市政与国家

市政与国家
作者：叶秋原
中华民国14年（1925年）6月25日
1925年6月25日
公布于东方杂志1925年第22卷第12期

本作品收录于《东方杂志》

　　一

　　“什么是都市?”欲解答这个问题而下一个较科学的而有系统的定义，是一件不容易的事，尤其在我们 中国那样文字的组织中。都市不像国家可以照国际法上而定下这样一个定义:国家是人民的一种永久之政治的组合，在一定的土地上，永远信奉其所自动的政府。都市，现代的都市，是一种人民的自动的政治的组合。他的组织与工作，不如国家那样简单。有以为都市是一种商业的组合者，这种主张，都是由于他们只看见了都市的一面而忘却了其他的一面，所以在未下这个都市的定义以前，为免除上述片面观察之弊，我们先讨论什么是都市的工作?都市的工作，有二种:第一是政府的工作（governmental　function）；第二是非政府的工作（non-governmental　function）。

　　什么是政府的工作?我们可以简单的回答道:都市之政府的工作，是都市在某种境况上为国家的代理人（acts　as　theagent　of　the　state。）这一种简单的回答，当然难以形容都市之政府的工作之本体，因为在都市为国家的代理人的时候，他的工作，并不是纯粹的如我们所谓的政府的工作，易言之，都市虽为国家的代理人，亦有做非政府的工作的时候。我今为免除混杂起见不妨定一定义如下:

　　‘都市之政府的工作，是一种为大众的工作，其所享受的权利，或是所负的义务，不仅是专属于市民的。’

　　这样一个定义，我将他草草的定下了，我本来的意思，简单得很，就是这样的“都市之政府的工作，是都市之为大众的一种工作。”为要解释这一种“大众的工作”起见，才附加了“其所享的权利或是所负的义务，不仅是专属于市民的。”意思就是非市民也得享有与市民同等的权利，或是负有同等的义务。这一种工作我们且举几个例子来看，就可明白了。

　　第一，我们举一个浅近的例子来说:都市有敷设道路之权。全市的道路，不是全市民能够享有的，非市民也有权利享用的。譬如我是 浙江 杭州人，我到 上海去旅行，我是有绝对的权利在 上海的任何一条道路行走，但是我却不是 上海的市民，我没有纳税的义务， 上海市绝对不能说，我是没有纳市税的义务而不准我在马路上行走。所以这一种都市之敷设道路的工作，是政府的工作。因为他所享的利权，并不只限于市民，却是为了大众全体。同时这一种道路敷设的工作之目的，也是属于大众全体而不是限于狭义的市民。

　　我们不妨再举一个例。因为我们要切实的了解这种所谓政府的工作。譬如说 杭州有个博物院，或是动物院，是 杭州市所办的，有个 上海人到 杭州来要去游动物院，照动物院的规则，每人要收门票费一角，这一个 上海人便化了一角钱进去玩了。这 上海人不是个 杭州市民，而这动物院是 杭州市办的，若说 杭州市办的，只准 杭州市民去玩，这是一种极无理由的举动。因为动物院虽为市办而其目的却是供一般人的赏玩，所以这个 上海人是有权利进去玩的。按院规，凡人均须纳一角入门费，这门费乃是一种义务，因为不仅是 上海人要出， 杭州市民也同样的要出的。权利与义务对等了，所以这一种动物院建设的工作，是都市之政府的工作。

　　举了这两个例子，总可以明了这种所谓政府的工作。现在我们再进而谈非政府的工作。都市虽分为这样大的两部份工作，政府的工作，比较的少些。但就事实而言，非政府的工作占了大部分。就是这一种非政府的工作，最易被人误解，因为这一种非政府的工作，颇有类似营业者，所以有人以为都市是非政治的组织，其实这一种片面观察是错的。我们要了解这一种复杂的非政府的都市工作，我们必须有较多的篇幅来硏究他一番，才可免除许多误解。

　　都市是市政的组合（municipal　corporation。）什么是市政的组合?市政的组合是一种附属的政体，依据市法（city　charter）而组织的，他的要点是（一）以市法而组合的一种政体，（二）以组合的名义而负其行为的责任，（三）市民之组合力，（四）一定之组合力得以达到的土地都市既是一种人民的组合，法律上当然给予同私人组合一样的权利与义务。 美国的都市中，这一种法律所给予的权力，大槪如下:

　　1控诉权

　　2置产权

　　3组合印玺权

　　4抽税权

　　5举债权

　　6公用之土地资产取得权

　　7公用土地或资产取得后之贩卖权

　　8治安权（police　power）

　　9道路桥梁建筑权

　　10救火权（fire　protection）

　　11公园与休憩地之建筑权

　　12自来水供给权

　　13阴沟敷设权

　　14市交通权--包含电车，公共汽车，公共汽船等

　　15船坞仓库建筑权

　　16救荒权（foor　relief）

　　17房屋管理（building　regulation）

　　18职业给照

　　19教育权

　　20图书馆，博物院，动物院，及其他公共教育处开设权

　　21自来火供给权

　　22电气供给权

　　23建设工人住宅权

　　24其他与法律不相抵触之权

　　这一大套的都市权，是以法律的手续而取得的。这一大套的都市权中多半是非政府的工作。如工人住宅的开设，电气的供给，自来火的供给等等。这一种非政府的工作往往在过去的时候，是私人的企业，后来市民觉悟市办的重要，因此逐渐从私人之手而移转于都市之手。我们先下一个定义，然后解释时比较的易于了解。

　　‘都市之非政府的工作，是都市之一种地方的工作，其目的在适应其市民之需求。’

　　今请举例以证之。第一，我们试举一个都市之电气供给的工作。电气供给，本来是一种私人企业，因为市民觉得这一种关于全市的工作，不宜将全权置于一二私人之下，都市因此组织一种市办电气厂。这一种工作，是顺应市民的需要，是为地方的，不是为大众全体。譬如我是 浙江 杭州人，我家在 杭州就没有享 上海电气的权利。这也是一种商业性质的工作，须知都市不因为他是 上海的市民，而不收纳电费，所以这一种电气的工作是为 上海一个地方的需要而设立的，其他如工人住宅的开设，更容易见到是营业性质了。都市造了房屋，放租给工人住，不就是房产公司的买卖吗?其他如自来水，电车等，均带有营业性质。有了这些非政府的工作，人民说都市不是政治的组合，甚至以为他是商业的组合，这是大错特错了。

　　为甚么都市不许私人办理电车，自来水，电气等等?要知都市这一种组合，是要谋全市的福利与安宁，假若私人办电车，或是自来水等，则私人公司虽有权增加其价额，市民却没有积极抵抗的办法。除非消极的不用自来水，不坐电车，或可用以抵制。假若这些是市办的，市民就有选举权，由市长或市局交议，究竟有否加价的必要，全市多数的人民，如果不赞成，这加价案便否决了。如市长不将这样的加价案付给市民表决，则市民有三分之一的市民连署，可以直接用创制权（Initiative）来使市长举行全民表决。假如否决了，都市是无论如何不能施行这样的加价案的。都市欲举办这种企业必须先免除少数人的垄断。更有进者，私人这样的事业，其目的是在谋利，而都市举办这项企业，却不是谋利，不过是应市民的需求罢了。 上海不是前次有电话的加价案吗? 上海的市民，不是要取消这样的加价案，吗?听说公司决不取消， 上海商人只有拆卸不装之一法。假若这电话是 上海市办的， 上海的市民有三分之一的连署的创制权要求将加价案付全市民表决，结果全市民当然是否决的。所以这种就是市办的好处；市民可以直接管理都市企业。

　　明乎这种都市的工作，我们不妨下一个都市的定义:

　　‘都市是在一定的土地，有当地人民自动组合的市政组合，以完成政府的与非政府的工作为其职务。’

　　关于市政组合的，我们前面已经说过了。都市虽是非商业的组合，却含有些半政治的（quasi　political）性质；因为那些非政府的工作，在政治原理上看来，是无以立足的。

　　二

　　都市是一种独立的半政治的组合。他并不受任何政治组合的支配，他在法律上是与省政府，中央政府处于同等地位。论到都市与国家的关系，我们要知道上古的都市，是一个有主权的都市国家（city　state，）他并没有市外的管理权，都市就是国家的中心。在 罗马的时候，都市虽则时在帝国治理之下，却享有多量的市独立权。

　　都市由 罗马帝国的崩倒，进而为第二步的发展，就是所谓自由市（free　city）的发现。虽则这样自由市有时也有些与 罗马时代的都市国家相仿佛，但不是上古之世所谓的都市国家一样。 意大利半岛的西北的都市，享着很多的政治的自主权。他们这种政治的自主权不许越出城墙以外。中古世纪的人，没有国家的观念，都是以都市为最高点。所以都市各自为政，从来没有做过中央集权的梦。到了十六世纪的末叶，国家主义的精神勃发，有力的都市，倂合了弱小的都市，或是降服了那些都市，置都市于中央管理之下，这便是第三步的发展。就 英国言，这一种中央治理的都市，与大陆上有些不同。 法国在一七八九年时不管都市的大小与重要，都一律的看待，这是最初的市法。 普鲁士继着 法国在一八○八年也把他的都市，置于一定的基础上，不管市之大小与重要都一律的看待。 意大利， 西班牙都仿照 普鲁士 法兰西也采取了整一化的市制。后来号称比较自由一点的 英吉利也采取了这一种法则。 美国在一八五二年时， 阿海阿（Ohio）首先趋于这一种倾向， 印第安娜（Indiana）接着在一八五六年，也有都市之整一化的条例。 亿利诺爱（Ilinois）在一八七二年首先颁行 欧洲式的都市。这种中央化下的都市，当然引起一种反动。

　　都市置于中央管理之下，市长及其他重要行政官吏。当然是由中央委派。这些委派的官吏，多不能副当地市民之望；同时立法者往往有干涉都市的行政，因此 威司康新（Winscon-sin）及 纽约（New　York）在一八四八年，在他们的省宪法上加上这样的条款:

　　‘一切市政官吏，须由该市选民选举之，或由市政长官委派之。’

　　这一种条款，背面却是不许省长或其他省行政长官委派。别省同时也有同样的行为，禁止中央政府派委市政长官，以杜防省城中的政客，干预省城外的都市政治。

　　阿海阿省及 印第安娜省于一八五一年的省宪修改，有这样通过的条款:

　　‘一切特别法案有涉及都市者，省议会不得通过之。’以后的二十年，别省修改省宪也以此为依据。

　　都市由废止中央委任官吏，及议会特别法案禁止以后，又进而为第四步的发展。这一种运动，可槪言之曰，都市有自己制市法（city　charter）的可能，及有自己选择政府方式的可能。（ 美国市政府，有三种方式:一，市局式city　council　plan；二，委员制commission　form；三，市经理式city　manager　plan。容俟后再论。）这一种运动就是近二十年来的有名的都市自治运动（municipal　home-rule）。这一种市自治运动，第一次发现在 蜜梭里省（missori）；一八七九年继之以 加利福尼亚省（California）；现在差不多有二十几省的都市都有自治，都有自己选择政府方式之权了。

　　在现在情况之下，至少有两种方法，可以决定中央政府与都市之关系。第一中央政府可以编订一种都市条例，不分等次的给予都市以一律的市权。如此则市政长官可以有全权治理地方的事务，这种事务是中央政府或是省政府所给予的。 法兰西一八八四年的市政条例，有这样的条款:

　　‘市政局以审慎的方法治理其全市的市政事务。’市政长官，差不多可任所欲为。 法兰西及 欧洲大陆上各国，他们的市政条例是普通的，他们不仅是将全国都市不分大小轻重的一律看待，并且没有详细的规定，究竟都市有权干些甚么?这种法则，当然有许多的流弊。市政长官对于这样宽泛的规定，当然要滥用他的权力，这一种规定，按到实际，等于没有规定一样。第二种方法，中央政府可以在市政条例（Municipal　Code）或特别法规上，规定都市有权干甚么，不能干甚么，一一的举示出来。如此则都市不能溢出范围，而有一标准可以遵循了。都市权之取得，须由中央政府批准之，如果都市，要干在规定外的事，必须经过立法者的同意，这是 英吉利及其自治领土的法则。上一种是普通的给予（general　grant）；下一种是一定的例举（definite　enumeration）。我们现在且按国家逐一讨论如下:

　　（1） 法兰西之都市与国家

　　从一八○○年 拿破仑改造市政管理以来， 法兰西的都市与国家的关系到现在也没有根本的改革。在这个长时期中， 法兰西曾经两度做过帝国，两度专制。两度共和。这种政体的改革，虽使市政管理发生变迁。但是主要的原则，却并不曾移动。在一八一五年 拿破仑失败的时候，白乃派的司（Bonapartist　Municipal　Syestem）的市政制度依旧有效。但以后的市局员（municipal　councilmen）须由市选民直接选举，这种选民，须有一种教育的制限。但是市长及其助员（adjoints，）得由中央政府在市局员中选派。 法兰西的都市是完全在中央治理之下。都市中的市局员，虽则依旧由市民选举，但是都市的政权，是在市长与有助员之手。这些官吏，是中央政府委派的。市局不过为市长的运用机关，不过批准市长及其他行政长官的计画而已。

　　第三民主政府在一八七一年的发现，则予都市以市政自治的精神。但是这种精神没有完成。市局员有权选择其市长与其助员。这一种权利，在较大的城市中，到一八八二年时才能享有。市督（prefects）依旧继续他的工作，如此则中央政府有权可以预问市政。 法兰西共和政府在一八八四年时重将一切市政条例更变而代以市政管理法（Municipal　Administration Code）。

　　法兰西的都市与国家关系之重要于一八八四年始为 法人所注意。在这过去的四十年中， 法兰西国会是不曾禁止他的特别都市法案之权， 法兰西的民意，却要求都市在法律上一律平等。同时所受的待遇亦须一律。

　　 法兰西的都市在这样中央治理之下:当然是无自治的可能。 法兰西的内务部，是中央管辖都市的机关。内务部长像其他内阁阁员一样，任期没有一定。因为这些行政长官受政治的影响，时有更动之故， 法兰西的都市不免受其影响。都市之中央的治理，大都是在市督（prefects）之手。全部 法兰西分为八十九部，每部置市督一人。市督是由内务部呈请大总统委派，他是有专门职业者，大都由下级属员，渐逐升上去的，故极不受政党的操纵。他对于都市的关系很观察清楚。他定市议局开会的日期，他有宣吿市议局闭会之权，竟可呈请总统将市局员解职。他有干预市政预算之权，不经他的批准，预算不能发生效力。如果有过三百万佛郞的预算，就非得内务部批准不可。同时他有增删预算之权。假若市议局不能制就预算，他可以照他自己的意见，为都市制成预算。凡都市贷款，是必须经过他的批准。同时他可以制限贷款的数目。凡一切市议局的法案，非经过他签字，不生效力。

　　法兰西的都市，除 巴黎外准许市民选择地方官吏。其中最重要的是市司库，是直接由长官就市议局所举出之三人中，择一委派。市政治安官吏（police　officials）虽为市长（maire）所派充，却须得市督之批准。市长与其助手是绝对的负有地方行政之责。其他如关于治安，救火，及道路管理等项，他们是执行市督的职务的代理人。市督是在任何时有权干涉他们决议的事。在一切市政执行官吏，除市长及其助手外须有专门资格的人。

　　（2） 德意志之都市与国家

　　普鲁士的现行的国家与都市的关系，规定于一八五三年的市法。这市法是从前受了 司丁（Baron　von　Stein）的影响而修正的。 欧战后 德意志发生革命，市政府的组织法有了好多的更改。但都市与国家之普通关系却依然存在。

　　在一八○八年之前， 普鲁士的都市是没有他地方自治之权。市长（Bürgermeister）及市议员，是从皇室中委派。市民是绝对没有选举市长之权。这些市长大多是些名誉职， 大法得列克（Frederick　the　Great）的时候，市长都以军人充任之，故极不预问市政。他们虽有修道路，管理市场，抽税及治安等权，但均放弃之。都市资产视为皇家资产，以此而有皇帝派人治理的理论。武人是没有都市税付出的必要。他们是免纳市税的，他们是不受市法的制限的。这一种武人优免的事，是视为皇恩一般。在十八世纪的末叶， 柏林全市人口之百分之五十，都是这些优免者。既不受市法的主宰，又不必完纳市税。

　　拿破仑在一八○六年到 德国时，许多 普鲁土的都市，都照 法兰西的样子倡设他们的地方政府。市议员是人民选举，市长则由中央派充。 拿破仑废除了武人干预市政的恶习以后， 柏林一变而为人民间接选出的委员（comité　administratif）所治理了。

　　自 德意志的市制革命后，有一个 普鲁士的政治家，叫 司丁（Stein）的，在皇帝面前煽动他，说非将 德意志市制重新改革， 德意志的国家的精神，怕有不能维持之势。因此制成一种新市法，应用于帝国各城。这种市法是在一八○八年十一月十九日实行的。这种改造，不是为了人民急切的呼号，而才实行的。 普鲁士的都市，像同时 英吉利的都市一样，人民有治理地方事务的本领。但从 司丁的眼光看来，这都市的改革，是为了帝国的利益，不是为了市民之福利。

　　这一八○八年的市法，言其要旨，是在给予每城的人民以选举他们的市政官吏之权。其中有两个重要官吏，是不在此例的--治安与司法。这两个官吏，任免之权依旧在皇家之手。这种有制限的都市自主，为了民权伸张的原故，在 普鲁士的各市竟引起了市民的反动。所谓反动即系要求市政的独立之谓。除由政府允许平等选举制度之外，其他人民的希望依然不能贯澈。

　　自此之后，市政长官仍有干预地方事务的可能。但是关于治安与司法两项， 德国市政之权限比 英国 法国， 美国，为广，因为在 德国，治安不仅是为了公共的平安与秩序，他却含有防止一切有关于公共及个人的危险。进言之，治安涵有干预公共卫生，房屋规程，道路建筑，住宅律例等事。在 柏林且有干预纪念碑坊处置之权。于此可见治安权之扩大之一斑。

　　一九一八年的革命，使都市在精神与形式上均有不少的改变。中央政府依旧干预治安及司法。当国是没有安定以前，人民要除去这种的干涉，却是一件不可能的事。

　　（3） 英吉利之都市与国家

　　英吉利的都市始于市政组合案通过之时。（Municipal Corporations　Consolidation　Act，1882.）但是市政对于国家的关系，却不决定于此案。市政官吏的权限，是散见于各种特别式及普通的法案里。执 英国市政官吏而问之曰:‘你们市行政权是些甚么?’他却茫然无以吿，因为这些政权多散见于法案，而且多由于习惯使然，所以不能一一胪列。

　　英吉利的都市之中央政府的管理，经国会的手续，一步一步的筑成的。这种法律的手续，大多是些普通的法案而论到专门的题目，例如一八七五年的公共卫生案（Public　Health　Act）及一九一八年的教育案（Education　Act）皆是。这种关于都市政治的法案，差不多须由议会通过，都市才能施行。其他如此的法案，有一八九二年的公共图书馆案（Public　Libraries　Act），一八九六年的轻便铁道案（Light　Railway　Act）及一九○九年的市计画及住宅案（Housing　and　Town　Planning　Act），这些法案，由议会交由市议局以三分之二的通过施行之，而由中央政府在上督察之。 英吉利的都市，不像 法兰西与 普鲁士的都市一样。他们没有混合市权的可能。他们的市权是一条一条的规定的。假使说 英国的都市要一种未曾规定的市权，只有请求国会提出特别法案的一条路，不像 德， 法的都市，可以行所欲行。这种特别法案，由都市自行起草，然后送达国会，再由国会编成私案（private　bill），由国会所规定的特别手续处置之。这种议案大多须由公共卫生部，商务部及内务部先加考核。假如上述诸部反对这种议案，国会是不再过问了。但是这种时机是不常有的。

　　这种各部官吏对于市政的行为，不是法定的批准（veto）的手续。在实际上都市是须受上述官员的督察。在美国也 有这种习作。都市之须建议特别法案呈请于省议会者，则省议会大多转商于省中行政长官。省议会的决议，就完全视这些行政长官的态度为断。在这种进行特别法案以外，还有一种的可能，叫临时的指令（provissional　order）。这种临时指令，有两种目的，其一是国会有救济少数市民请求特别法规的必要；其二是要多数服从中央与地方官吏的关系，这种特别法规可定以下面的一个界说:

　　‘特别法规是政府中的一部分的命令，这种法令的动力或须由国会批准，或即由其自己发生效力，无庸国会通过。’

　　凡发这样法令的政府诸部，曾经由国会中规定者，共有下列几部:

　　（A）卫生部（Ministry　of　Health）

　　（B）商务部（Board　of　Trade）

　　（C）运转部（Ministry　of　Transport）

　　（D）内务部（Home　Office）

　　（E）教育部（Board　of　Education）

　　（F）农务部（Board　of　Agriculture）

　　譬如都市要兴筑一个电气厂，贫民住宅，自来水供给，或是举市债，及其他可毋庸经过国会决议之事，即由以上各部颁发命令规定之，就可以了。

　　英国市政之传统的自动精神，使中央不能造成一种有系统的治理都市，像大陆上的都市一样。以上的中央与都市的关系，大都是立法的，并不涉及都市行政的独立。

　　欧洲的都市，大抵间接或直接的受中央的指挥。其市权之大小中央政府皆无明白的规定。 英吉利的都市与中央的关系，是中央可以有立法之权，而不能顾问其行政的独立。这是须注意的一点。

　　（4） 美国的都市与国家

　　中央政府的都市治理，在 欧洲各国，无论他是立法的，或是行政的，都有一致的趋向。在 美国呢，这种情形却完全不同了。中央政府与都市的关系，在 美国还不能说到。差不多每省有每省的法律。市权是省所给予的，都市之省的管理，其政权操诸省议员之手。因为他们有省宪的制限，传统的观念，与市民的公意，所以他们的权力非常之大。

　　省立法者之都市的管理受制限于（一）国家宪法之条款，（二）省宪本身之立法的制限。联邦宪法规定有人民权利（bill　of　right）一章内注明保护人民的财产，官吏不得非法的侵占之，如私产之取得必须给以相当的报酬，非依法律，不得侵占私产等等。

　　此外联邦宪法，更予都市以极大的保障，就是市的资产之转移，立法者槪不得妄加干涉。

　　美国之都市与国家的关系可以分为四个时期如下:

　　（A）从殖民时代起到革命战争为止，

　　（B）从独立战争时起到一八四○年，

　　（C）从一八四○年到一九○○年，

　　（D）从一九○○年到现在。

　　（A）殖民时代

　　殖民时代的 美国都市，大抵承袭 英国的法则，大多以 英皇为背后治理的全权。 纽约市一六八六年的市法，开了 美国都市自治的先河。这市法中规定 纽约市有权置产，有印玺权，控诉权。市议局是以六个议员（alderman）及六个助手所组成。这六个议员是由 纽约市民所选出，市长与纪录（recorder）由省长所指派，有列席于市议局之权。这市议局有权制法（iaw），命令（orders），规章（ordinances）及市法（constitution）。此种市法，随着 纽约以产生的，尚有 菲城（Philadelphia，1691.）及 力起蒙（Richmond　1742，）从一六八六年至一七四六年大约有二十个同样的市法。其中多是在中部及南部殖民地中。

　　市议局之中有上议员（alderman）及其助手（assistants）。他们是由全市市民公选。市长是不由民选，乃由省长所委派。在 菲力特尔菲亚，他是由市议局选出的，任期一年，但有十年的连任的可能。他是市议局之主席，他委派任何人员须经市议局同意。他没有权批准市议局的法案。他可以在市法庭为主席，因为市法上的规定，市长与有助手都有司法之权。他们所产生的选举，不是成年选举，乃含有极苛的宗教与资产的制限。当此之时，道路是不修，沟渠是不通，市街上无公共电灯，都市是没有自来水的供给，每七家人家，在冬天夜里须在门前挂着一枝燃着的蜡烛。市政官吏所过问的，只是些市法庭，制市法，商场管理。至于教育，与公共卫生是完全不问的。

　　（B）自独立战争时期至一八四○年

　　独立后市法，是不由省长草定，而由省立法者规定之。这种市法与从前的市法没有甚么差异。 鲍而的毛（Baltimore）的一七九七年的市法，又产生一种新组织；按此组织，市长是由市议局举出之十个候补人册中，由全民直接选出之。一八二二年的 圣路易斯及 波士顿的市法规定市长须由市民直接选举。 纽约市也在一八三四年学了他们的样。市长不过是市议局的主席，主席是有权点派委员的。除市长以外，市政员也是由全民直接选充的。 地屈罗脱（Detroit）首先倡此例于一八二四年，别省也随着仿行。此外则选举权的扩张，资产的制限，亦为市政进步的一种旁证。

　　不过市人口继续增加都市行政官吏，仍觉无能为力。因此街道是依旧不修， 美国的京城 华盛顿在一八四○年的时候，街上还依旧没有街灯燃着。他如水的供给，救火及治安的设施，亦付阙如。

　　（C）一八四○年至一九○○年

　　美国的都市，自一八四○年后，极力发展，一方面固然由于海外贸易的增长，一方面却也由于人口之增加与工业之发达。南北之战当然有很大的影响。此外移民的增加，铁道的交通，也足使都市日趋发达。这种全盛的都市发展，引起了都市的衰颓，因此从一八七○至一九○○年，称之曰市政中之黑暗世纪。

　　在这个时期中，却有要点可以申述者:就是都市中执行部之独立。从前由委员处理的方法，因都市的扩大，而此法乃不行。 纽约市于一八三○年的市法规定市行政不仅须由市议局委员会管理，同时须由独立的市政执行官吏执行，这些执行长官，可仍由市议局委派，依旧在市议局治理之下及一八四九年，这些市政执行者，须由人民公选之。从此市行政就脱离市立法的关系，而由市民负责了。

　　克里佛兰（Cleveland）于一八五二年修改市法时，因市议局委员会不能负市行政责任的原故，采取了一种公共改良部（Board　of　Public　Improvement）。这改良部是由市长，及市工程师，三个民选的委员组织的，因此都市之公共工务完全脱离于立法的市议局而移转于市行政手中了。以后的四十年中这种进行极速。工务处（Board　of　Public　Work），公园委员（Park　Commission），水供给部（Board　of　Water　Supply），沟渠部（Board　of　Sewcrage，）电气部（Lighting　Board），卫生部（Board　of　Health，）均次第成立。这些执行人物是由市民选举，其任期是很短。这种由市民直接产生的市政执行官员，也有一种弊端。大凡有市民普遍心理的知识的人，往往易于当选。当他们那种破坏的制度（spoils　system）实行之时，市民群起而攻之。市长以此种官吏，由市民直接产生，无权干涉，故放弃不问。因此市民遂予市长以委派之权。同时恐市长滥用职权，乃加以须由上院批准的条款。 纽约市首先施行这市长委派权。在一八五七年的时候，这一种市长委派权对于市政进行上，成积甚好。但 白罗克林（Brooklyn）在一八八二年首先废止上院的批准的制度。

　　这是明显得很，市政执行权完全由立法者而移转到市长之手。有几种原因可述:第一是立法者成绩的不良，对于市政之公共的设施，或是从他的自己委员会中，或是从他派的执行诸部其二是三权鼎立学说的影响与联邦政府的模样，市政应该完全起于立法，这是 美国都市之此期的主要运动。

　　一八五七年 纽约省废止 纽约市的市治安权，而代之以治安区。三年以后， 马里兰省也照样取得了。 鲍而的毛的治安权， 芝加哥与 圣路易斯的治安权，也同时被省政府掠夺去了。这种市治安权之中央化，有一层原因，就是因为都市对于这一部分市政最不完善。但是省政府对于这种设施，依旧不良。 纽约市于一八七○年首先废除这种劣制，同时有几省且在省宪的修改上，加了一种省权不能干预市政的条款。因此在 蜜梭里， 加利福尼亚两省中首先引起所谓都市自治运动。

　　在这市政黑暗时期中，以人民对于其个人之企业的发展十分注意，而忘却大众之事业，于是市政客乃操纵都市政治。及十九世纪末叶，都市官吏考试制度风行一时，市长之责任乃加重，同时以市部组织之精良，工作之完美，曩日市政不良各点，乃扫除以尽。

　　（D）一九○○年至现在

　　二十世纪的初起，使 美国的都市有一种伟大的复兴。 葛来夫司敦（Galveston）的都市行政之简单化的空气，充满于全国，于是引起都市之委员制度。都市之商业化的精神，也同时宣扬。因此市长之权由市议局委一市经理执行之。市议员好似雇佣者；市经理则为被雇佣者。这便叫作市经理制。

　　于是市租税也改良了，预算与记帐方法也改良了，市政官吏考试也流行了。而尤可注意的是市民对于市政的觉悟。这种市法及其执行方法的改善，一半由于民意觉悟所致。这便叫作都市完全独立的时代。

　　三

　　综上所述，都市与中央及省政府之关系，可以十分明了。因市政府内容复杂之故，市政之组织，势已无暇述及，但国内热心市政运动的人们，如能先将市政与国家之关系，加以硏究，未始不能得到一些帮助。