自然资源部对全国人大陈锦石代表《关于加强国土集约利用与高效建设，保障耕地红线，提升地均GDP的建议》的答复

对十三届全国人大四次会议第7966号建议的答复
自然资人议复字〔2021〕128号
2021年9月10日
发布机关：中华人民共和国自然资源部

文件

陈锦石代表：

　　您提出的《关于加强国土集约利用与高效建设，保障耕地红线，提升地均GDP的建议》收悉。您的建议对加强和改进自然资源管理工作具有重要现实意义和参考价值。经研究，现答复如下：

　　一、相关背景情况

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家“十四五”规划纲要提出，坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地；加强土地节约集约利用，加大批而未供和闲置土地处置力度，盘活城镇低效用地，支持工矿废弃土地恢复利用，完善土地复合利用、立体开发支持政策；推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式。

　　党的十八大以来，我部切实落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，严守耕地保护红线，大力推进节约集约用地。《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）规定，国家实行建设项目用地标准控制制度；建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工；鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率；在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

　　2014年，原国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），明确“合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，提高区域平均容积率，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地综合承载能力”；“加强标准厂房建设的土地供应，国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列”；“统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和空闲土地盘活利用”。

　　二、已开展的相关工作

　　为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，我部出台了一系列政策措施，切实落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。党的十八大以来，我国建设用地节约集约利用状况逐渐趋好，建设用地地均GDP持续提升，单位GDP建设用地使用面积稳步下降，新增建设用地与新增GDP比值不断减小。近年来，我部主要开展了以下工作：

　　一是加强规划管控。按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关要求，明确编制“多规合一”的实用性村庄规划，不再编制村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划。近年来，我部先后印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资办发〔2019〕87号）、《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号）等多份文件。指导地方结合编制好县级、乡镇级国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划，按照节约集约用地原则，优化村庄的规模、结构和布局，引导农村宅基地集中布局。

　　二是探索全域土地综合整治。我部贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，探索启动全域土地综合整治试点工作。试点工作以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题，打造试点区域集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境和生态环境，助推乡村全面振兴。经各省（区、市）申报、复核、公示和我部审核，2021年确定在全国开展446个全域土地综合整治试点。

　　三是进一步强化工业项目建设用地指标控制。为加强工业项目建设用地管理，促进工业用地节约集约和高效利用，2008年原国土资源部印发《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号），通过投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等5项指标对工业项目建设用地进行控制，覆盖了《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）中的31个制造业分类。其中容积率控制指标为下限指标，按工业行业分类确定。随着社会经济发展和技术进步，目前我部正在开展《工业项目建设用地控制指标》修订工作，拟调整和提高部分行业的容积率下限控制指标，促进节约集约用地。

　　四是严格控制住宅容积率指标。住宅用地出让前，市、县自然资源主管部门，要严格依据经批准的控制性详细规划和节约集约用地要求，确定拟出让地块的位置、使用性质、开发强度、住宅建筑套数、套型建筑面积等套型结构比例条件，作为土地出让的规划条件，列入出让合同。对于中小套型普通商品住房建设项目，要明确提出平均套型建筑面积的控制标准，并制定相应的套型结构比例条件。严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1。同时，依据《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），各级生活圈居住区用地（包括住宅用地、配套设施用地、公共绿地等）构成及容积率等应满足相关规定。

　　五是严抓项目用地审批。我部高度重视在用地审批工作中落实节约集约用地要求，严格依据法律法规及《建设项目用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号）等文件规定，从项目是否符合规划、受理条件、用地标准三方面着手，严控建设项目用地规模，坚决核减不合理用地。同时，积极指导地方自然资源主管部门在用地组卷报批环节做好节约集约用地工作，从源头上减少超标准、不合理用地需求。

　　六是严格土地执法。2020年以来，自然资源部挂牌督办17起、公开通报66起重大典型土地违法案件，重点聚焦和打击违法违规占用耕地特别是永久基本农田、挖田造湖造景、耕地“非农化”“非粮化”、侵犯农民土地合法权益等问题，以“零容忍”的态度严格要求、严查案件、严肃追责。

　　三、下一步工作考虑

　　国家“十四五”规划纲要提出，坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。为全面提高土地资源利用效率，下一步，我部将结合您提出的建议，会同有关部门坚决落实党中央、国务院决策部署，加强土地集约利用与高效建设，重点开展以下工作：

　　一是指导地方通过村庄规划编制，优化调整村庄各类用地布局，统筹安排村域生产、生活、生态空间，促进土地节约集约利用。

　　二是完善建设用地标准控制制度，修订工业项目建设用地标准，合理确定工业用地容积率下限，优化居住用地、公共设施用地容积率管理要求，发挥土地使用标准在节约集约用地中的控制作用。

　　三是进一步落实好地方政府耕地保护主体责任，严格执法、严肃问责，严厉打击土地违法违规行为。

　　衷心感谢您对自然资源管理工作的关心与支持。

　　联系单位及电话：

　　自然资源部自然资源开发利用司  （010）66557523

自然资源部

2021年9月10日

　　抄送：全国人大常委会办公厅（联络局）、国务院办公厅、江苏省人大常委会人大代表联络委员会、全国人大农业与农村委员会