国联报告书与建议案的述评

国联报告书与建议案的述评
作者：胡适
1933年2月21日

原载1933年2月26日《独立评论》第39号

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　　国际联盟的十九国委员会自从去年12月15日提出中日争执的调解草案以后，很委曲求全的疏通日本，盼望日本不要使调解一条路完全闭塞。但国联很明白的表示必须接受李顿报告书第九章的十项原则。日本军阀把持的政府始终反对“满洲国”的取消，所以不肯承认李顿报告第九章中的第七项原则。我们在一个月之前，就推测国联“决不至于承认日本的蛮横要求，抛弃李顿报告书的第九章或其中一部分的原则，尤其是否认满洲伪政权的根本原则”（本刊三十六期，页四）。

　　1月16日十九国委员会开会以后，日本政府不但不肯接受调解的原案，并且不肯接受国联让步的新案。（国联让步的要点是取消邀请美俄两国参加调解委员会，和把原决议案的理由书改为主席宣言。）国联既不能否认其自身所委任之国际调查团的公正报告，就不能不承认调解的失败。调解失败之后，十九国委员会就依据盟约第十五条第四项进行制作报告书及建议案。在报告书起草之前，委员会通过了三项原则，其中最重要的是不承认满洲伪政权。这三项原则由英国代表提出，法国代表赞成，国联的态度到此时始得著最明白的正式表示，世界的舆论也骤然趋向一致。

　　日本还想惑乱世界的耳目，避免调解破坏的责任，于是又假意表示愿意继续考虑调解的途径。国联的特委会，一面进行做报告，一面正式质问日本究竟能否接受李顿报告书第九章的第七项原则。这样正式的逼迫，使日本不能狡赖了。日本的答复，延迟又延迟，最后还只是一篇谜语式的遁辞。国联认日本为绝无诚意，就用全力进行报告书与建议案。

　　2月13日，十九国委员会通过了报告书前三章的初读；14日，通过了建议部分。2月17日下午三时，国联以书本式发表报告书草案的全文；下午四时（北平时间十一点二十分）国联用短波无线电向全世界广播这一部世界史上划时代的报告书草案。

　　报告事实的部分完全采用李顿报告书前八章的记载，只补充了上海战事及李顿调查报告完成以后的事实两项。这篇报告的结论，——即是国联对于中日争执的事实的判决书，——有这几个最重要之点：

　　第一，报告书用老吏断狱的文字，确切的判定东三省是中国主权之下的一块领土；凡俄国和日本在满洲所得的权利都是根据于中国的主权的。这就是说，如果中国在这里没有主权，日俄所得的权利就都没有法律的根据了。

　　第二，在中国各次战事与地方独立时期，满洲始终是整个中国的一部分。

　　第三，在1931年9月以前的二十五年中，满洲与中国在政治上与经济上的关系都一天一天的更密切了，而日本在满洲的利益同时也继续发展。日本所获得或自以为获得的权利的行使，往往妨碍中国主权之行使。此种局势当然引起两国之间的误会与冲突。两方面的各种权利的互相连带，法律地位的不分明，有时日本对于其特殊地位的见解与中国民族主义的要求之对抗，这些也是许多事故与纠纷的根源。

　　第四，在“九一八”之前，双方各有正当的不平：日本利用有疑问的权利，而中国则阻碍那无疑的权利的行使。“九一八”事件发生之前，曾有用外交与和平方法解决悬案的努力，此种方法并未用尽；但形势日见紧张，日本方面主张遇必要时用武力解决。——这就是说，报告书指明日本蓄意用武力解决。

　　第五，空气紧张的原因，报告书中颇以为中国方面负一部分的责任。如排货方法的使用，如学校中的排外教育，都足以增加空气的紧张。但报告书也明说，“九一八”以后的抵制日货则属于国际报复的一类。

　　第六，报告书指出国联盟约的目的正是要防止国际空气紧张时决裂的危机。“据李顿调查团的观察，中日间的争执无不可用‘公断’方法解决的。正因为悬案堆积已使空气紧张了，那自以为受侵害的国家如果感觉外交方法拖延过久，就应该唤起国联的注意。国联盟约第十二条对于国际争执的和平解决，定为会员国的正式义务。”——这是明白的对日本的责备，因为当时日本“自以为是受侵害的国家”。

　　第七，报告书明说“九一八夜日本军队在沈阳及其他地方的军事行动，不能认为自卫的动作；就是当争执时期内日本的一切军事动作，总括看来，也不能认为自卫的动作”。报告书虽然沿用了李顿调查团的话，说，“当九一八之夜，日本军官或许自信其行动为合法的自卫，此种可能，不必断其必无”，但报告书很严重的申明：“合法自卫的行使，并不免除一个国家对盟约第十二条的责任。”

　　第八，报告书明白指斥“九一八以后日本军事当局的一切活动，无论在军事上或在民政上，其主要动机都是政治的”。又明白指出，“一群日本文武官吏，在满洲境内计画了，组织了，并且实行做出了一个独立运动，来做九一八事变以后满洲局势的解决方法。……这一个由日本参谋部的援助与指挥的运动，若非有日本军队的存在，决不会实现。这不能认为自然发生的，出于真情的独立运动”。报告书又明白宣告：“上述的运动所产生的‘满洲国’政府的政治的及行政的主要权力都在日本官吏的手里，名为顾问，其地位皆足以充分把持行政。满洲境内占绝大多数的中国人民，都不赞成这个政府，并且认它为日本人手里的工具。”

　　这是国联对中日冲突一案的结论。我们看这些结论，可以看出这些判断无一条不是用李顿报告书的前八章作根据的。当李顿报告书发表之日，我曾在本刊作文，称为《一个代表世界公论的报告》，当时国内舆论都不赞同这个见解。我所以那样称许李顿报告，因为我们知道那个调查团里有显然袒护日本的人，居然能全体一致签字于一个很明白指斥日本理屈的报告书里，使此次争端的是非大白于世界，不能不说是世界正谊的最大胜利。西洋国家有了长期的法治的训练，对于公断人的信仰是我们东方人所不能梦见的。公断人也自己明白他们的地位的尊严，都不敢曲徇私情的偏向，损失自己在公论里的声价。即如英国前任外交部长雷丁勋爵（Lord Reading），在二十年前做美国与加拿大的渔权争执的公断人时，他研究本案的结果，认美国的理直，就不惜宣判加拿大的败诉。一个法家肯宣判他本国属地的败诉，这正是西洋人所以尊信公断人的由来。自中日争执提出国联以来，世界舆论因为认识不充分，因为厌忠中国近年排外的嚣张，因为日本宣传能力之大，因为中国自身政治之实在不满人意，所以同情于日本的议论在各国都颇占势力。在这种空气里，我们虽用全力做宣传，终不能期望国外舆论的一致同情于我们。在这种形势里，止有负世界重望的公断人的报告可以统一世界的是非，矫正世界舆论的错误。李顿报告书的最大功用在此。李顿报告书里自然有不少指斥中国的文句，自然不能使我们全国人满意。但我们要明白，我们所需要的不是完全偏袒我们自己的见地，是一种不偏不党的公断人报告。完全偏袒我们的意见，和完全偏袒日本的意见，在中立国家的眼里是同样可以怀疑的。李顿报告书公布之日，我们料到世界的观听一定可以渐趋一致，虽有一千个Bronson Rea（满洲国的美国顾问），虽有一万个新渡户博士，虽有一百万个松冈洋右，都不能减低欧美国家对于公断人的判断的信仰了！国联里的各大国何尝不怕日本？何尝不想偏袒日本？但国联决不能否认李顿报告的公正判断，因为李顿调查团的主要团员都是各大国的代表，他们的六个月实地调查的结果若还不足依据，那么世界上真没有可依据的是非标准了。所以李顿报告书公布之后，国联的主张都不能逾越李顿报告的范围：调解案的原则必须依据他；调解失败了，国联提出的报告书也必须依据他，报告书的建议也得依据李顿第九章的原则。若没有李顿的前八章，决不会有这样明白确定的国联宣判。李顿报告书的权威给了国联一个最可信任的事实的基础与解决的原则，所以国联能在很短时期内制成这样明白公允的判断书。

　　依照国联盟约第十五条第四项，国联“缮发报告书说明争议之事实”之外，还得提出国联“所认为公允适当之建议”。此次国联提出之建议案，共分三章：

　　第一章引用盟约第十条，非战公约第二条，九国条约第一条，并宣言国联大会采用1931年12月10日白里安所提倡的原则，并重行声明去年2月16日国联行政院对日本的宣言：凡违反盟约第十条而侵略一个会员国的领土或改变其政治独立，国联会员国皆不得承认。此下并声明，中日冲突之解决必须符合于李顿报告第九章的十条原则。

　　第二章为建议案的本身，共分四节：

　　第一节：因为满洲主权属于中国，故大会建议在适当时间内在满洲设立一个在中国主权下又不违反中国行政权之完整的机关，有广大的合法自治权，并顾及日本的特别权益，顾及一切现行的多方面条约，第三者的权益，以及上节列举的一般原则。中国中央政府与本地当局间之各种许可权及关系的决定，由中国政府发表正式声明，此项声明有国际条约同等的效力。

　　第二节：因为日本军队出现于南满线之外殊不合上述解决应遵守的法律原则，故大会建议此等日本军队的撤退。下文所建议的谈判的第一个目的即是办理撤兵，并规定其条件，次第，与时期。

　　第三节：关于调查团报告书中所述及的其他争执问题，大会建议两国依据上述各种原则与条件，商定其解决。

　　第四节：因为此项谈判进行时任何一造不应该强令其他一造接受违背上述建议之条件，所以大会建议双方的谈判应照下述方法进行：（1）请任何一造通告国联秘书长愿否接受大会建议的解决，其唯一条件即其他一造亦愿接受建议。（2）谈判的进行应由大会设立之委员会襄助，此项委员会之组织如下：九国条约签字国，十九国特委会中其他会员国之愿意加入者。两造表示接受大会建议时，国联秘书长即通告各国选派委员会之委员，并通告美俄两国选派代表加入委员会。（3）在两造接受大会建议后一个月之内，秘书长应采取适当步骤，开始谈判。

　　第三章声明大会建议之解决方案不是仅仅恢复九一八以后的原状，也绝不包含维持与承认满洲的现政权，因为此种现政权的承认与现行国际义务之基本原则不相容，又违反远东和平所系的中日两国间的和好。本章又声明，国联会员国应继续在法律上或事实上不承认满洲现政权，并应相约不作关于满洲局面的单独行动。会员国应采取一致行动，并应在可能时与有关系之非会员国采取一致行动。

　　这个建议案虽然仍是用李顿报告书第九第十章作根据，但有几点可说是比李顿的建议有点进步。李顿第十章的建议的办法本来有点太烦琐，其中有些步骤（如所谓“谘询会议”）本来就行不通。国联的建议案把许多枝节都删去了，只留下了几个重要解决方式，这是一个优点。此案所定的方式只有四个：（一）满洲主权属于中国，故由中国政府正式声明建立东三省自治政府，（二）日本军队撤退到南满路线内，（三）其他争执问题由两国谈判解决，（四）国联设立委员会，襄助谈判的进行，以免任何一造强令其他一造接受不合建议原则的条件。这样的明白规定，表示国联对满洲局势的认识已比李顿报告发表时更明了了，所以能毅然决然抛弃李顿报告所拟议的谘询“满洲居民代表”的笨重办法，这是最大的优点。此案明白命令国联各会员不得在法律上或在事实上承认满洲伪政权，这是李顿报告书所要说而未敢明说的话，也是一大进步。

　　但此建议案也有很使我的失望之处。第一，任何一造的接受建议，皆以其他一造也愿接受为条件；若一造不愿接受，则委员会不能产生，谈判不能进行。在此局势之下，国联将取什么步骤？第二，如果有一造不但不接受建议，甚至于退出国联，国联将取何步骤？第三，此跋扈的一造若更进一步，不但无视国联的建议，并且继续进行对中国作战争行为，如今日日本军队大举进攻热河之暴行，国联应取何步骤？——凡此三点，都极关重要，何以建议案在此种明显的局势之下，完全不提起预防或救济的办法？

　　照现在事实上的趋势看来，日本已决定不接受国联的建议案了，已公然宣布要脱离国联了，已公然大举进攻热河了，在此形势之下，国联的建议不待大会的通过，早已被日本抛入废纸堆里去了。中国方面应该如何自卫，那是我们自身努力的问题。但国联的权威与尊严在今日已到了最后的试验时期，国联既已代表世界公论发表了这一篇最明确又最严重的判断，不应该不采取相当的步骤，使这“全世界的道德的贬议”有一个可以发生效力的机会。我们希望国联大会要明白：日本的暴行者对于国联的建议早已有明白答复了！日本答复不待松冈洋右的书翰，而在于热河境上的飞机坦克的作战！我们希望今日开会的国联大会不但通过这个正义的报告与建议案，并且立即宣告日本的战争行为已足够构成盟约第十六条所规定的犯罪行为，“应即视为对于所有国联其他会员国有战争行为”。第十六条所规定的“制裁”方法，国联大会应即宣告已到适用的时期，并应即采取有效的步骤，计画此种制裁方法的实施。

　　昔者威尔逊总统曾宣言，要使民治在这个世界可以安全。今日之事已不仅是中国与日本的冲突了，今日之事乃是日本与世界正谊的作战。国联的责任是要使人类在这世界可以安全！

　　1933，2，21　国联大会开会之日