自然資源部對全國人大陳錦石代表《關於加強國土集約利用與高效建設，保障耕地紅線，提升地均GDP的建議》的答覆

對十三屆全國人大四次會議第7966號建議的答覆
自然資人議復字〔2021〕128號
2021年9月10日
發布機關：中華人民共和國自然資源部

文件

陳錦石代表：

　　您提出的《關於加強國土集約利用與高效建設，保障耕地紅線，提升地均GDP的建議》收悉。您的建議對加強和改進自然資源管理工作具有重要現實意義和參考價值。經研究，現答覆如下：

　　一、相關背景情況

　　十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。國家「十四五」規劃綱要提出，堅持最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量保護和質量提升，嚴守18億畝耕地紅線，遏制耕地「非農化」、防止「非糧化」，規範耕地占補平衡，嚴禁占優補劣、占水田補旱地；加強土地節約集約利用，加大批而未供和閒置土地處置力度，盤活城鎮低效用地，支持工礦廢棄土地恢復利用，完善土地複合利用、立體開發支持政策；推動工業用地提容增效，推廣新型產業用地模式。

　　黨的十八大以來，我部切實落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，嚴守耕地保護紅線，大力推進節約集約用地。《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）規定，國家實行建設項目用地標準控制制度；建設項目應當嚴格按照建設項目用地控制標準進行測算、設計和施工；鼓勵土地使用者在符合規劃的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高土地利用率；在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

　　2014年，原國土資源部印發《關於推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號），明確「合理確定城市用地規模和開發邊界，強化城市建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標整體控制，提高區域平均容積率，優化城市內部用地結構，促進城市緊湊發展，提高城市土地綜合承載能力」；「加強標準廠房建設的土地供應，國家級和省級開發區建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列」；「統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農村低效和空閒土地盤活利用」。

　　二、已開展的相關工作

　　為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，我部出台了一系列政策措施，切實落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。黨的十八大以來，我國建設用地節約集約利用狀況逐漸趨好，建設用地地均GDP持續提升，單位GDP建設用地使用面積穩步下降，新增建設用地與新增GDP比值不斷減小。近年來，我部主要開展了以下工作：

　　一是加強規劃管控。按照《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》有關要求，明確編制「多規合一」的實用性村莊規劃，不再編制村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃。近年來，我部先後印發《關於加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《關於全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資辦發〔2019〕87號）、《關於進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發〔2020〕57號）等多份文件。指導地方結合編制好縣級、鄉鎮級國土空間規劃和「多規合一」實用性村莊規劃，按照節約集約用地原則，優化村莊的規模、結構和布局，引導農村宅基地集中布局。

　　二是探索全域土地綜合整治。我部貫徹落實習近平總書記對浙江「千村示範、萬村整治」重要批示精神，按照《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》相關部署要求，探索啟動全域土地綜合整治試點工作。試點工作以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，統籌解決農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態系統質量退化等問題，打造試點區域集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，促進耕地保護和土地節約集約利用，改善農村人居環境和生態環境，助推鄉村全面振興。經各省（區、市）申報、覆核、公示和我部審核，2021年確定在全國開展446個全域土地綜合整治試點。

　　三是進一步強化工業項目建設用地指標控制。為加強工業項目建設用地管理，促進工業用地節約集約和高效利用，2008年原國土資源部印發《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號），通過投資強度、容積率、建築係數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等5項指標對工業項目建設用地進行控制，覆蓋了《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2002）中的31個製造業分類。其中容積率控制指標為下限指標，按工業行業分類確定。隨着社會經濟發展和技術進步，目前我部正在開展《工業項目建設用地控制指標》修訂工作，擬調整和提高部分行業的容積率下限控制指標，促進節約集約用地。

　　四是嚴格控制住宅容積率指標。住宅用地出讓前，市、縣自然資源主管部門，要嚴格依據經批准的控制性詳細規劃和節約集約用地要求，確定擬出讓地塊的位置、使用性質、開發強度、住宅建築套數、套型建築面積等套型結構比例條件，作為土地出讓的規劃條件，列入出讓合同。對於中小套型普通商品住房建設項目，要明確提出平均套型建築面積的控制標準，並制定相應的套型結構比例條件。嚴格限制低密度大戶型住宅項目的開發建設，住宅用地的容積率指標必須大於1。同時，依據《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018），各級生活圈居住區用地（包括住宅用地、配套設施用地、公共綠地等）構成及容積率等應滿足相關規定。

　　五是嚴抓項目用地審批。我部高度重視在用地審批工作中落實節約集約用地要求，嚴格依據法律法規及《建設項目用地審查報批管理辦法》（國土資源部令第69號）等文件規定，從項目是否符合規劃、受理條件、用地標準三方面着手，嚴控建設項目用地規模，堅決核減不合理用地。同時，積極指導地方自然資源主管部門在用地組卷報批環節做好節約集約用地工作，從源頭上減少超標準、不合理用地需求。

　　六是嚴格土地執法。2020年以來，自然資源部掛牌督辦17起、公開通報66起重大典型土地違法案件，重點聚焦和打擊違法違規占用耕地特別是永久基本農田、挖田造湖造景、耕地「非農化」「非糧化」、侵犯農民土地合法權益等問題，以「零容忍」的態度嚴格要求、嚴查案件、嚴肅追責。

　　三、下一步工作考慮

　　國家「十四五」規劃綱要提出，堅持生態優先、綠色發展，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。為全面提高土地資源利用效率，下一步，我部將結合您提出的建議，會同有關部門堅決落實黨中央、國務院決策部署，加強土地集約利用與高效建設，重點開展以下工作：

　　一是指導地方通過村莊規劃編制，優化調整村莊各類用地布局，統籌安排村域生產、生活、生態空間，促進土地節約集約利用。

　　二是完善建設用地標準控制制度，修訂工業項目建設用地標準，合理確定工業用地容積率下限，優化居住用地、公共設施用地容積率管理要求，發揮土地使用標準在節約集約用地中的控制作用。

　　三是進一步落實好地方政府耕地保護主體責任，嚴格執法、嚴肅問責，嚴厲打擊土地違法違規行為。

　　衷心感謝您對自然資源管理工作的關心與支持。

　　聯繫單位及電話：

　　自然資源部自然資源開發利用司  （010）66557523

自然資源部

2021年9月10日

　　抄送：全國人大常委會辦公廳（聯絡局）、國務院辦公廳、江蘇省人大常委會人大代表聯絡委員會、全國人大農業與農村委員會