大上海都市计划/初稿/第六章

土地使用

土地使用概论

甲、引言

详考本市计划之主要目的，乃为造就最适宜之环境及配合一切必要设施，俾全体市民，均能享受合理标准之生活，而在居处、工作及游憩上各得其所者也。然欲达到此项目的，必先有充裕之土地，再依使用性质，分别区划，以求根本解决目前之拥挤与混乱，其最低限度，应符下列条件。

保留充分土地，以供市民居住、工作、游憩及交通各项之需要。
将整个都市之面积妥为区划，使个别地区，各在功能上保持密切联系。
全市各级单位之发展，须为组织完备之独立单位，各就其个性与功能设计之。

乙、本市之现状

本市以过去行政系统之分野，所有设施，类皆各行其是，缺少整个计划。故就目前本市之组织而言，实不足符现代都市之条件。兹列举其缺点数端如下：

一、本市以工商业及交通线之集中，造成人口过度挤拥之现象，一切发展，几全部结集于中区狭小地域之内，抗战时，南市、闸北破坏甚烈，由是集中情形更趋严重，人口密度竟达每平方公里二十万人以上之惊人数字。
二、本市中区三百万人口之集中，从未经配合为有机性之发展，循是一般状况，复杂凌乱，毫无秩序可言。
三、本市土地区划，未见有效推行，用是工商业及住宅之建筑，纷然杂陈，随处可睹，而园林绿地，几等于零。(平均每一市民所有绿地，不足二平方市尺，)加以道路系统之凌乱无章，运输工具之新旧混合，遂致今日本市交通之拥挤，无可救药。
四、由于已往建筑之漫无计划，本市一般房屋之型式，在质量两方面，均已无法适应优良生活之条件，及作有效之管理。
五、本市既无我国旧式城市在风景及艺术上之优点，又乏现代新式都市在建设及科学上之进步，实可称为世界最不优良都市之一者也。

丙、土地使用之标准

本总图之设计，内含两种标准：一为适当之人口密度，一为合理之土地使用。兹再分别说明如下：

一、人口密度

同人等对于本市人口之密度，建议采取下开标准：

- 子、本市全体平均人口密度，应为每平方公里一万人。
- 丑、各区之人口密度，将各有不同，以中心区为最高，逐步向外递降，即以中心区而言，其人口密度，亦应稍有出入，约在每平方公里一万人至一万五千人之间。
- 寅、新市区内之人口密度，又类分为紧凑发展标准，(每平方公里一万人)半散开发展标准，(每平方公里七千五百人，)及散开发展标准，(每平方公里五千人)三种。
- 卯、卫星市镇之人口密度，亦照上条规定。盖卫星市镇，本为都市分子，其发展方向初无二致也
二、土地使用

同人等对本市土地之使用，经长期之讨论，暂为规定如左。

- 子、住宅地，占面积百分之四十，包括道路、商店、学校及其他集体设施所需面积在内。
- 丑、工业地，占面积百分之二十。
- 寅、绿地，占面积百分之三十二，包括林荫大道、运动场所、各项社会福利设备及农作生产地在内。
- 卯、主要街道及交通路线，占面积百分之八。

丁、各种土地使用之关系

土地使用，既经划定，又须在注意其相互之关系，而以生活之便利上所需条件为根据，举例如下。

一、居处与工作地点至距离，须在半小时路程以内，使市民日常之往返，无需利用机械或公用交通工具，藉以减少全市大量之交通，此项办法，可使市民生活费用节省，及工业生产成本降低，对于经济交通，均有脾益。
二、学生每日上课之路程，须在十五分钟步程以内，且使无需穿越交通要道，以免危险。
三、各小单位内，须设有粮食及日用品之供应商店，且均在步程十五分钟之内。
四、在市区及绿地带内须设有市民游憩场所及设备，且均在步程三十分钟之内。
五、各单位之行政机构所在地，须在离住宅区四十五分钟步程之内。
六、工业区与住宅区之相对位置，应以避免工业之嚣闹煤烟及不良气味等之妨害居住安宁为原则。
七、土地使用性质不同之地区，其相对位置，须使交通路线，不致穿过其他地区，所谓现代交通绕越系统，以防止拥挤为对象也。

土地政策

甲、土地之划分

同人等研究本市目前状况之结果认为，一般居住环境不良之成因，实缘土地划分初无计划所致，故欲改造本市为一现代化之新型都市，须在法律上产生一种土地划分之新制度，始克有济。

详考本市土地划分之欠妥，原因至为显明，盖市区土地过去多为农田，其形状自不适于都市之发展，且以我国遗产制度，每使土地分成各种畸形小块，欲加经济之利用，事实上殆不可能。则本市土地之应加整理重划，不言可喻。同人等兹建议由市府呈请中央照下开办各点，厘订法规，以为整理本市土地之根据。

一、规定所有县市之土地，在适当时期加以重划。
二、土地重划之方针，应以土地之经济使用为原则。
三、规定土地重划之实施办法，对于地主之法益，固须保障，但应以不妨碍公共之利益为前提，使不致因小失大。

乙、积极之土地政策

本市土地多属私有，而公产极少。故欲实施疏散及扩充之计划，非赖私有地主之合作不为功，盖适宜于都市发展之土地，每易成投机者角逐之目标，则实施计划之经费，势必増加甚大。针对此项情形，同人等认为市府须采取积极之土地政策，以资直接领导本市土地发展之活动，并以获取本市土地发展之活动，并以获取本市土地百分之二十以上之所有权为对象，则一切发展，当能依照计划，顺利进行，而牵窒障碍，得以减至最低限度。

区域规划

甲、都市之范围

关于本市未来之人口，同人等曾加论列。其结果为：在50年内将达1500万之数字。根据前述人口密度及土地使用标准，则现市界内绝难容纳。以本市全部面积八九三平方公里而论，能供建设用者约为八百平方公里，但浦东土地之使用，须加适当之限制。故本市人口，实应以七百万为最高数字，否则一切标准，将无法维持在水平线上，与计划原意背道而驰矣。

乙、区域之发展

如上所述，对于本市将来人口増加之处理，应从区域计划入手，乃为显浅之事实，然区域之发展，又以区域内各单位之密切联系，及有机发展为前提，此同人等所以认为，区域内之各城市单位，最少应在交通系统、土地使用及土地经济之种种计划上，有一共同之政策，以免重复工作，抵消力量，循至钩心斗角、争取攘夺，而有碍整个发展之成功者也。由是观之，则区域内各主管当局，对于全区域发展之方针，必须步骤一致、默契和谐，实为基本条件。

丙、区划之机构

同人等对于区域计划之各项问题，曾予深长考虑，兹建议实施方案两种，以资采纳：

一、根据本市将来发展之需要，请中央将附近区域，划为本市扩充范围。
二、在中央指导之下，设一区域计划机构，其管辖地区，包括区域总图之全部面积在内，

同人等并认为，市府应立即推动此项工作，不容稍缓，如必待市境人口过剩始予进行，则时机易逝，驷马难追，大好计划，恐将无法实现，不亦惜哉。

建议方案

同人等在进行计划之际，曾受本市环境两种不同因子之影响，即过度发展之市区及未经发展之郊区是也。

一、本市现有四百万以上之人口。此项人口四分之三完全集中于中区，八十平方公里之内，此项事实，即说明人口百分之七十五集中于土地百分之九、六，而在另一方面，人口百分之二十五分布于土地百分之九〇、四，此项畸形之发展，必须加以改正，而疏散政策，乃为必要。
二、本市土地百分之九〇以上仍属农业地带，故目前人口之疏散实较容易，否则在无计划发展之后，其困难将日益扩大。

至现有市区，当可逐步重建，使与新市区之发展工作一并举行。不特目前过剩人口得有出路，且将来新工业之发展亦能有备无患，未雨绸缪，允为上策。

甲、绿地带

现市区中心之绿地，其面积之小无以复加。为求补救此项缺点，使能满足新标准之需要，而同时又不致负担庞大之费用起见，同人建议，即行计划一绿地带以包围现市区中心，其宽度从二、五公里起点不等，此绿地带之作用，既可将新市区与旧市区隔离，避免无限制之带形发展；另一方面又可保持低廉之地价，以减轻建设经费。至绿地带内，又可做园、运动场及农业生产之用，此绿地带向全区域作辐射形之扩充，所有林荫大道、人行道及自行车道等均属焉。

乙、新地区之行政及社会组织

本计划总图，明示本市之疏散政策及结果，并非为造成无数小单位，散布全区，而为一整个有系统之组织，乃以都市生活之标准为根据者也。本计划内。每市区单位，为一完整之单位，具有工商业住宅及游憩各种使用地区，其组织如下。

一、“小单位”乃本市计划之最小社会单位，小单位之人口，以能维持一小学校为限。照本市市民年龄统计。人口总数百分之十二均属小学年龄。(六岁至十二岁)六年级之小学，每级以学生四十人计算，能客学生二百四十名，如连家属在内，应构成约二千人口之单位。但照市府统计，目前学龄儿童入学仅为全数三分之二，将来水准提高，学龄儿童全部学，故应预为准备，本市小单位之人口。将以四千为限
二、“中级单位”，实际上，小单位之性能，虽为独立，但亦需有相当程度之集团设施，如商店及市民游憩设备、照西方各国情形，须有三千至五千之人口，始可维持。我国一般民众之生活方式不同，敬人口数字须达一万二千至一万六千左右，才能适应经济条件，中级单位由数小单位组成之，内有商店中心，及市民游憩之设备，与人口数量配合
三、“市镇单位”，根据前述标准，凡居民每因生活需要所到各地，应在三十分钟步程之内，由此而须有市镇单位之设立。每一市镇单位，可由十至十二个中级单位组成之，人口平均为十六万至十八万。在总图内，此种布镇单位之地位均经确定，工业地与住宅地区均有绿地隔离。其最低宽度为五百公尺。此项办法、乃为保障住宅地区不受由工业所产生之各种不良影响而设。同时，市区之交通于路亦可从绿地带内通过、藉以减少障碍。
四、“市区单位”在市镇单位以上之较大单位为市区单位，每一市区单位应由三个以上之市镇单位组成之，人口约为五十万至一百万。此种单位内，应有各种普通行政机关、中学校、特种商店、百货商店及戏园等项设备，而就行政之观点而言，应与现在机构同一阶级，但仍受市政府之管辖，市区单位，均有大量绿地为个别及与市中心区之隔离。
五、“市区本部”，由各市区单位组成之。

丙、大上海区域

大上海区域，为本计划内最大之单位，包括市区本部以及所有卫星市镇单位在内，由此可知每一单位均须负担其在全区内行政与生活上之主要功能，但以全区之行政与社会活动而言，则其中心之所在地，自仍以现市区之核心为宜也。本计划除能利用物质之机构，而求每一市民与集体之社会，均能享受一种优良及有组织之生活外，尚有一大优点，即区域之交通系统是也。此项交通系统，可解决都市交通之拥挤，而不致引起庞大之费用，盖因日常之交通范围，将大部限于市镇单位，更少超过市区単位之外，由此道路干线之最大交通量得以消除或大量减轻。同时又以港口设备之疏散，所有过境交通，区域交通，及地方货运交通等项，均不许通过住宅及工商业各地区。此项计划，对于本市经常费用之节省，大有俾益，因市区单位之道路，在数量与宽度方面，均可缩至最低限度也。

丁、住宅地区

同人等在设计之初，深知目前国内一般住宅之标准，实与国外不同，因而在住宅地区内，拟有各种不同之标准，此种标准之形成，实以下列各项原则为根据。（一）家庭入息，（二）家庭大小，（三）土地使用之控制，与社会组织之发展等项，同人等认为我国在工业化之过程中，人民生活水准，将被提高，由此可减少与欧美标准之差度，故本计划保持相当之伸缩性，以为应付将来发展之准备，盖总图之设计，实以将来之需要为依据，而不斤斤于应付目前之局面者也。

土地之分类使用，在开始建设之际，即须严厉执行，同人等认为，将来工业与居住地区之性质，既有严格之规定，则在新市区内，更不应在工厂或工业用地内，再有各种居住之设备，以免重陷过去错误。

戊、工业区

工业地区之设计，应考虑将来本市各项工业发展之可能性，工业之发展，有赖其对于原料之接近者，有赖于交通之工具或地形条件者，例如造船工业，须有沿河之基地及宽阔之河道是也，在本市区内之工业甚少靠附近区域原料之供应者，即以棉织及面粉工业而论，其基本需要，仍以交通之便利，较区域内之棉麦生产为重要，故大部分现在及将来之工业，实以交通之便利、广大之市场与劳工之源量各种条件为根据。但除造船与棉织工业，在本市有根深蒂固之基础外，恐难再有其他重工业，而大部分之工业，将为各种消费品之生产，而主要品之生产，将占极少部分，由此又可决定本市各工业地区内外交通之性质，工业地区，须保铁路公路与水道之交通，但在各区内其质素将不一律，此种趋势，将使一部分之工业自成专业化，而与专业化之进展之程度而具深，故在每一市镇单位与市区单位内之工业地区，将为社会安全之一种危险，且其危险性又将与我国工业化之进展之程度而俱深，故在每一市镇单位，与市区单位内之工业地区，应有种类不同之工业，以避免在非常时期所发生全部失业之危险，盖工业计划，应在每区之经济及生产条件上，取得平衡，以为人口集围(团)平街发展之基础者也。

己、绿地带及农业地带之利用

本计划总图，以取得农作生产之发展为目标之一，总图内所保留之绿地带，除园林布置，体育场所及其他游憩地点外，尚有农作用地包括在内，使土地得为经济之使用，以本市范围之大，食物供应问题，随之而生，其症结不在邻近各省食物供应之不足，而在一般易坏食物应在附近区域生产，否则将有种种难题难以解决，就一般情形而论，在本市区内之青绿地及环绕本市外围之青绿地带，通常有二至三公里之宽度，此项地带，可作高度农业之发展，包括米粮菜蔬家畜农场与园艺等项，以上皆为农作之企业，利润至高，同时亦以接近市区为有利，至在市区内之绿地，则可发展为花圃及果园之用，而家畜农场，则以在市区范围之外为宜，但亦以不能超过十五公里之距离为限制，就此而言，浦东一带，如作此项发展，实属最为有利，沿浦江如有宽度十五公里之农作地带，足以供应本市大部所需，浦东地域所以不宜作为工业或港口发展之用，于此更可证明，在目前农业发展情形之下，本市人口所需之菜蔬农品，须由一万平方公里之农作地供应之。盖以一平方公里之出产，可供七一〇人全年之所需，平均计算，每人约需2亩面积，如以七百万人口计算，则所需之农作地应为一万平方公里也，全部大上海区域面积之总和，只为六千六百平方公里，其中又有一部作为都市之用，由此可知本市之供应，须仰给于本区以外之地域，但如将本市各市区单位间之绿地带加以利用，同时又采用温室种植之方法，其生产力量，实可抵于上开所需之全部面积，以温室种植方法所需之面积，仅为一八八平方公里，平均计算约为每人二四〇平方英尺，以本市全面积八百余平方公里而言，其中百分之四十均为绿地，其面积之总和，将在三二〇平方公里左右，尚有百余平方公里之余地作为其他用途。

庚、中区之土地利用

本计划总图拟将现有市区之土地使用，加以调整，目前市区中心，大部分属于商业地带，另有商店地带，则由商业中心而至静安寺之附近，在南面又包括林森路在内，大部分工业均集中于苏州河之北岸，尚有其他另星发展，在杨树浦及南市江边一带，沿苏州河杨树浦及南市一带，又有仓库设备，除跑马厅外，本市区内绿地极少，至其他之公园设备，又均微不足道，在前法租界与浦江之中，尚有一大部土地未经发展，而以整个市区之发展而言，尚未到达中山路及沿铁路线各地，南市及闸北两区，在抗战时期，曾受广大破坏，尚未开始重建工作。同人等虽因种种资料之缺乏，未能将土地使用及区划各项详细办法，加以研究，但就土地使用之观念而论，则本计划之各项建议，均为有极大之可能性者。兹特分别说明如下。

一、扩大现有之商业中心区，而包括南市之一部分，此项计划，既可补救目前之拥挤情形，又可为将来商业扩充之准备，及推进南市复兴之工作，实一举三得之计也，本区内之建筑，可能高至十五层，但以能满足将来关于通风、光线及停车场之规定为限，本区在西面，以沿西藏路之南北干路为界。
二、废除杨树浦及南市各地现有之港口，仓库，工业设备等项，而改为住宅或商业之用，此种废除工作，须为逐步推行，并实施限制改建或扩充现有仓库及工厂之办法，但同人等认为如将现有港口设备，疏散至其他地点，则仓库等项，将自动随同迁移，实为事半功倍之办法，至此等仓库建筑，均已陈旧过时，无可足惜之余地矣，本区建筑高度，应以8层为限，仍须满足其他管理规则之需要。
三、建立一全市性之商店中心区，以南京路静安寺林森路及西藏路为界，区内可有一部分为住宅或其他用途，至主要建筑，则为百货商店，特种商店，电影院，及剧场等项。本区建筑高度，应以八层为限，车辆停放规则，及停放场所之设备，在本区内均属非常重要，而须加以注意者，至本区将来之发展，亦将至一定限度而止，盖其他新市区内均有地方性之商店设备，中区商店中心，实只为较大之需要而设者也。
四、在目前苏州河大环形与本计划所建议开辟之直线运河当中之地区，均保留为中区工业之用，但只以非基本工业为限，至基本工业，则须移至其他工业地区。
五、行政区应在图示即现跑马厅之地位，作为此种用度之土地面积，并不甚大，其余面积，除公园以外，尚可利用为其他公共之活动。
六、中区其余土地，均应留作住宅之用，住宅种类不一，可为公寓，建筑，里弄房屋及独立式之住宅等项，本区房屋之高度限制应为八层，但须注意各小单位之人口密度应不得超过规定标准。而本区内之小单位，则以辅助干路所包围之面积为界。
七、本计划总图，曾作改良空地与建成区比例之尝试、同人等认为百分之三十二空地比例，须过若干年后，方能达到，故建议维持目前空地面积，而采用逐渐推广之政策，又将现有之空地，加以联系，使成区内之绿地系统，其大小及宽度不须一律，并由此进而设计本市之园林系统，至于其他应有绿地之余数，则由市区外围之绿地带补足之。

关于土地使用与区划之详细设计，则须俟搜集相当资料之后，方能再作进行焉。