建國方案及其實行的希望

我之建國方案及其實行的希望
作者：潘大道
中華民國14年（1925年）1月10日
1925年1月10日
公布於東方雜誌1925年第22卷第1期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　我對於今後之建國，就年來經驗所得，本有一點意見，如憲法問題最爲大端。關於賄憲，我從未承認過。（以我自從去年南下後未曾出席參議院，及屢次否認憲法之宣言，足以證之。）其主要的原因是議憲之機關，已失其資格；而且賄憲之內容，也有許多衝突及不完備的地方。可是從前只管我們不承認，在他們有利益的時候，他們（ 直系軍閥）却就其有利之點，分別承認。這是我們無可如何的。現在局勢總算變了，賄憲當然不成問題，但是二十年前在 日本學來的法律家，總覺得賄憲，在形式上是一讀，二讀，三讀，沒有缺憾的。一班失勢的軍閥，也扯起護憲的旗幟來。這本是另有肺腸，不必管他。惟有那般老法律家，講了一輩子的法律，不曉得法律是拿來做甚麽的，眞是可憐。賄憲固然沒有討論之餘地；只是眞正的憲法，應當如何產生?其內容應當如何規定?却是很重要的問題了。

　　關於憲法之產生，可分起草及制定兩項。聽說執政府主張，要以拒賄議員全體，擔任起草的事。就我個人而論，我是願意的。但政府的意思，明明是以這件事作爲安置這批議員的手段；不是誠意以這批議員爲適當起草的人材。加之，這批議員，本領大的都做了政府的要人，或準要人，忙個不了。如果眞正起草，這批人當然沒有工夫。其餘的也正在想弄得一官半職，恐怕無心來幹這閑事。至於沒有活動能力，或不願活動的議員們，又不見得於憲法有甚麽硏究。如果爲憲法起見而選擇起草的人，最好是由政府或各團體，聘請若干有名的學者，專幹此事，不必拿這種非常之業，作爲敷衍冗員的禮物。關於制定一層，大槪的趨勢，也分兩種:一由國民會議，一由各省分別投票。各省分別投票，我去年曾主張過；現在形勢不同，爲便利起見，還是委之國民會議好了。

　　以上是憲法之產生。至於憲法的內容，我的主張，應規定下列幾項:

　　（一）聯邦制　在這種遼闊而交通不便的國家中，人民練習參政能力之機會，又異常之少。聯邦制之有利，用不着多說了。尤其要緊的: 中國近十年內，恐怕仍脫不了軍閥專政。此仆彼起，總不外軍閥之興廢。若不行聯邦制，則中央一度政權之移轉，便影響於各省者非常之大。從前 袁段執政時代的情形，我們應該記得。有人怕:若行聯邦制，各省軍閥，將不免因此割據，聯邦制反成了各省軍閥之護身符了。這却不然。各省軍閥，如有割據之實力。人民又老不管事，讓他們糊鬧。縱然憲法上如何規定，也是枉然。如果人民逐漸覺悟，憲法上又給他們一種武器，和地方軍閥相搏。地方軍閥，也想利用這種武器，和中央軍閥抗衡。因而對於地方人民，不能不稍予妥協，以鞏固自己之地位。於是眞正的聯邦制，便漸漸實現了。有人說:『分權於省，不如分權於縣。』誰說不應該分權於縣呢?但這個分劃的程度，讓各省憲法去定好了。聯邦制的好處；就在能適應各地方的情形。縣憲之說，是反省憲派對於省憲派的一種高調。老老實實的去辯駁他，那就上當了。

　　（二）五權憲法　我與近來的 國民黨沒有關係；但五權憲法，我是相對贊成的。所謂五權憲法者:（一）從有立法權的議會裏，分出彈劾權來，付與另一種團體執行之。以 中國議會的情形看來，倒是分開的好些。（二）考試權從行政權獨立，在這種用人無方的國家中，也有他的必要。

　　（三）總統制　總統制之壞處，就是怕有野心的大總統。所以從前 袁世凱當國時代，這個制度，是行不得的。若是一面行聯邦制，一面行總統制，那就不怕了。單一制的 法國，行內閣制；聯邦制的 美國，行總統制。都各有各的成績，便是一個好例。委員制，我是不贊成的。因爲 中國的委員，在現狀之下，一定是一班大軍閥當選。他們自己不能來，又不能不派委員。委員不能作主，事事要請命於其主人。分明一件可以立決的事，幾次電報往返，反爲隔閡起來，不能辦了。况且委員的委員，有時又要派委員。疊床架屋的委下去，眞不成樣子。 廣東七總裁之故事，便是如此。至於總統制之下，彈劾權不妨仍然存在。彈劾可及於總統；幷且五權憲法下之彈劾權，應作官吏查辦權解釋，不限於國務員。

　　（四）參事會及衆議院　兩院制本是因於歷史上的必要。如君主國有勢力龐大的貴族，便不能不有貴族的代表。聯邦國有半獨立的各邦，便不能不有各邦的代表。至於其他附加的理由:如所謂下院主進步，上院主保守等等，不是普徧的必然的情形，所以他存在的根據，異常薄弱。一九一一年以後的 英國貴族院，已是有名無實； 日本現在也有改造貴族院之提案。雖在兩院制歷史悠久的國家，已經有歸於一院的趨勢了。至於我們 中國，本無這種歷史，是用不着兩院並存的。卽使行聯邦制，必須一院代表地方，不妨參照 法國的情形，改成參事會。關於立法之事，純歸衆議院。衆議員之名額，以三百名爲最大限；其被選資格，須有教育的限制。關於重大用人行政，宜得各地方代表之同意者，純歸參事會。且得與大理院合組一審判機關，受理大總統之彈劾。（其大總統以下官吏之彈劾，則歸大總統處理之。）參事會之組織，由各省區平均派出代表二人，凡事須取同一步調，如 美國例。

　　（五）大總統選舉法　旣取總統制，大總統之選舉，應另組一大總統選舉會，不得由衆議院--或國會--包辦。其組織之法，宜由衆議院提出三人，交由各省省議會，省教育會，省商會等及各縣縣議會，縣商會縣，縣教育會等合組之選舉團體決擇之；以全國得票較多數者爲當選。開票之責，參事會司之，軍人非解職二年以上者，不得爲大總統候補人。

　　（六）經濟制度　社會主義之實現，是萬不能免的。但社會主義之派別很多，（拙著 社會主義與社會政策載本誌二十一卷十六號可參考。）他的態度，也不一樣。直接行動一派，對於社會心理之惰力，太輕視了。卽使一時成功，不免循環反復，依然回到從前的地方。改良派的方法:一面從教育上着手；一面從立法上着手。循序漸進，雖然慢一點，却很穩當。所以憲法上經濟制度之規定，最爲必要。這種規定，以能容納社會主義之發展爲限度。如前次憲法起草委員會所擬生計一章，大體可以採用。有人以爲 中國尙無經濟問題，用不着規定的；有人以爲應規定一種共產主義的憲法的。我以爲經濟問題，是 中國自古賢哲所注重的；現在尤有其必要。但共產主義之推行，爲時尙早。

　　（七）軍制　關於軍制，有數要點:（甲）義務民兵制。其義務之期間，不得逾半年。（乙）常備軍之駐在地，以國防地帶爲限。（丙）國家常備軍費，不得逾歲出若干分之一。（丁）各省除警備隊外，不得自置常備軍，及類似常備軍之軍隊，幷不得設立軍官學校以及軍械製造所。

　　以上諸端，係法制方面之問題。法制方面，見於紙上是容易的。見於事實，却很困難。所以要實行這個方案，非得國民--尤其是知識階級--有一番大努力，終是空談。對於賄憲，固然 曹 錕沒有實行的誠意。但 曹錕要想實行，也辦不到。他能够廢巡閱督理麽?他能够教兵費不超過歲出四分之一麽?他能教各巡閱督軍的兵，都屯在國防要塞麽?他能够教各省督軍不兼省長，讓人民去選舉麽?若果他要試辦一下，恐怕不待今日，早就趕下臺了。段執政所召集的善後會議，聽說有規定軍制及整理財政兩項。果使善後會議對於以上兩項，議決了一種切實的辦法； 段執政的力量，能強他們（各軍閥）以實行麽? 章太炎先生電責 段執政謂『於駐防軍之當撤，未有一切實之言。』假使他（ 段）於駐防軍之當撤有一百句切實之言，駐防軍理他麽?現在總統--或執政--固然管不了巡閱督理，巡閱督理也管不了師長旅長，師長旅長也管不了團長營長。在利害相關的時候，彼此敷衍對付，是可以的；若是利害衝突，登時便要翻起臉來。所以責備一二人是不中用的。國民啊!知識階級啊!再不用袖手旁觀了，快起來，管自己的事罷!