英國變更對華政策建議案 (1926年)

英國變更對華政策建議案
英使館發表之漢譯全文
大英帝國
1926年12月
（在華盛頓會議上）
譯者：大英帝國駐華使館

　　（一）近時以來，本政府視察中國時局，愁思焦慮，日益增加；且深信此項思慮，於五年前在華府召集會議之有關各國政府，亦同有之。

　　彼時，各國政府審查中國當時情形，與中國代表公同協定，將以保持中國之完整與獨立，及政治上經濟上之發展，曁財政之修復，爲後此政策之主旨。乃爲籌給辨理此項事宜之金款計，於此約定稅則上准許某項附加徵收，更允組織委員會考查治外法權之問題，以期於現行制度加以修正，以剔除流弊與積垢，及除去一切於中國主權無所必要之限制。

　　（二）不幸，歷時四載，關稅會議並未召集，而其間時局大見惡化，國內戰爭紛興迭起，以致北京政府威權漸至低減，殆及於無。

　　同時，廣州有一強健國民政府，對於北京政府之自號其足以代表中國發言及締結有效信約，加以明確駁正。此項國勢瓦解，與國內戰爭及政府威權漸減之趨行，自關稅會議聚集直至該會議交渉因無政府可與交渉終至停止之時，其增進之率，無時不如建瓴走丸，每下愈况。

　　（三）其間法權調查會，業已調查事，幷已呈出其報告書。但於斯事，亦感同上因中國瓦解之困難。

　　該報告書所建議，雖主張某項能予立即施行之改善計劃；然必須先有具有能代表中國全部締結信約之政府，方克充分付諸實行。

　　（四）每當此項一切國內戰爭時期內，本政府無不恒持避免與交戰各黨派對恃各政府之間加以何種干渉之態度，且雖見國內戰爭所生之紊亂，加以中外洪大商務所受之鉅損，乃仍未嘗肯與任何黨派攜手，及以何法干渉民間之喧訌。

　　按本政府所悉者，各國政府似亦係同取此項態度，且深信此態度，爲現應操持及將來應行繼續操持惟一正當之態度也。

　　（五）夫近日中國之時局，乃與各國締結華會條約之時入其目者，適不相侔。在現今紊亂情况之下，雖以就地交渉及與地方政府商就協議，不無奏成些須之進步，然所經預指於華會規模較大之修改條約計劃，各國未能與之進行。其關於華外人所處分際，一切尙在懸而未决之問題，亦係未能抵於解决矣。

　　惟中國政務上之瓦解，乃同時有具有大力期圖中國於列邦間謀一平等地位之國民運動發生。而此項運動，若不待之以體貼及諒解，殊不符合各國對華之眞意也。

　　（六）本政府於通盤局勢愼加熟計後，對於締結華會條約各國現應如何作爲，將其妥愼周詳成就之意見，陳述如下:本政府建議:『由各該國政府發出宣言，敍述時局之主要事實，並聲明:情願將修改條約問題及其他尙懸未决之問題，俟華人自己立有政府時，即行與之交渉。且願以符合華會精神而參合現時時局變更之處，加有發展及變通之一建設政策辦理也。』

　　（七）本政府擬議:此項共同宣言，須釋明其建設政策，意欲竭盡所能迎合中國國人合乎大理之想望，並廢棄「中國經濟政治非有外人監督不能發達」之意；及聲明情願於中國自定國稅新則一經規定宣布時，卽行承認其應有得享關稅自主之權；更應特行力辨欲以何種外人之節制迫施於不甘承受之中國之嫌。一面聲言望中國對於凡文明國家皆所固有尊重條約神聖之首要義務，毋稍懈怠。

　　惟雖有以上聲言，各國却應承認中國修改條約索求之揆諸大理乃尙稱公允，與處于現勢之下締結新約以代舊約之艱難；而各國相沿嚴守約權之習，亦應因之稍加變通也。際此或甚長期之時局混沌時代，按本政府之意，各國只能持靜待態度，並以引致局勢變化至於儘能適合時局實事之境爲志，以致迨至可以實行修約之日，當能現出修改程途至少已有一部分業已妥爲行過之象矣。是以廢棄因微小事端提出難望奏效抗議之辦法，而待遇有利益關係所關絕重之際，方始提出。乃彼時即由各國協合從事以保其獲效，自爲上策。每遇一案，即以審情度理辦法，從事辦理之。

　　且宣言之中，應表明各國對於無論處於何地之中國官廳，若有任何近情之主張，卽使背於約權之嚴格解釋，亦願予以體諒之考核。惟中國官廳則須對於外人利益，予以公允寬厚待遇，以還報之。此項宣言之中，更應表明各國係持有不再俟候，亦不絕對以先見鞏固中央政府之成立相要，而對中國卽行力求保持和睦邦交之宗旨也。

　　（八）上開政策之大綱，本政府切望各國允爲取納，並以之援用於現局勢之事實焉。

　　其以上第三段內提法權調查會報告書內之建議中，有某某主張，且有其他某某改善事項，該報告書內雖未論及，然總可謂歸於與治外法權有關各事項範圍以內者，即在現時局勢之下，無須遷延，則有見諸實行之可能。

　　惟有一端尤爲緊急者:本政府以爲各國政府應行現卽從事進行，即竊謂應行對於因關稅會議未能履行各國對華五年前所應許稅項之增加所造之惡果，力求挽轉--卽主張各國現即對於華會附加稅，予以無條件之應允。

　　（九）於一九二二年二月六日在華會簽訂之關稅稅則條約內，各國應允中國准許關稅某項之增加，（俗稱華會附加稅）其用途與矩度，則聽特別會議之裁决；而所謂特別會議者，乃於遷延將及四年之後，一九二五年十一月二十六日在北京聚集今已大體上可謂絕對失敗之關稅特別會議，是也。其所許之附加稅，未曾允行；蓋因中國委員團於三月十八日開會時，關於中國政府擬自行支配此項附加稅入款用途期免疑慮之聲明，未得各外國委員團認爲滿意。

　　（十）其所以然者，乃因彼等非得足保所得收入必由洋人監管，並其中大部分必須用以淸還各無擔保借款之條件，不肯予以允行耳。緣本政府始初根本上反對無擔保借款之問題由關稅會議條理之。並於一九二三年初間致對華銀行協團之各國機密節略內，開誠陳明矣。

　　蓋本政府預知其足以攻破華會襄助中國經費政治之發展，將外人之監管施以寬解而實非加以緊嚴之本旨，又所有經於華會擬予退讓各端，卽以裨益中國爲目的，則關稅附如稅款，應以類如建造鐵路，曁社會經濟上革新事項，於中國全部有不磨之益之生利事業，爲主要用途；而其革新事項中，富於佳朕者，莫過於華會條約內特行預指之裁撤厘金也。

　　（十一）或謂:債務之整理，因係足以恢復中國之信用，故亦於中國爲不磨之益。此論倘有力能實際控制全國之政府，固或亦能成立，惟於今日之中國言及債務之整理，無他，只足使何黨掌握京師，即予該黨以從事貸取，徒致遺害絕無生利之新借款能力而已。故無擔保債務之整理，雖該債款內有本國人民與有直接利益關係者，然本政府亦反對以之作爲關稅會議目的之一。

　　（十二）至於將無担保債務之整理列入關稅會議應理事件內，又有一弊，而遇各國承認中國關稅自主之大理時，此弊即行顯出焉。

蓋在彼時，關稅收入之管理問題，因之立即湧現，而成一緊急之問題矣。所主張將因自主而增加之稅收，亦倂歸入外人之監管，本政府深抱虞慮。

　　當一九二一年時，各國對於華府會議所企謀之利濟事業要求其妥爲履行之担保，尙無足詫；而在一九二一年所能行者，迨至一九二六年，已無實行之可能。蓋此時中國無論爲財政之整理，或厘金之裁撤，皆不能忍外人監管權力之展拓矣。本政府以爲中國旣不甘受外人管理，而各國聯合以圖管理之，實與華會條約之精神及本政府迄今歷久不變恆持之宗旨，完全相背也。

　　同時，本政府以爲履行逾時如是之久之華會應許各節，係爲萬不可缺之事。故於本年五月二十八日爲答復美政府關於本政府對關稅會議之態度究係何若之訪詢，經備現特抄附之節略，主張由各國免爲任何欲索担保或條件之舉，而對於附加稅課，即行准許征收也。

　　（十三）以上之主張，因會議之瓦解，各國對之未能出何動靜；而本政府當發起主張之時，所經預料必至之時局變化，於是突然果行實現。即經由粵省以藐棄約章，於該埠外洋貿易上加征某項稅款。而於事實上實已果然攖得華會附加稅矣。

　　按本政府雖爲與各國保存態度上之一致起見，大與心違，業經對於所征新稅勉行參與共提之抗議，然尙未視之爲爲應付現時局勢正當無疑必應遵循之良策也。本政府甚惜於會議較初之秋，並未加力諄申其意旨；但以爲雖已歷次抗議，若轉向仍由五月二十八日節略內所主張之其他項辦法，亦非過遲。是以本政府力主由各國對於華會附加稅，現即無條件准許其在中國各處實行征收。再如此辦理並希望，藉使廣州之現况，納諸正軌也。

　　（十四）料本主張所或惹起之異議中，當以揆諸嚴格之論理，係爲儼如姑容此項違反條約之現况，則爲最重。惟此論對於時局之實事，未免過於茫然耳。

　　蓋現時時局之綱領事實，一爲條約之被大衆認爲頗有不合時情之處，一爲華人欲求條約之修改，內感本國因分歧而失力，外憂得獲列邦一致贊同之維艱。邇來變通一八五八年稅則舉動之竟見無效，即爲此項難得各國贊同之最近例徵矣。

　　本政府以條約之尊嚴，固認爲絕要通理，乃信:欲保存此項要理，莫若體貼華人依理之索求，而將約權槪加調和以符之，至抗議之提出，應限於固有貴務上竟有欲爲槪行推却，及或攻擊僑華洋人按理應享之絕要利益情事，而有此種情事，則應由各國協合從事，以使其抗議不至失於獲效焉。

　　（十五）查九國條約第七條所規定，由締約各國一律遵守完全坦白互相通知之義務。本政府向經一意照辦，而欲保存各國態度之一致，亦曾未惜犧牲一已之固見。此次本政府將本政府以爲將來之政策應歸之大理陳述於各國政府者，亦即遵從上項保存態度一致之宗旨辦理耳。决料各國政府定能同感本政府本華會條約精神對待中國之切願也。而欲得此精神之妥見實現，莫若取行現行陳述考核之政策之意，並望各國政府予以贊同，是所切。

　　（十六）再，照本政府之意，此項新策，似以對於華會附加稅立予無條件之准許，爲企圖付諸實行首先應行之步驟也。然尙恐或有致疑於此項附加稅之准許，可于黨派之中發生利此害彼之事，以致又加一促致國內之戰爭之由者，故特專用釋明:旣係無條件准許，則所收附加稅進款，未必由各稅務司解交上海之指定保管存款銀行；乃凡關於附加進款若何支配儲存各問題，均應由主管中國官廳自行解决之也。其各國政府對於華會附加稅是否允肯予以無條件准許之處，本政府尙望儘早得獲聞知也!

〔附件〕英政府五月二十八日致美政府之節略

　　本政府奉准經由駐倫敦大美國大使館代轉大美政府之尊意，特詢所謂『在北京之本國委員團持有意欲棄却在北京之交涉破散關稅特別會議之態度，英政府究係贊許與否?並聲明希望大英政府繼續與有關各國合作，以期上年十月從事着手之事程，便可抵於事』等因，業已備悉。

　　查大美政府所據謂英委員團有意退出北京交涉之報告，似全由於誤會。本政府實無絲毫破散關稅會議之意。至於應否際此時機於夏季之內籌一短時間休息以期便宜之問題，曾經予以置議，固屬實情，但輒一面明覺:當現時之政治局勢，設予停會，則其停會時間或能較諸初所意擬者爲長，故爲預防各國對於本政府之誠意或能發生誤會計，本政府以爲有一事絕關重要者:卽爲類如現時所擬甚短時間停會以前必須先將華會應許各節完全理楚。惟於關稅會議中之關於無担保債務問題者，本國外交部與本國委員團之間，頗經意見之交換，而以上所提之誤會，料必由於本國委員團對於此事銜受訓令操持而經本國首席委員於五月六日在荷蘭使館會議席上正式陳述之態度也。想大美政府當必憶及本政府最初即反對以任何整理無担保借款之方案責諸中國以爲該會議一部分之事程，而其後雖允許由會議討論類是之事項，然亦只大違本心而爲之耳。倘各國委員團所以整理無担保借款之方案有於不久將因關稅自主而致增大之中國關稅收入訂明過分嚴厲之監管，本政府誠恐必至殊形危險之僵局發生；蓋因關於此事曾經歷次商洽，乃藉悉華人雖肯將所得收入中之一部分用於整理無担保借款，然曾經否肯認可以借款整理之細節聽之關稅會議辦理，且無論爲此或爲其他，亦當否肯忍受中國關稅收入上之外人監管也。本政府經將此事熟加考慮，且與北京之本國委員團爲長時間磋商後，乃定議:對於華人提出而經他國予以贊同處置無担保借款任何允當之方案，雖願予以認可；然對於將爲辦該項事宜所需之金款，外人監管之度，過於華人自願允行者而強使華人採納之舉，本政府則以爲不應參加矣。若論包含擴大外人監管之度，能滋侵犯各國在華會約定尊重之中國主權與獨立嫌疑之政策，本政府視其與大美國一向對華國策相違之甚，即可料定本政府所抱憂慮，大美外交部當必同之也。

　　當初，本政府固有權向中國關於厘金之裁撤索求相當之各項担保，以爲准許華會附加稅先决之條件。然因顧及今日之時過境遷，乃推定:若以違反中華政府之意而竟欲堅持索求担保之舉，其結果只爲使華會確所應許各節，其予爲理楚之日，遑遑無期耳。

　　本政府冀將此項應許儘早全然履行之情實與大美政府同具深切，並意謂:如將復行華會應許之事附從整理無担保外債增加外人監管關款之度方案之措施於中國，則與我兩政府之意旨，未免均有所背也。倘有不履行華會條約之情勢，或可釀成極爲險惡之局。是以本政府以爲:中國如出以關於新收入擬作如何用途任何近情之保證，各國對之，應予以許諾，且應免爲橫加監管與索求担保之舉，更應允許附加稅之立卽實行。本政府深諒此項政策既屬與大美國對華和睦寬仁之夙行關合甚切，故必得大美政府慨予圓滿之贊同也。