关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明（2019年）

关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明
作者：肖贵玉　2019年1月27日

本作品收录于《上海市人民代表大会常务委员会公报》

关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》的说明

——2019年1月27日在上海市第十五届人民代表大会
第二次会议 上

上海市人大常委会副主任 肖贵玉

各位代表：

　　我受市人大常委会的委托，对《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明。

　　一、关于立法的必要性

　　随着经济社会发展、城市规模扩大，本市生活垃圾的产生量不断增加，2018年全市每日生活垃圾清运量接近2.6万吨，年均生活垃圾产生量超过900万吨，给资源环境和经济社会可持续发展带来很大压力。市委、市政府高度重视生活垃圾管理工作，1996年以来本市开展了多轮生活垃圾分类试点，并于2000年成为国家首批生活垃圾分类试点城市。市政府连续七年将生活垃圾分类减量列入实事项目，2014年出台政府规章《上海市促进生活垃圾分类减量办法》。市人大常委会始终重视以法治方式推进生活垃圾管理工作，2017年将《上海市生活垃圾管理条例》列为重点调研项目，2018年将该项目列为正式立法项目。

　　（一）制定条例是贯彻落实党中央、国务院普遍推行生活垃圾分类制度部署要求的需要。十八大以来，党中央、国务院高度重视生活垃圾管理工作。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上对普遍推行垃圾分类制度作出了重要指示，要求北京、上海等城市要向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国做出表率。国务院2017年出台了《生活垃圾分类制度实施方案》，进一步明确上海等46个城市要在2020年底前，先行实施生活垃圾强制分类。为了落实中央要求，有必要制定相应地方性法规，保障本市生活垃圾减量化、资源化、无害化的管理目标顺利推进。

　　（二）制定条例是提升城市管理水平和文明水平，建设卓越的全球城市的需要。通过地方立法推行生活垃圾分类制度，规范生活垃圾分类投放、收集、运输、处置各个环节，完善源头减量和资源化利用的各项措施，有助于改善城市人居环境、维护生态安全，建设更加美丽的生态之城；有助于提升城市精细化管理整体水平，促进经济社会可持续发展；有助于增强社会公众建设生态文明的责任意识，展现上海现代化国际大都市的文明形象，并为建设卓越的全球城市创造有利条件。

　　（三）制定条例是总结本市生活垃圾管理实践，全面推进生活垃圾全程分类管理工作的需要。经过多年实践，本市生活垃圾管理工作在坚持全程管控、确保系统推进、推动社会参与等方面取得了不少有益的经验。这些经验需要通过地方立法将其制度化、法治化。同时，本市生活垃圾管理工作还存在着全程分类管理体系不健全、基础设施建设和改造有待加快推进、源头减量和资源化利用水平有待提高等问题，亟需学习和借鉴国际国内先进经验，发挥立法智慧破解难题，推动本市生活垃圾管理工作全面深入开展。

　　二、关于条例草案的起草修改过程

　　建立生活垃圾全程管理制度，是本市的一项重大举措，需要全市上下增进共识、形成合力。为此，本届市人大常委会第八次会议决定将条例草案提请本次代表大会审议。

　　条例草案提请代表大会审议前，常委会坚持地方立法与政府工作同步推动，做了大量认真细致的准备工作。一是发挥立法主导作用，推动解决难点问题。常委会提前介入法规起草工作，建立由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法工作领导小组，全力主导推进立法工作。收到市政府的法规案后，先后在9月、11月、12月的常委会会议上三次对条例草案充分审议，对条例草案的框架结构以及关键条款反复打磨。常委会还会同市政府对生活垃圾规划编制、回收体系建设等难点问题进行了四次专题协调。二是发挥代表主体作用，组织代表深度参与立法工作。连续两年将生活垃圾分类管理作为市、区两级人大代表下社区活动的主题，听取市民意见近两万人次，并发放三万余份调查问卷。三次征求全体市人大代表对条例草案的意见，共有270多位代表提出380多条意见建议，其中50多条意见建议被采纳。先后组织150多位市人大代表参加立法实地调研和代表论坛。三是注重开门立法，汇集各方智慧。将条例草案通过媒体向社会公布，共收到280多条修改建议。聚焦实践中的堵点问题和关键条款，深入本市10多个区、40多个住宅小区、20多家企业开展立法调研。在虹桥街道举行立法听证会，就生活垃圾分类标准、收集容器设置、大件垃圾管理三项内容，在居民“家门口”直接听取意见。赴广州、宁波、杭州、厦门、大连、青岛等城市考察学习立法和工作经验。

　　三、关于条例草案的主要修改思路和框架

　　习近平总书记去年11月在上海考察时指出，“垃圾分类工作就是新时尚，垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好”。总书记的要求，对上海既是压力更是动力。我们必须充分认识这项工作的重大意义，全力予以推进。同时，我们也看到，生活垃圾分类管理涉及到人们行为习惯的改变，“新时尚”的形成需要一个长期的过程。日本、德国等国家生活垃圾精细化治理都是经历了几十年，甚至更长时间的努力，才有今天的成就。因此，要在全市层面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一场攻坚战、持久战。在这样的背景下由市人民代表大会开展生活垃圾管理立法工作，既是动员全市力量，在法治框架内推进垃圾管理、把改革发展决策同立法决策更好结合起来的需要，也是充分发挥地方立法功能，通过立法对垃圾管理工作进行主动谋划、全面推进的需要。

　　据此，条例草案的修改遵循了以下思路：一是注重立法引领推动。考虑到本市生活垃圾管理工作与立法工作处于同步推进阶段，条例草案一方面在管理理念等方面与国际水平对接，另一方面根据本市实际，对一些看得准、有共识的管理要求予以固化，对一些还在探索的内容着重规定其工作目标和方向，以便为实践创新预留空间。二是注重全过程综合治理。条例草案按照到2020年底本市生活垃圾“减量化、资源化、无害化”达到国内领先水平的目标，在建立健全全程分类体系的同时，分设促进源头减量、资源化利用专章，将管理范畴向两端有效延伸。三是注重建立全社会责任体系。条例草案重点对全过程管理各环节主体的责任作了明确，力求建立横向到边、纵向到底，垃圾产生者、政府部门、管理责任人、收运处置单位、社会组织各司其职、各尽其责的全社会责任体系。四是注重激励与约束并举。生活垃圾分类行为习惯的养成，不可能一蹴而就，需要多管齐下。为此，条例草案既注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚，引导单位和个人自觉履行生活垃圾管理义务。五是注重体现上海特色。作为超大型城市，近年来上海在创新社会治理、加强基层建设、提高城市精细化管理水平上有许多经验，在建设智慧政府上有新的举措，在科技成果策源、科技成果应用上有不少积累。为此，条例草案对在生活垃圾管理中如何发挥本市基层社会治理、政府管理以及科技创新等优势提出相应要求。

　　经过反复修改，最终形成的条例草案共十章六十五条，分为四大板块。第一章构成第一板块，明确了立法目的依据、生活垃圾的定义、管理原则、分类标准、政府职责、垃圾产生者责任等内容。第二章至第六章构成第二板块，明确了生活垃圾相关规划的编制、促进源头减量的主要措施、资源化利用体系的构建以及建立分类投放、收集、运输、处置全程分类体系的要求，包括各环节的责任、相互制约监督措施。第七章、第八章构成第三板块，明确了完善社会动员体系、加强监督管理等内容。第九章、第十章构成第四板块，明确了法律责任和施行日期，并对三类特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律适用作出指引性规定。

　　四、需要重点说明的几个问题

　　（一）关于生活垃圾分类标准。生活垃圾分类标准直接影响到生活垃圾分类管理的效果。生活垃圾分类标准的确定，既要坚持科学性，又要兼顾可操作性，是目前各地生活垃圾管理立法面临的共同难题。本市生活垃圾分类标准历经几次变化，到2011年确定为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，并在2014年的政府规章中予以固化。在本次立法过程中，常委会采取问卷调查、立法听证等方式对此作了重点调研，多数市民对“四分法”表示了认可，认为“四分法”虽然不尽完美，但已是约定俗成。为此，条例草案沿用了这一分类标准。同时，根据各方意见，对四类垃圾的名称以及具体表述作了进一步厘清：一是部分市民反映湿垃圾、干垃圾的概念不易理解，为此条例草案注明湿垃圾即易腐垃圾，干垃圾即可回收物、有害垃圾、湿垃圾以外的其他垃圾。二是对可回收物、有害垃圾、湿垃圾的常见种类作了列举，为了在起步阶段方便市民投放、降低市民分类投放的辨识难度，条例草案对种类的列举采取了化繁就简的原则。三是明确可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性等对分类标准予以细化调整，为今后进一步完善预留空间。

　　（二）关于政府管理职责。推进生活垃圾全过程管理，各级政府及其有关部门责无旁贷。为此，条例草案确立了条块结合、以块为主的管理模式：一是在市级层面，强调市政府要加强对本市生活垃圾管理工作的领导，明确市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门，负责相关工作的组织、协调、指导和监督，并明确了市相关部门的职责。二是在区级层面，明确区政府负责所辖区域内生活垃圾管理工作，区绿化市容部门承担相应的具体工作。三是在街镇层面，顺应管理职责重心下沉的要求，规定乡镇人民政府、街道办事处负责相关工作的具体落实。同时，还在“规划与建设”、“监督管理”两章中，对政府部门编制生活垃圾管理专项规划、推进生活垃圾处理设施建设等提出要求，对健全监督检查制度、完善网格化管理、强化绩效考核等予以明确。

　　（三）关于促进源头减量。源头减量是生活垃圾综合治理的重要内容，也是当前推进生活垃圾全过程管理的薄弱环节和难点问题。循环经济促进法、清洁生产促进法、电子商务法等法律对促进源头减量都有相应要求，但大多为倡导性规定。为了提高源头减量措施的刚性，市政府在法规起草过程中开展了多次协调，条例草案中针对特定对象提出了强制性要求：一是要求积极推进产品包装物、快递包装物减量工作。二是规定农贸市场、标准化菜场应当按照要求配置湿垃圾就地处理设施。三是在绿色办公、绿色消费方面，将减少一次性用品使用作为着力点，规定党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具，旅馆不得主动提供客房一次性日用品，餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供免费的一次性筷子、调羹等餐具。

　　（四）关于分类投放。分类投放是生活垃圾分类管理的关键环节，是实行分类收运、分类处置的前提条件。条例草案重点从三个方面对分类投放作了规定：一是明确产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，应当将生活垃圾分别投放至相应的收集容器。二是确立分类投放管理责任人制度，区分单位、居住区、公共场所的不同情况确定相应的管理责任人，并明确其权利义务。三是按照既体现标准化、规范化要求，又兼顾基层实践因地制宜需要的思路，对单位、居住区、公共场所收集容器的设置作出规范。

　　（五）关于分类收集、运输和处置。分类收集、运输、处置是连接前端分类投放和末端资源化利用的重要环节。针对市民关注的分类投放后又被混装混运等问题，条例草案对分类收集、运输和处置作了较为全面的规范。一是明确生活垃圾的分类收运方式。二是严格规范收运和转运行为，明确收运单位必须使用专用车辆和船舶实行密闭运输，不得混装混运。三是规定了生活垃圾的主要处置方式。考虑到本市2020年将基本实现原生生活垃圾零填埋，因此条例草案未将填埋列为生活垃圾处置方式。四是建立“不分类、不收运，不分类、不处置”的监督机制，保障全程分类效果的实现。

　　（六）关于可回收物回收体系建设。为了提高可回收物的回收率，推进再生资源回收和生活垃圾分类收运体系“两网融合”，条例草案对可回收物回收体系建设提出如下要求：一是由绿化市容部门负责回收体系建设，推进可回收物“点、站、场”建设，并会同有关部门制定低价值可回收物回收扶持政策，培育回收服务市场。二是鼓励采用“互联网＋回收”、智能回收等方式；鼓励社会资本参与收运设施建设，充分发挥市场机制的作用。

　　（七）关于资源化利用。推进生活垃圾资源化利用，既是实现经济社会可持续发展的现实需要，也是开展垃圾分类的必然要求。条例草案重点对以下方面作了规定：一是明确发展改革等部门应当统筹制定本市循环经济发展政策、对资源化利用项目予以支持。二是明确政府部门应当支持在公共绿地、公益林土壤改良工作中优先使用湿垃圾资源化产品，并对湿垃圾就地就近资源化利用提出要求。三是明确市商务等部门负责可回收物资源化利用活动的指导和协调，并对干垃圾焚烧后产生的热能、炉渣等的综合利用作了规定。

　　（八）关于社会参与。落实生活垃圾分类管理工作离不开全社会的共同参与和支持。为此，条例草案提出了一系列促进措施：构建广泛的社会动员体系，建立健全以居（村）民区党组织为领导核心、各方共同参与的基层治理机制，鼓励社会参与、行业参与、市场参与，将生活垃圾分类管理情况纳入文明创建活动等。

　　（九）关于条例的贯彻实施。在立法过程中，不少代表对条例的实施表示关注。经研究，我们认为，生活垃圾全程管理是需要长期坚持、循序渐进的系统工程，但通过立法明确行为规则并培育、指引行为习惯，刻不容缓。针对条例通过后可能带来的实施难题，市政府已在同步研究提出明确的行动计划，并拟进一步加大工作力度，认真贯彻落实条例的各项规定，使法规中源头减量、全程分类管理、资源化利用等各项举措落到实处；市人大常委会也拟于2019年对生活垃圾全程分类管理推进情况开展专项监督，以共同推动本市生活垃圾管理工作再上新台阶。

　　条例草案和以上说明，请予审议。