关于减轻农民负担问题的报告

关于减轻农民负担问题的报告
国务院副总理 姜春云
1996年10月26日于北京市
（在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上）

中国人大网

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

       全国人大常委会对减轻农民负担问题非常重视，专门安排听取这项工作的报告，是对国务院抓好这方面工作的有力支持和促进。减轻农民负担是当前农村工作的一项重要任务。从中央到地方，各级党委、政府和有关部门，做了很多工作，也取得了一定的成效，但问题还没有根本解决，需要进一步加大工作力度。今天，我受李鹏总理委托，代表国务院，就减轻农民负担的工作情况，向人大常委会报告，请审议。下面，我分三个方面来说：

       一、党中央、国务院对减轻农民负担高度重视，近年来先后采取了一系列重大措施，各地区、各部门做了许多工作，取得了一定的成效

       改革开放以来，我国农业和农村经济持续稳定发展，农民收入增加，农民生活逐步改善。但是，从八十年代中后期开始，出现了农民负担加重的问题。特别是进入九十年代，农民负担过重的问题日益突出。有些地方和部门侵犯农民利益，随意向农民伸手，以各种名目乱收费、乱集资、乱罚款和摊派，引起了广大农民群众的强烈不满。对这个问题，党中央、国务院一直高度重视，近年来先后采取了一系列重大措施，在全国各地开展了减轻农民负担的工作。

       1992年底，根据当时不少地区农民负担日趋加重的情况，江泽民总书记在武汉召开的六省农业和农村工作座谈会上，明确提出：“中央有关部门和地方各级政府一定要坚决把关，严格执行国家的政策规定，任何单位不得以任何名义增加农民负担，切实把农民的负担控制在上年农民人均纯收入的5%的规定之内。即使农村建设、农民福利等公益事业，凡是要农民出资、投劳的，也必须坚持两条原则，一是量力而行，二是群众自愿。”接着，李鹏总理在国务院召开的全国农业工作电视电话会议上指出：“对各地农民的富裕程度要有切合实际的估计。办任何事情都要从实际出发，量力而行，不能超越农民的承受能力。”并就制止各种违反法规的集资和摊派、切实减轻农民负担的问题，提出了明确的要求。

       1993年，为了有效改变农民负担日益加重的状况，党中央、国务院向各地区、各部门发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清。同年，国务院召开全国减轻农民负担工作电话会议，明令取消中央、国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正10种错误的收费方法。中共中央办公厅、国务院办公厅还下发了《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，进一步明确了有关政策规定。这些举措，有力地推动了减轻农民负担工作的深入开展，取得了较好的成效。

       1994年，针对有些地区减轻农民负担的工作有所放松，农民负担出现反弹的情况，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局《关于1993年农民负担执法检查的报告》，重申了中央减轻农民负担的一系列政策稳定不变。同年，经国务院批准，召开了全国农民负担监督管理工作会议，要求各地坚定不移、坚持不懈地做好减轻农民负担工作。

       1995年，为进一步遏制农民负担反弹的势头，经国务院批准，又召开了全国农民负担监督管理工作会议，会上国务院郑重宣布了减轻农民负担的“约法三章”，即近几年出台的一系列减轻农民负担的基本政策不变，已经明令取消的项目不准恢复；暂停一切涉及农民负担的项目审批；各地区农民承担的提留统筹费不允许有突破5%的乡镇出现。在当年中央召开的中央经济工作会、中纪委六次全会和国务院召开的反腐败工作会议，对减轻农民负担的工作都作了新的部署。

       今年以来，党中央、国务院进一步加大了减轻农民负担的工作力度。在年初召开的中央农村工作会议上，把农民负担重、定购粮价格低、化肥等生产资料价格高作为“一高一低一重”三大问题一并治理。明确提出，要把减轻农民负担作为“要不要农民、要不要农业、要不要农村安定、要不要群众观点”的政治问题来对待。随后，国务院派出了五个农民负担执法检查组，深入到5个省、11个县、22个乡、44个村，了解情况，督促政策落实。检查结束后，党中央、国务院领导同志听取了汇报，并将检查结果向中央常委作了报告。此后，中央又连续下发了三个减轻负担的文件：一是转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局五部门《关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》；二是通报了去年发生的涉及农民负担死人、伤人案件的查处结果，并要求传达到村党支部、村委会；三是印发了江泽民总书记对减轻农民负担工作的重要指示。为加强这项工作的协调和领导，国务院建立了由国务院办公厅、农业部、监察部、财政部、国家计委和国务院法制局等部门负责人组成的全国农民负担监督管理联席会议制度。这期间，中央办公厅、国务院法制局等部门就减轻农民负担问题，先后组织了多次检查、督察和调研活动，检查政策落实情况，查办涉及农民负担的案件，研究减轻农民负担的治本之策。

       从1992年以来，党中央、国务院为减轻农民负担专门下发了7个文件，组织了4次执法检查和多次案件督察，中央领导同志作了一系列重要批示。以上这些措施，对减轻农民负担工作起了积极的促进作用。

       按照党中央、国务院统一部署，中央有关部门和全国各地采取了相应措施，做了许多工作。今年以来，交通部、公安部、民政部、国家教委等部委，先后提出了本系统减轻农民负担的具体要求和意见，并抓了检查落实的工作。

       各地对减轻农民负担也抓得比较紧，并取得了一定的成效。一是实行了减轻农民负担党政领导责任制，由行政一把手负总责。目前全国有27个省区市建立了减轻农民负担工作领导小组，不少市、县签定了减轻农民负担责任状，实行“一票否决制”。二是出台了一些减轻农民负担的地方性法规，有25个省制定了行政性规章。三是清理农民负担项目，取消了一批不合理收费。1990年以来，全国先后三次全面清理涉及农民负担项目。四是查处了一批加重农民负担的违法案件。目前，多数地区能够做到发现一起，查处一起。去年发生的涉及农民负担死人案件已基本查结，今年发生的几起案件也大都得到及时查处。五是积极推行农民负担监督管理“三项制度”。目前，全国已有73%的县推行了农民负担预决算制度，62%的县推行了监督卡制度，61%的县推行了农民负担专项审计制度。六是积极探索减轻农民负担的有效办法。有的实行主管单位“一个漏斗向下”，防止四面八方向农民伸手；有的实行负担分流，缓解种田农户负担过重的状况；目前已有50多个县实行了“税费合一、以实计征”的改革试验，在规范收费行为等方面做了有益的探索。

       各级人大对农民负担问题非常关心，经常听取汇报，开展调研，督促检查，提出了许多很好的建议和意见。这对各级政府和部门做好减轻农民负担工作，起到了积极的督促和推进作用。借此机会，我代表国务院，向全国人大对减轻农民负担工作给予的支持、监督和促进，表示衷心的感谢!

       经过全国上下和各个方面的共同努力，减轻农民负担工作取得了一定的效果。据有关部门报告，农民承担的提留统筹占上年人均纯收入的比重，由1992年的5.2%下降到1995年的4.92%，劳均负担的义务工和劳动积累工也控制在国家规定的限额以内；一些地方社会负担上升过猛的势头得到初步遏制，有的地方已有所下降；涉及农民负担的恶性案件大多数得到及时严肃处理。党中央、国务院减轻农民负担的政策日益深入人心，一个有利于进一步解决农民负担问题的社会舆论环境初步形成。

       二、当前，农民负担过重仍然是农村工作中的一个突出问题。出现这种情况的原因是多方面的，归根结底是没有牢固确立经济和社会事业的发展一定要从实际出发、量力而行的指导思想

       减轻农民负担是一项难度很大的工作。近些年来，这项工作虽然取得了一定的成效，但是不能估计过高，负担过重仍然是当前农民反映最强烈的问题之一，还没有从根本上得到解决，有些地方问题还相当严重。

       一是有些地方向农民乱集资、乱收费、乱罚款和摊派不时抬头。近几年，虽然多数地区已把农民承担的提留统筹和劳务控制在限额之内，但是，限额以外的集资、收费、罚款、摊派在不少地区未能得到有效遏制。有些地方不切实际地在农村搞名目繁多的加重农民负担的达标升级活动，而且屡禁不止。有的在农村中小学生入学、农民建房、结婚登记、计划生育审批指标过程中搭车乱收费。有的违背自愿、量力原则，在报刊发行、合作医疗和社会保险过程中强行摊派。有的地方违反税法规定，按人头或田亩平摊农业特产税和屠宰税。有的随意向农民罚款。不少地方农民反映“头税轻（农业税），二税重（提留统筹），三税是个无底洞（乱收费、乱集资、乱罚款和摊派）。”

       二是中西部地区，尤其是粮棉主产区农民负担过重的问题比较突出。从目前情况看，沿海和经济发达地区集体经济实力较强，农民收入较多，负担重的问题相对小一点。农民负担过重的矛盾，主要集中在中部粮棉主产区。这对调动粮棉主产区农民发展粮棉生产的积极性极为不利。

       三是农户之间的负担水平很不均衡。随着经济发展和农户收入分配结构的变化，目前实行的以乡为单位计算收取村提留和乡统筹的办法，掩盖了农户间的收入差异，导致农户间的实际负担畸轻畸重。这部分农户普遍感到负担过重。加上有些地方为了多收税费，或者显示政绩，浮夸作假，有意虚报农民的收入，进一步加剧了农民负担过重和负担不公的矛盾。

       四是少数地方干群矛盾仍很尖锐。近几年，有的地方发生了涉及农民负担的恶性案件，导致干群关系紧张，农民集体上访，严重影响了农村的社会稳定。

       农民负担过重问题长期得不到根本解决，并不时出现反弹，原因是多方面的。归纳起来，主要有以下几点：

       （一）对经济和社会事业的发展要求过高过急，脱离实际。不少地方，尤其是经济欠发达的地方，想加快经济和社会事业的发展，心情是可以理解的。但往往要求过急，目标定得过高，超过了财力的承受限度。财力不够，就向农民伸手。有的同志甚至认为，只要不装进私人腰包，“取之于民，用之于民”，多向农民收点钱算不了什么。因此，对贯彻中央关于减轻农民负担的政策缺乏自觉性，抓得不紧不力，甚至阳奉阴违，另搞一套。

       （二）强调部门利益，缺乏全局观念。有些部门只强调自身发展的需要，向农村基层提出这样那样的过高要求。单从一个部门来看，这些要求也许是合理的，需要的。但几十个部门都这么做，基层、农民就承受不了。也有的只顾部门的利益，利用手中的权力，巧立名目向农民乱收费。口头讲是为农民办好事，而实际上是为本部门发奖金、买轿车、盖房子，谋福利。有的甚至拿农民的钱，用来大吃大喝，挥霍浪费，中饱私囊。这是严重的腐败行为。

       （三）工作作风简单粗暴。广大农村基层干部为农村经济和社会发展做了大量工作，他们很辛苦，主流是好的。但确有少数乡村干部由于上面下达的各种指标要求过高过急，加之本身又不善于做群众工作，办事方法简单，作风粗暴，有的甚至违法乱纪，动用公安干警、民兵，强行向农民收款收物，激化了矛盾，破坏了党群、干群关系。

       （四）只讲“政绩”，不讲实际。有些地方和部门不恰当地把一些脱离实际的要求与干部的升迁挂起钩来，使一些干部只讲“政绩”，不讲实际，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，把对上级负责与对群众负责割裂开来。有的甚至发展到了违法违纪，以侵犯农民利益来换取自己的“政绩”。

       （五）机构庞大，吃“皇粮”的人太多。现在一个乡镇干部编制一般是30人左右，但相当一部分乡镇实际吃“皇粮”的人达到100多个，超出3—4倍。食之者众，生之者寡。越是经济不发达的地区，这个问题越突出。

       （六）集体经济薄弱，有些村甚至是“空壳”。一些集体经济薄弱的乡村，除土地归集体所有外，基本没有比较稳定的集体收入。不但无力为农民提供服务、帮助，而且办什么事情都要向农民伸手，要钱要粮。在这些地方，集体缺少凝聚力，干部缺少号召力，基层组织缺少战斗力。

       （七）法规制度不健全，执法力度不够。现行的农民负担管理办法不够完善，监督管理法规对加重农民负担的处罚规定也不够明确，使一些违法违纪现象难以得到有效制止。一些地方监督管理职能分散，监督管理工作难以到位。

       在导致农民负担过重的诸多原因中，最根本的有两条：一是有些地方和部门没有坚持一切工作都要从实际出发、量力而行的原则。应当说，自改革开放以来，农业、农村经济是有了很大发展，农民生活也有了明显改善，但是对农村生产力水平、农村经济发展水平和农民的收入水平绝不可以估计过高，多数农民还只是解决了温饱，部分农民温饱问题还没有解决。农民负担之所以加重，主要是有些地方和部门不从农村、农民的这一实际出发，工作目标定得过高，要求过急，甚至不顾一切地搞超前达标，搞形式主义，以致加重了农民的负担。正如江泽民总书记批示的那样，有的方面提出的达标要求，“不仅山区办不到，上海市、北京市也办不到。”这类达标要求，大大超过了农民群众的承受能力。二是群众观念淡薄。我们有些同志，不能正确处理与农民的关系，根本不考虑农民的利益，不关心农民的疾苦，对农民总是给予的少，索取的多，甚至不惜“巧取豪夺”。这是很恶劣的行为。看来很有必要在我们各级干部中间，深入进行群众观念、群众路线、实事求是、一切从实际出发，办事要尽力而为、量力而行的思想教育，进一步解决好如何对待农民、如何做好农村工作的问题。

       三、解决农民负担过重问题，既要治标，更要治本，实行标本兼治，坚持不懈、锲而不舍地抓下去

       江泽民总书记指出：“减轻还是加重农民负担绝不仅仅是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题，提高到这样的政治高度来认识。”国务院对今后一个时期减轻农民负担工作，总的要求是：坚决把农民承担的提留统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严格禁止各种面向农村、农民的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动，杜绝因农民负担过重引发的严重事件和死人伤人的恶性案件，切实把过重的农民负担减下来。实现这个要求必须标本兼治，长期努力，坚持不懈。

       第一，坚持现行农民合理负担的基本政策稳定不变。包括：国家的农业税收政策稳定不变，地方擅自设立的税种和擅自提高的税率一律取消，不准擅自扩大农业特产税的征收范围。提留统筹费不超过上年人均纯收入5%的政策稳定不变。对多收的钱物，要退还给农民。随着经济的发展和农民收入水平的提高，农民实际负担的比例还应该逐步下降。有条件的地方，提倡实行提留统筹费一定几年不变。农民承担义务工、劳动积累工的政策稳定不变，坚持以劳为主，原则上不得以资代劳。农民自愿以资代劳的，必须由本人提出申请，各级政府和部门都不得向乡村下达以资代劳指标。农民为开展农田水利基本建设而多投一些劳动积累工，必须坚持自愿互利原则，不得强迫命令。这三个稳定不变，不能因农业丰收、农民收入有所增加而改变。

       第二，严禁出台农民合理负担之外的各种集资、收费项目。严禁一切要农民额外出钱出物出工的达标升级活动，各级政府和部门都不得以检查验收和评比等形式，变相搞这类达标升级活动。严禁搞法律规定以外的任何形式的集资活动，今后各级政府和部门均不得再出台任何加重农民负担的集资项目。教育集资必须依照《教育法》的规定，坚决按照自愿、量力的原则，控制数量、严格审批。兴修道路、电力、通讯等建设项目，一律不得违反规定，向农民集资、收费。严禁向农民乱收费、乱涨价、乱罚款。“九五”期间，停止审批一切面向农村的新的收费项目。严禁各种摊派行为，农民参加合作医疗和社会保险，订阅报刊和购买书籍，必须自愿、量力，不得强求。

       第三，按照公平合理负担的原则，改革提留统筹的计提办法。要尽可能实行以村人均纯收入为依据收取提留统筹，并逐步过渡到按农户的实际收入收取。力争在明年内消除提留统筹超过上年农民人均纯收入5%的村。要坚决纠正农业特产税、屠宰税高定指标、层层加码和按户头、人头、田亩平摊征收，以及承包招标征收等错误做法。

       第四，收取合理的税费，也要因时因地因户制宜。对遭受天灾人祸的困难户的税费，应根据具体情况实行免、减、缓政策。由此而减少的收入，不能分摊到其他农户身上。最后收多少钱办多少事，要做到因钱办事，不准设事收钱。

       第五，做好征收提留统筹的宣传、引导和说服工作。向农民收取合理负担范围内的钱物，必须讲明政策，讲清道理，说服农民积极履行自己应尽的义务。对故意拒绝交纳提留统筹的少数农户，要区别情况，做好工作。可以依照村规民约进行教育，也可以通过合同仲裁机构仲裁。严禁动用警力、械具，严禁派“小分队”、“工作队”到农民家里拿粮抓猪牵牛扒房等错误做法。更不准发生打人、体罚、拘押等违法违纪行为。

       第六，加强民主监督。从明年开始，全面实行农民负担监督管理的预决算、监督卡、专项审计“三项制度”，切实做到定项限额、凭卡收费、专款专用。加强提取、管理、使用等环节的监督，大力推行“一个漏斗向下”的监管办法。充分发挥各级人大、政协的监督作用。最基本的是发动和依靠农民群众进行监督。提留统筹的收支帐目必须公开，定期向农民公布。对农民要求查帐要持欢迎态度，对农民因不合理收费和非法行为的上诉，要及时受理。凡拒绝农民查帐，对农民上诉置之不理，甚至打击报复的，要严肃处理。

       第七，精兵简政。减轻农民负担，必须结合县乡机构改革和农村基层组织建设，裁减超编人员，减少吃补贴的干部职数。减了人，就能减少开支，减轻农民负担。有些地方的试验证明，县级机关精简三分之一的人员，乡镇精简三分之二的人员，完全可以做到，而且效果良好。精兵简政的关键，是兴办经济服务实体，为减下来的人找到出路。

       第八，逐步发展壮大集体经济。发展集体经济不是“归大堆”、走老路，而是要有新思路、新办法。可以采用承包、租赁等形式，组织开发集体拥有的自然资源，形成较为稳定的集体收入。也可以由思想素质好、善于经营管理的人牵头办集体企业，或者由集体、个人参股兴办股份合作经济组织。通过多种途径开辟财源，逐步增加集体积累，多为农民服务，减轻农民负担。这与坚持家庭承包、健全双层经营体制是一致的。

       第九，搞好农村税费改革试点。加在农民身上的不合理负担，说到底是农村财税体制不适应经济和社会发展要求、事权与财权不相称造成的。税收以外的各种收费，主观随意性大，收取、管理和使用往往处于失控状态。目前正在进行的“税费合一、以实计征”的改革试点，将农业税和提留统筹合在一起，以粮食等实物形式收取，分别计算，农业税归财政，提留统筹归乡村。农民完成规定的实物上交指标后，不再承担任何其他负担。这种做法，很受农民欢迎。但税费合一涉及多方面的关系，存在一些矛盾。应当鼓励探索，在取得成熟经验后，因地制宜逐步推行。

       第十，尽快纳入法制化管理。减轻农民负担最终要走法制化的路子。国务院《农民承担费用和劳务管理条例》已颁布五周年。目前，在这个基础上制定有关农民负担监督管理的法律实属必要，条件基本成熟。通过立法，可以更好地明确国家、集体、农民三者利益关系，保护农民的合法权益；可以更好地规范政府和行业行为，防止农村“三乱”；可以强化农民负担监督管理执法手段，有效地查处违纪违法行为。

       减轻农民负担是一项复杂、艰巨的任务，必须做出极大的努力，关键是抓好各项政策措施的落实。我们准备在原有工作基础上，强化工作力度，采取更有效的对策，坚持不懈地把减轻农民负担的工作抓下去，一抓到底，抓出新的成效。

        以上报告，请审议。谢谢!