国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况的报告

国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况的报告
交通运输部部长　李小鹏（受国务院委托）
2021年6月7日于人民大会堂
（在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
发布机关：第十三届全国人民代表大会常务委员会

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2021年/第五号》

（——2021年6月7日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

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国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况的报告

（——2021年6月7日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

全国人民代表大会常务委员会：

受国务院委托，我向全国人大常委会报告现代综合交通运输体系建设工作情况，请审议。

党中央、国务院高度重视现代综合交通运输体系建设。习近平总书记多次作出重要指示，为现代综合交通运输体系发展指明了方向、提供了根本遵循。习近平总书记强调，综合交通运输进入了新的发展阶段，在体制机制、方式方法、工作措施上都要勇于创新、敢于创新、善于创新，各种运输方式都要融合发展，提高效率和质量，支撑经济发展和民生不断改善；要做立体的规划，整体设计综合交通运输；要加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。李克强总理要求，立足构建大交通体系，加强交通基础设施网络建设，调整运输结构，提高综合运输效率，让物畅其流、人畅其行，促进经济发展和民生改善，使交通真正成为发展的先行官。栗战书委员长要求，把交通建设放在优先发展的战略位置，加快构建现代综合交通运输体系。党的十九大作出建设交通强国的战略部署，党中央、国务院印发《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》，明确了当前和今后一个时期现代综合交通运输体系建设的总体思路、主要目标和重点任务。

一、现代综合交通运输体系建设主要进展和成效

经过长期发展，我国综合交通运输实现了由“瓶颈制约”到“总体缓解”再到“基本适应”的历史性转变，我国已成为名副其实的交通大国。近年来，交通运输行业认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，紧紧抓住交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，牢牢把握“先行官”定位，加快建设现代综合交通运输体系，开启了交通强国建设的新征程。

（一）综合立体交通网络加快构建，有效支撑国家重大战略实施。一是交通基础设施加速成网。基本形成以“十纵十横”综合运输大通道为主骨架、内畅外通的综合立体交通网络。截至2020年底，铁路营业里程14.6万公里，其中高铁3.8万公里；公路通车里程520万公里，其中高速公路16.1万公里；内河航道通航里程12.8万公里，其中高等级航道1.6万公里；城市轨道交通运营里程7354.7公里。我国高速铁路里程、高速公路里程、城市轨道交通运营里程、沿海港口万吨级及以上泊位数都稳居世界第一，铁路、高速公路对城区常住人口20万以上城市的覆盖率均超过95%，民航运输机场已覆盖92%的地级市。二是综合交通枢纽布局逐步完善。45个国家物流枢纽建设工作稳步推进，“通道＋枢纽＋网络”的现代物流运行体系框架基本形成。上海虹桥、北京大兴等一批现代化综合交通枢纽项目建成投运，有效提升了综合运输能力和效率。北京、上海、广州、深圳等综合交通枢纽城市的国际竞争力、影响力全面提升。三是重点区域交通运输协调发展水平不断提升。京津冀、长三角交通一体化取得明显进展，长江经济带综合立体交通走廊建设、粤港澳大湾区交通互联互通稳步推进，黄河流域、成渝地区双城经济圈综合立体交通布局不断完善，为优化区域经济布局、促进区域协调发展奠定了坚实基础。

（二）综合交通运输服务能力大幅提升，人民群众获得感明显增强。一是旅客出行更加便捷舒适。2019年^①，完成营业性客运量约176亿人、旅客周转量约3.5万亿人公里。以道路运输为基础，高铁、民航快速发展的出行服务体系不断完善。动车组列车承担铁路客运量比例约70%，高铁旅客发送量达23.6亿人次。枢纽机场轨道接入率达68%，民航航班正常率连续3年超过80%。公交优先战略深入实施，国家公交都市建设取得显著成效，公交运营线路长度达148万公里，公交专用道超过1.6万公里，服务保障能力明显提升。二是货物流通更加经济高效。2020年，完成营业性货运量约464.4亿吨、货物周转量超过19万亿吨公里。大宗物资“公转铁”“公转水”深入推进，铁水联运、公铁联运、空铁联运、江海联运等运输组织模式创新发展，“十三五”时期集装箱铁水联运量年均增长约23%。取消高速公路省界收费站，实现全国高速公路“一张网”运行、“一体化”服务。“十三五”时期公路铁路水路可量化措施降低物流成本超过5500亿元。三是全面打赢交通运输脱贫攻坚战。“四好农村路”建设取得重要成效，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车，“十三五”时期解决了2.8万个贫困地区建制村通客车难题，使3500万贫困地区农村人口受益。全国81对公益性“慢火车”常态化开行，建成155个无轨站，惠及600余个边远山区县的百姓出行。贫困地区运输机场72个、通用机场46个，民航对贫困人口覆盖率达82.6%。县乡村三级农村物流网络体系基本建立，实现村村直接通邮、乡镇快递网点基本覆盖。城乡交通运输一体化水平明显提升，农村出行难已成为历史，实现了“小康路上不让任何一地因交通而掉队”的庄严承诺。

（三）综合交通运输创新能力显著提升，发展质量持续提高。一是科技创新能力大幅跃升。跨海桥隧、深水航道、自动化码头等成套技术跻身世界前列，港珠澳大桥、京张高铁、上海洋山港自动化码头等一批超级工程建成，油船、散货船、集装箱船三大主流船型的智能示范船交付运营，复兴号系列动车组上线运行，C919大型客机全面开展试验试飞，ARJ21支线客机进入规模化运营阶段。二是智慧交通发展步伐加快。多种智能交通方式建设有序推进，无人机、智能船舶、智能网联汽车、无人仓加快应用，北斗系统在交通运输领域深入推广，共享单车、网约车、无人机投递、网络货运等新业态新模式蓬勃发展。三是节能降碳和污染治理取得实效。严格实施能源消费总量和强度双控制度，推广应用新能源和清洁能源运输装备，城市公交、出租车和货运配送成为新能源汽车应用的主要领域，使用量超过120万辆，新能源公交车占城市公交的比例超过60%，铁路电气化率达72.8%，电力机车完成的牵引工作量接近90%，“十三五”时期交通运输碳排放强度下降率达7.5%。坚决打好交通运输领域污染防治攻坚战，加快淘汰老旧和高排放装备，设立船舶大气污染物排放控制区，抓好长江经济带船舶和港口污染突出问题整治，打赢民航蓝天保卫战，推进快递包装绿色转型。全面开展运输结构调整三年行动，与2017年相比，2020年铁路货运增量8.63亿吨、水路货运增量9.38亿吨，沿海港口大宗货物公路运输量减少3.7亿吨。

（四）交通运输安全体系不断健全，安全应急保障能力显著提升。一是安全生产形势总体稳定。“十三五”时期，铁路未发生重大事故，道路运输重大事故起数和死亡人数分别下降75%和69%,水上较大等级以上交通事故起数大幅下降，民航实现持续安全飞行124个月的新纪录，邮政快递未发生较大以上安全生产事故。二是应急救援处置能力不断提升。深入实施高铁安全防护、公路安全生命防护等工程，及时防范化解交通重大安全风险，有效应对处置各类灾害事故，海上搜救成功率达96.2%。三是有效保障疫情防控和复工复产。实施“一断三不断”部署，推出铁路“七快速”、公路“三不一优先”、水运“四优先”、民航客运“五个一”^②、邮政“绿色通道”等政策措施，全力阻断病毒通过交通工具传播，保障应急物资和生活必需品运输。成立国际物流保障协调工作机制，加强多种运输资源统筹调度，确保国际物流供应链稳定畅通。

（五）交通运输对外开放合作持续深化，国际影响力明显增强。一是对外交通运输网络逐步形成。服务“六廊六路多国多港”的交通互联互通架构基本形成，中欧班列通达21个国家，国际道路运输合作范围拓展至19个国家，水路国际运输航线覆盖100多个国家，民航航线通达64个国家和地区。二是积极参与全球交通运输治理。深化交通运输领域对外交流与合作，加入近120项交通运输领域多边条约，积极参与国际组织事务，多次当选或连任国际海事组织A类理事国、国际民航组织一类理事国、万国邮政联盟相关理事会理事国。三是“走出去”步伐不断加快。合作建成中巴“两大”公路^③、拉合尔“橙线”轨道、中俄黑河公路大桥等重大项目，积极参与希腊比雷埃夫斯港、斯里兰卡科伦坡港、巴基斯坦瓜达尔港等海外港口的建设和运营，对外开放合作水平明显提高。

（六）综合交通运输体制机制逐步完善，治理效能不断提升。一是综合交通运输管理体制初步构建。形成了“一部三局”综合交通运输管理体制架构。省级综合交通运输管理体制改革逐步推进，运行机制逐步健全。二是综合交通运输协调机制持续完善。成立交通强国建设纲要起草组，着力完善综合交通运输发展规划体系。建立健全海上搜救和重大海上溢油应急处置、交通运输新业态协同监管、铁路沿线安全环境治理等部际联席会议制度，加强在国际物流、国内“春运”等方面的跨部门协作。三是重点领域和关键环节改革纵深推进。交通运输“放管服”改革、综合行政执法改革、财政事权与支出责任划分改革、投融资体制改革等取得积极进展。铁路、邮政公司制改革总体完成，收费公路制度改革、农村公路管理养护体制改革、区域港口一体化改革、出租车改革等持续推进，通用航空改革不断深化。四是法律法规和标准体系加快形成。初步形成了包括8部法律、43部行政法规、300部地方性法规、288件部门规章、290件地方政府规章的综合交通法规体系。成立全国综合交通运输标准化技术委员会和交通运输部标准化管理委员会，形成了包括3850余项国家和行业标准的综合交通运输标准体系。

二、现代综合交通运输体系建设面临的主要问题

当今世界正经历百年未有之大变局，世界经济格局深度调整，新一轮科技革命和产业变革深入发展，受新冠肺炎疫情等影响，全球产业链供应链受到冲击，综合交通运输发展面临新机遇新挑战。我国区域经济布局、国土开发保护格局、人口结构分布、消费需求特征、要素供给模式等正发生深刻变化，对综合交通运输加快补齐短板、促进一体融合、深化改革创新、提升整体效能提出新要求。面对加快建设交通强国、服务全面建成社会主义现代化国家的新形势新任务，综合交通运输体系仍存在质量不优、效率不高、韧性不强等发展不平衡不充分问题，主要包括以下5个方面。

（一）综合交通网络布局有待完善。部分战略骨干通道亟需强化，京沪、京港澳、长深、沪昆、连霍等部分路段方向的通道能力长期紧张。西部地区铁路网覆盖仍需加强，普通国道有9000公里待贯通路段，内河建设尚存短板，对照2035年规划目标还有约9000公里高等级航道需要建设，民用运输机场布局尚需加快完善。部分农村地区、边境地区交通通达深度仍需提升、条件有待改善。

（二）各种运输方式衔接协同有待强化。资源要素集约利用、共建共享水平不高。旅客联程运输发展滞后，部分综合客运枢纽换乘不便、换乘设施不完善。多式联运货运量和沿海港口铁水联运占比较低，铁路与港口等大型货运枢纽之间仍存在“邻而不接”“接而不畅”等问题。

（三）综合交通可持续发展能力有待提高。交通运输总需求仍处于增长阶段，运输结构调整有待进一步深化，污染控制和减排难度不断加大，实现碳达峰、碳中和目标面临较大挑战。支撑交通运输发展的土地、空域、资金等要素资源保障亟待加强。

（四）交通运输重点领域改革有待深化。综合交通运输职能体系有待健全，体制机制改革有待深化。统一开放的交通运输市场体系亟待建立健全，部分市场定价、准入退出机制还不完善。各种运输方式间、区域间隐性壁垒仍然存在。交通运输行政执法规范化水平需进一步提升，交通运输平台经济等新业态新模式监管能力仍待提高。

（五）综合交通法律法规和标准体系有待完善。综合交通运输法规体系需进一步建立健全，促进各种运输方式深度融合的“龙头法”亟需制定，不同运输方式的法律、法规、规划、政策等统筹衔接有待加强。综合交通枢纽、旅客联程运输、货物多式联运、新业态新模式等领域标准规范亟待进一步完善，各种运输方式之间技术标准规范亟待进一步协调衔接。

三、下一步工作考虑

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，准确把握新发展阶段，全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，认真落实《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》部署，聚焦“三个转变”^④和“四个一流”^⑤，着力补短板、促融合、提质效、保安畅、强服务、优治理，以完善法制、体制、机制、规制为抓手，加快基础设施“硬联通”和运行管理“软联通”，推动交通运输跨方式、跨领域、跨区域、跨产业一体化融合发展，提高各种运输方式的组合效率和综合效益，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系，加快建设交通强国，为全面建设社会主义现代化国家提供战略支撑。

（一）加快构建高质量的综合立体交通网。一是持续完善综合运输大通道。加强出疆入藏、沿边沿江沿海、西部陆海新通道等战略骨干通道建设，有序推进能力紧张通道升级扩容，促进通道内交通资源优化配置、线位布局统筹、断面空间整合。二是建设多层级一体化综合交通枢纽。加快建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等4大国际性综合交通枢纽集群，提升北京—天津、上海、广州—深圳、重庆—成都等国际性综合交通枢纽的全球互联互通水平，加快推进80个左右全国性综合交通枢纽城市建设，统筹推进“十四五”时期120个国家物流枢纽建设，实施一批综合客运和货运枢纽重大项目。三是强化交通基础设施网络建设。统筹铁路、公路、水运、民航、邮政快递、城市交通等发展，加强各种运输方式的统筹规划和联通衔接，打通“最后一公里”，实现旅客顺畅换乘、货物高效中转，提高综合运输效率。以中西部地区为重点，精准补齐网络覆盖短板，稳步提高交通通达深度，逐步打造“全国123出行交通圈”“全球123快货物流圈”。加快推动重点城市群城际铁路、都市圈市域（郊）铁路发展，促进城市群和都市圈交通一体化发展。四是完善全球运输网络。围绕“一带一路”建设，持续推进中欧班列发展，促进国际道路运输便利化，拓展国际海运、航空物流网络，加强国际航空货运能力建设，加快形成多元化国际运输通道网络。推动构建全球交通命运共同体，加强与世界各国和联合国等国际组织的交流合作，加大交通运输领域对外开放力度，办好第二届联合国全球可持续交通大会。

（二）加快提升高品质多元化的综合运输服务能力。一是提高出行服务品质。加强各种运输方式运营管理协同，加快发展旅客联程运输，推进城市候机楼建设，推行“一站式”等服务。打造多模式公共交通系统，深入推进城乡交通运输一体化，提升客运服务均等化水平。二是创新运输组织模式。深入实施国家多式联运示范工程，加快发展铁水联运、江海直达、高铁快运等组织模式，推广全程“一单制”服务和双层集装箱铁路运输，推动冷链等专业化物流快速发展。

（三）加快形成统一开放的交通运输市场。一是着力优化营商环境。持续简政放权，深化“证照分离”改革，推行“一网通办”“跨省通办”，进一步规范铁路、公路、水运、航空等收费。二是完善市场制度体系。健全交通运输价格形成机制和市场准入退出机制，推进铁路竞争性环节市场化改革，建立健全铁路等公益性、政策性运输补贴机制，规范中欧班列、民航国际航线等补贴政策。三是健全行业监管体系。开展全国交通运输执法领域突出问题专项整治，推进严格规范公正文明执法，切实保障从业人员合法权益。优化监管框架，加快构建以信用为基础的新型市场监管机制。加强反垄断监管，保护数据、信息安全，推动交通运输平台经济等新业态规范健康持续发展。

（四）着力提高综合交通运输发展质量效益。一是提升安全发展水平。强化底线思维，切实加强交通运输各领域安全生产管理，坚决防止重特大事故的发生。深入推进交通运输重点领域安全整治，提高交通运输网络抗风险能力。构建综合交通运输应急管理体制机制，提高应急保障能力，切实维护道路运输、水上运输、交通运输新业态等行业稳定。二是提升智慧发展水平。推动既有设施智能化改造升级和交通新型基础设施建设，健全完善信息共享机制。稳步推进北斗系统推广应用和强化自动驾驶等关键核心技术研发，夯实创新发展基础。三是提升绿色发展水平。健全交通运输碳排放控制政策体系，优化调整运输结构，大力发展绿色出行，积极推广应用新能源和清洁能源运输装备，加快建设铁路专用线，建立健全长江经济带船舶和港口污染防治长效机制，加快推进快递包装绿色转型，推动交通运输碳达峰、碳中和目标如期实现。

（五）着力深化综合交通运输体制机制改革。一是进一步完善综合交通运输管理体制和运行机制。完善综合交通运输职能体系，强化部省间、部门间协同工作机制，加快建立有利于综合交通运输一体化发展的战略规划体系、组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系，夯实加快建设交通强国的制度基础。二是深化重点领域改革。深入推进铁路市场化改革，持续推动收费公路制度和农村公路管理养护体制改革，深化国家空管体制改革，实现邮政普遍服务业务和竞争性业务分业经营。三是创新投融资体制机制。稳定车购税、民航发展基金等中央专项资金政策，完善国家铁路建设投入资金保障机制，完善收费公路专项债券政策，研究建立“里程税（费）”制度，建立水运发展资金保障机制，调整完善邮政发展资金政策。

（六）着力完善综合交通法律法规和标准体系。一是建立健全法律法规体系。抓紧研究制修订综合交通以及铁路、公路、水路、民航、邮政等相关法律法规。二是健全标准体系。完善综合交通枢纽、旅客联程运输、货物多式联运、智慧绿色交通、交通安全应急、新业态新模式等领域标准规范。三是建立健全统计评价指标体系。建立交通强国建设评价指标体系和动态调整机制，构建综合交通运输高质量统计体系，推进常规统计调查和大数据应用深度融合。

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^①受新冠肺炎疫情影响，2020年旅客运输数据不具有参考性。

^②“一段三不断”指：坚决阻断病毒传播渠道，确保交通网络不能断、应急运输绿色通道不能断、必要的群众生产生活物资运输通道不能断；

“七快速”指：快速受理、快速配空、快速装车、快速挂运、快速输送、快速卸车、快速交付；

“三不一优先”指：应急车辆不停车、不检查、不收费、优先通行；

“四优先”指：防疫物资和重点生产生活物资运输优先过闸、优先引航、优先锚泊、优先靠离泊；

“五个一”指：中外航空公司国际客运航班按照“一司一国一线一周一班”的方式运营。

^③中巴“两大”公路指：喀喇昆仑公路二期赫雷科特-伊斯兰堡段公路、卡拉奇-白沙瓦高速公路木尔坦至苏库尔段公路。

^④“三个转变”指：推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。

^⑤“四个一流”指：打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务。