关于《中华人民共和国不动产登记法（征求意见稿）》的说明

关于《中华人民共和国不动产登记法（征求意见稿）》的说明
中华人民共和国自然资源部
2022年10月

2022年10月30日，中华人民共和国自然资源部公布关于《不动产登记法》（征求意见稿）的说明[1]

一、立法必要性

不动产是人民群众最重要的财产，不动产登记关系千家万户的重大财产利益和财产安全。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视不动产登记立法工作。2013年，《国务院机构改革与职能转变方案》提出，整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度。2014年，国务院颁布《不动产登记暂行条例》。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出推进确权登记法治化。2016年，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求，进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化。2019年，党的十九届四中全会明确要求，推进自然资源统一确权登记法治化。2020年，新出台的《民法典》对保护民事权利和完善不动产登记制度提出了新的要求。

在党中央、国务院的坚强领导下，不动产统一登记工作取得了丰富的实践经验和立法成果。实现了登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”的改革目标，初步构建起以《民法典》为统领、以《不动产登记暂行条例》为核心、以《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等规章规范为支撑的不动产登记制度体系，保障了不动产统一登记制度落地实施。进入新时代，不动产统一登记工作面临新形势、新要求。一方面，随着改革不断深入，产权保护的重要性与行政法规、规章效力层次较低的矛盾日益凸显；另一方面，按照“放管服”改革要求，各地深入推进不动产登记信息集成、流程集成或人员集成、压缩登记时间、优化登记服务，形成很多便民利企的好做法、好经验，亟待立法总结提炼。

为更好保护人民群众依法申请登记的权利，顺应人民群众保护合法财产权益的更高需求，有必要在充分总结《不动产登记暂行条例》实施成效和经验的基础上，制定专门的《不动产登记法》。《不动产登记法》已列入十三届全国人大常委会立法规划一档项目。

二、起草过程和主要内容

按照全国人大常委会立法规划和部工作安排，自然资源部多次组织研讨座谈，深入开展立法调研，听取地方对不动产登记立法的建议，系统开展不动产登记立法重点问题研究支撑立法工作，并广泛征求了33个部门和各省（区、市）自然资源主管部门意见。在此基础上，形成了《不动产登记法》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）。征求意见稿共九章126条，主要包括总则、登记机构和人员、登记簿和权属证书、登记程序、权利登记、其他登记、信息安全与利用、法律责任、附则等。

三、需要说明的几个问题

（一）关于不动产登记的效力。不动产登记是不动产物权变动的法定公示方式。根据《民法典》第二百零八条、二百零九条的规定，除法律另有规定外，不动产登记以登记生效为原则，以登记对抗为例外。因此，征求意见稿明确规定不动产权利的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记的，不发生效力，但是法律另有规定的除外；土地承包经营权、土地经营权、地役权自合同生效时设立，未经登记的，不得对抗善意第三人。鉴于国家自然资源所有权、集体土地所有权的设立、变更、转让和消灭有其特殊性，征求意见稿仅规定可以根据相关法律依法登记（第七条）。同时，征求意见稿强化了不动产登记簿推定效力和公信力，明确登记簿是不动产权利归属和内容的根据。因信赖不动产登记簿的登记事项而善意取得不动产权利的，不因登记的不动产权利错误影响其取得的不动产权利（第十九条）。

（二）关于不动产登记的要求。征求意见稿明确了不动产登记的权利内容，对登记机构、登记人员、登记材料等作出明确要求。征求意见稿规定：在《不动产登记暂行条例》规定的集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、海域使用权、地役权、抵押权等9类权利基础上，将《民法典》规定的国家自然资源所有权、森林、林木使用权和土地经营权、居住权、探矿权和采矿权、取水权等权利纳入不动产登记范围（第六条）；不动产登记机构应当依法履行合理审慎的审查义务（第十四条）；强化登记人员的执业要求与保障（第十五条），设立不动产登记责任保险和不动产登记赔偿基金（第十七条、第十八条）；对不动产登记的共性材料和差异化材料进行了详细规定（第五章、第六章）。

（三）关于便民利民的举措。坚持在不动产登记工作中充分利用互联网、大数据为人民群众提供服务。为适应“互联网+不动产登记”需要，征求意见稿规定不动产登记机构应当按照国家有关规定，加强部门协作，实行不动产登记、交易和缴税线上线下一窗受理、并行办理，充分运用互联网、大数据等技术手段，优化办理流程，确保登记结果真实准确（第四条）；电子介质与纸质介质的不动产权属证书具有同等法律效力（第二十五条）；申请人或者其代理人可以现场或者通过网络向不动产登记机构提交申请材料，不动产登记机构应当同时提供现场办理和网上办理的条件（第三十条）；法律没有规定的材料不得作为登记申请材料，不动产登记机构不得收取（第三十二条）。

（四）关于登记信息安全保障。坚持总体国家安全观，征求意见稿设立专章对登记信息的安全与利用进行规定，明确在做好不动产登记信息共享和资料查询的同时，注重数据安全和个人信息保护。不动产登记机构要遵守国家网络安全有关法律法规的规定，建立健全全流程不动产登记数据安全管理制度，采取相应的技术措施和其他必要措施，保障登记信息安全（第一百零六条）；共享不动产登记信息的有关单位，应当依照有关法律、行政法规规定的权限、范围、程序进行，严禁整库拷贝（第一百零七条）；对不动产权利人、利害关系人、一般民事主体等查询不动产登记信息的条件和具体内容进行了明确规定（第一百零九条至第一百一十一条）。