宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折

宪政编查馆、资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折
宪政编查馆、资政院

本折包括：钦定宪法大纲、议院法要领、选举法要领、逐年筹备事宜清单，本清单为议院未开以前逐年筹备事宜清单，与宪法大纲同时颁发。刊光绪34年8月2日《政治官报》第301号第12至18页。光绪34年8月1日（《光绪朝东华录》总页5976）

　　宪政编查馆、资政院会奏：

　　奏为遵　　旨择要编辑宪法大纲暨议院、选举各法，并将议院未开以前逐年应行筹备各事，分期拟议胪列具陈，恭折仰祈　　圣鉴事。

　　光绪三十四年六月二十四日奉　　上谕　　　慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨：“宪政编查馆、资政院王大臣奕劻、溥伦等会奏，拟呈各省谘议局各议员选举各章程一折。谘议局为采取舆论之所，并为资政院预储议员之阶，议院基础即肇于此。事体重大，亟宜详慎釐定。

　　兹据该王大臣拟呈各项章程，详加披阅，尚属周妥，应照所议办理。即著各督抚迅速举办，实力奉行，自奉到章程之日起，限一年内一律办齐。朝廷轸念民依，将来使国民与闻政事，以示大公，因先于各省设谘议局以资历练。凡我士庶，均当共体时艰，同摅忠爱，于本省地方应兴应革之利弊，切实指陈，于国民应尽之义务，应循之秩序，竭诚践守。勿挟私心以妨公益，勿逞意气以紊成规，勿见事太易而议论稍涉嚣张，勿权限不明而定法致滋侵越，总期民情不虞壅蔽，国宪咸知遵循。各该督抚等亦当本集思广益之怀，行好恶同民之政，虚衷审察，惟善是从，庶几上下一心，渐臻上理。

　　至于选举议员，尤宜督率各该地方有司认真监督，精择慎选，断不准使心术不正行止有亏之人托足其内，致妨治安。该王大臣所陈要义三端，甚为中肯，如宣布开设议院年限一节，自是立宪国必有之义。但各国宪政本难强同，要不外乎行政之权在官吏，建言之权在议员，而大经大法，上以之执行罔越，下以之遵奉勿违。中国立宪之体，前已降旨宣示，必须切实预备，慎始图终，方不致托空言而鲜实效。著宪政编查馆、资政院王大臣督同馆院谙习法政人员，甄采列邦之良规，折衷本国之成宪，迅将君主宪法大纲暨议院、选举各法择要编辑，并将议院未开以前，逐年应行筹备各事，分期拟议，胪列具奏呈览。俟朝廷亲裁后，当即将开设议院年限钦定宣布，以立臣庶进行之准则，而副吾民望治之殷怀，并使天下臣民咸晓然于朝廷因时制宜变法图强之至意。钦此。”仰见我　　　皇太后　　皇上以天地之量为量，以百姓之心为心，大公无我，时措咸宜，薄海臣民，同深钦感。

　　臣等遵即督饬馆院谙习法政各员，博采精取，折中拟议。兹经该员等拟就各节，臣等复再三考核，悉心釐定。窃维东西各国立宪政体，有成于下者，有成于上者，而莫不有宪法，莫不有议院。成于下者，始于君民之相争，而终于君民之相让；成于上者，必先制定国家统治之大权，而后锡予人民闻政之利益。各国制度，宪法则有钦定、民定之别，议会则有一院、两院之殊。今　朝廷采取其长，以为施行之则，要当内审国体，下察民情，熟权利害而后出之。大凡立宪自上之国，统治根本，在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出，中国国体，自必用　　钦定宪法，此一定不易之理。故欲开设议院，必以编纂宪法为预备之要图，必宪法之告成先行颁布，然后乃可召集议院。而宪法乃为国家不刊之大典，一经制定，不得轻事变更，非如他项法律可以随时增删修改，故编纂之初，尤非假以时日详细研求，不足以昭慎重。惟条文之详备，虽非旦夕所能观成，而闳纲所在，自应预为筹定，以为将来编纂之准则。

　　夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。东西君主立宪各国，国体不同，宪法互异，论其最精之大义，不外数端：一曰君主神圣不可侵犯；二曰君主总揽统治权，按照宪法行之；三曰臣民按照法律，有应得应尽之权利义务而已。其馀节目，皆以此为根本。其必以政府受议院责难者，即由君主神圣不可侵犯之义而生，其必议院协赞立法监察财政者，即由保障臣民权利义务之义而生，其必特设各级审判官以行司法权者，即由保障法律之义而生，而立法、行政、司法，则皆综揽于君上统治之大权，故一言以蔽之，宪法者，所以巩固君权，兼保护臣民者也。臣等谨本斯义，辑成宪法大纲一章，首列大权事项，以明君为臣纲之义，次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义。虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于　朝廷，虽兼采列邦之良规，而仍不悖本国之成宪。

　　至议院、选举各法，均与宪法相辅而行，凡议事权限、选举被选举资格，非有一定之准绳，必启临时之纷扰，亦应檃括大意，豫为筹定，以便将来纂辑条文，有所依据。谨分辑议院要领及选举要领各一章附焉。此皆略举大要，以发其凡，其中细目，尚未议及，一俟奉　　旨裁定，臣等即当督饬在事各员，按照大纲要领所列各端，分别编定详细条款。但必宽以岁时，从容讨论，以期精密无遗，迨他日编纂告成，再行进呈　　御览，恭候　　钦定颁行，以资遵守。

　　至开设议院以前应行筹备各事，头绪至为纷繁，办理宜有次第，如筑室然，必鸠工聚材，经营无遗，而又朝夕程督，始终不懈，乃能聿观厥成。如行路然，必衣粮舟车，各物具备，而又逐日进行，不稍止息，乃能达其所向。综其大纲，预备自上者，则以清釐财政，编查户籍为最要，而融化满汉畛域，釐定官制，编纂法典，筹设各级审判厅次之。预备自下者，则以普及教育增进智能为最要，而练习自治事宜次之。凡此诸大端，若预备未齐，遽开议院，则预算决算尚无实据，议院凭何监察？户口财产尚无确数，议员从何选举？一切法度尚未完全，与闻政事者何所考核？人民程度尚有未及，何以副选举被选举之资格？地方自治尚无规模，何以享受权利、担任义务？是徒慕开设议院之虚名，而并无裨益政事之实济，非实事求是之道也。窃谓年限之远近，至速固非三五年所能有成，然极迟亦断不至延至十年之久。臣等公同商酌，拟自本年光绪三十四年起，至光绪四十二年止，限定九年，将预备各事一律办齐。谨分别年限，胪列上陈。其应行召集议院之期，自应恭候　　钦定。

　　抑臣等更有请者，迩岁以来，国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞，即无议院监察于旁，亦当急起直追，一洗敷衍因循之习。至安上全下，尤莫要于纪纲整饬，忱悃交孚。臣等所议各项纲要，权限所定，不可侵越丝毫，其逐年应办事宜，须责成内外臣工实力奉行，不得稍有推宕。应请　　特旨申儆天下臣民，务各确守规绳，而又交相鞭策，庶乎进之以渐，持之以恒，各矢励精图治之心，自有日进无疆之效。

　　谨将所拟宪法大纲，及议院法、选举法要领，暨逐年筹备事宜，分缮清单，恭呈　　睿鉴。伏候　　圣明裁定召集议院年限，　　特沛纶音，布告天下，以立万年有道之基，而慰亿兆升平之望，臣等不胜激切屏营之至。

　　再此折系宪政编查馆主稿，会同资政院办理，合并声明。所有遵　　旨筹议缘由，谨合词恭折具陈，伏乞　　　皇太后　　皇上圣鉴训示。谨　奏。

附宪法大纲暨议院法、选举法要领清单

　　谨将遵拟宪法大纲暨议院法、选举法要领，缮具清单，恭呈　　御览。

宪法大纲（其细目当于宪法起草时酌定）

　　谨按：君主立宪政体　　君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。上自　朝廷，下至臣庶，均守　　钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。谨本斯义，恭拟如左：

君上大权

　　一、　　大清皇帝统治　大清帝国，万世一系，永永尊戴。

　　一、　　君上神圣尊严，不可侵犯。

　　一、　　钦定颁行法律及发交议案之权（凡法律虽经议院议决，而未奉　诏命批准颁布者，不能见诸施行）。

　　一、召集、开闭、停展及解散议院之权（解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧议员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节，以相当之法律处治）。

　　一、设官制禄及黜陟百司之权（用人之权，操之　　君上，而大臣辅弼之，议院不得干预）。

　　一、统率陆海军及编定军制之权（　　君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行。凡一切军事，皆非议院所得干预）。

　　一、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权（国交之事，由　　君上亲裁，不付议院议决）。

　　一、宣告戒严之权。当紧急时，得以　　诏令限制臣民之自由。

　　一、爵赏及　　恩赦之权（恩出自　　君上，非臣下所得擅专）。

　　一、总揽司法权。委任审判衙门，遵　　钦定法律行之，不以　　诏令随时更改（司法之权，操诸　　君上，审判官本由　　君上委任，代行司法，不以　　诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经　　钦定法律为准，免涉纷歧）。

　　一、发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经　　钦定时，不以命令更改、废止（法律为　　君上实行司法权之用，命令为　　君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律）。

　　一、在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之　　诏令，并得以　　诏令筹措必需之财用。惟至次年会期，须交议院协议。

　　一、　　皇室经费，应由　　君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。

　　一、　　皇室大典，应由　　君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。

附臣民权利义务（其细目当于宪法起草时酌定）

　　一、臣民中有合于法律命令所定资格者，得为文武官吏及议员。

　　一、臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。

　　一、臣民非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚。

　　一、臣民可以请法官审判其呈诉之案件。

　　一、臣民应专受法律所定审判衙门之审判。

　　一、臣民之财产及居住，无故不加侵扰。

　　一、臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务。

　　一、臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。

　　一、臣民有遵守国家法律之义务。

附议院法要领（其细目当于釐定议院法时酌定）

　　一、议院只有建议之权，并无行政之责，所有决议事件，应恭候　　钦定后，政府方得奉行。

　　一、议院提议事件，须关乎全国公同利害者，不得以一省寻常地方之事提议。

　　一、　　君上大权所定，及法律上必需之一切岁出，非与政府协议，议院不得废除、删削（其细目另于会计法内定之）。

　　一、国家之岁入、岁出、每年预算，应由议院之协赞。

　　一、行政大臣，如有违法情事，议院只可指实弹劾。其用舍之权，仍操之　　君上，不得干预朝廷黜陟之权。

　　一、议院所议事件，必须上下议院彼此决议后，方可奏请　　钦定施行。

　　一、议院有上奏事件，由议长出名具奏。

　　一、议员言论，不得对　朝廷有不敬之语，及诬蔑毁辱他人情事，违者分别惩罚。

　　一、议院开会之际，议长有指挥员警察整饬议场之权。如有违议院法律规则者，议长得禁止其发言，或令退出议场。

　　一、议员如有不合选举资格者，由议长审查得实，随时立予除名。

　　一、各省士绅所设研究议会之会社，须遵照政治结会集社律办理，不准借此敛派银钱，扰累地方。违者由地方官封禁惩治。

附选举法要领（其细目当于釐定选举法时酌定）

　　一、议院举行选举事宜，俱由府厅州县各官实行监督。

　　一、不合于选举资格者，不得有选举权及被选举权（如品行悖谬营私武断者、曾处监禁以上之刑者、营业不正者、失财产上之信用被人控实尚未清结者、吸食鸦片者、有心疾者、身家不清白者、不识文义者等项），违者立即撤销。

　　一、举行选举之期，应设管理员、监察员于投票开票时，严加省视，以防舞弊。

　　一、违背选举章程者（如以诈术获登选举人名册，或变更选举人名册者等项），另定罚则，分别科以监禁罚金。

　　一、选举用投票之法，以得票多数而合例者方准当选（向来地方公举绅董之事，名为公举，或由官长授意，或由三数有力之绅推荐，不免有瞻徇情面不孚众望之处，今用投票法层层节制，期于力矫前项情弊）。

　　一、凡人民于选举之前，非在原籍地方住居满一年以上者，暂停其选举及被选举权。

附逐年筹备事宜清单

　　谨将遵拟议院未开以前逐年筹备事宜，缮具清单，恭呈御览。

光绪三十四年（第一年）

　　一、筹办谘议局（各省督抚办）。

　　一、颁布城镇乡地方自治章程（民政部、宪政编查馆同办）。

　　一、颁布调查户口章程（民政部办）。

　　一、颁布清理财政章程（度支部办）。

　　一、请　　旨设立变通旗制处，筹办八旗生计，融化满汉事宜（军机处办）。

　　一、编辑简易识字课本（学部办）。

　　一、编辑国民必读课本（学部办）。

　　一、修改新刑律（修订法律大臣、法部同办）。

　　一、编订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典（修订法律大臣办）。

光绪三十五年（第二年）

　　一、举行谘议局选举，各省一律开办（各省督抚办）。

　　一、颁布资政院章程，举行该院选举（资政院、各省督抚同办）。

　　一、筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所（民政部、各省督抚同办）。

　　一、颁布厅州县地方自治章程（民政部、宪政编查馆同办）。

　　一、调查各省人户总数（民政部、各省督抚同办）。

　　一、调查各省岁出入总数（度支部、各省督抚同办）。

　　一、厘订京师官制（宪政编查馆、会议政务处同办）。

　　一、编订文官考试章程、任用章程、官俸章程（宪政编查馆、会议政务处同办）。

　　一、颁布法院编制法（宪政编查馆、修订法律大臣同办）。

　　一、筹办各省省城及商埠等处各级审判厅（法部、各省督抚同办）。

　　一、核订新刑律（宪政编查馆办）。

　　一、颁布简易识字课本，创设厅州县简易识字学塾（学部、各省督抚同办）。

　　一、颁布国民必读课本（学部办）。

　　一、厅州县巡警，限年内粗具规模（民政部、各省督抚同办）。

光绪三十六年（第三年）

　　一、召集资政院议员举行开院（资政院办）。

　　一、续办城镇乡地方自治（民政部、各省督抚同办）。

　　一、筹办厅州县地方自治（民政部、各省督抚同办）。

　　一、汇报各省人户总数（民政部、各省督抚同办）。

　　一、编订户籍法（宪政编查馆、民政部同办）。

　　一、复查各省岁出入总数（度支部、各省督抚同办）。

　　一、厘订地方税章程（度支部、各省督抚、宪政编查馆同办）。

　　一、试办各省预算决算（度支部、各省督抚同办）。

　　一、厘订直省官制（宪政编查馆、会议政务处同办）。

　　一、颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程（宪政编查馆、会议政务处同办）。

　　一、各省省城及商埠等处各级审判厅，限年内一律成立（法部、各省督抚同办）。

　　一、颁布新刑律（宪政编查馆、修订法律大臣同办）。

　　一、推广厅州县简易识字学塾（学部、各省督抚同办）。

　　一、厅州县巡警，限年内一律完备（民政部、各省督抚同办）。

光绪三十七年（第四年）

　　一、续办城镇乡地方自治（民政部、各省督抚同办）。

　　一、续办厅州县地方自治（民政部、各省督抚同办）。

　　一、调查各省人口总数。民政部、各省督抚同办）。

　　一、编订会计法（宪政编查馆、度支部同办）。

　　一、会查全国岁出入确数（度支部办）。

　　一、颁布地方税章程（宪政编查馆、度支部、各省督抚同办）。

　　一、厘订国家税章程（度支部、税务处、各省督抚、宪政编查馆同办。

　　一、实行文官考试章程、任用章程、官俸章程。

　　一、筹办直省府厅州县城治各级审判厅（法部、各省督抚同办）。

　　一、创设乡镇简易识字学塾（学部、各省督抚同办）。

　　一、筹办乡镇巡警（民政部、各省督抚同办）。

　　一、核订民律、商律、刑事民事诉讼律等法典（宪政编查馆办）。

光绪三十八年（第五年）

　　一、城镇乡地方自治，限年内粗具规模（民政部、各省督抚同办）。

　　一、续办厅州县地方自治（民政部、各省督抚同办）。

　　一、汇报各省人口总数（民政部、各省督抚同办）。

　　一、颁布户籍法（宪政编查馆、民政部同办）。

　　一、颁布国家税章程（宪政编查馆、度支部、税务处同办）。

　　一、颁布新定内外官制（宪政编查馆、会议政务处同办）。

　　一、直省府厅州县城治各级审判厅，限年内粗具规模（法部、各省督抚同办）。

　　一、推广乡镇简易识字学塾（学部、各省督抚同办）。

　　一、推广乡镇巡警（民政部、各省督抚同办）。

光绪三十九年（第六年）

　　一、实行户籍法

　　一、试办全国预算（度支部办）。

　　一、设立行政审判院（会议政务处、宪政编查馆同办）。

　　一、直省府厅州县城治各级审判厅一律成立（法部、各省督抚同办）。

　　一、筹办乡镇初级审判厅（法部、各省督抚同办）。

　　一、实行新刑律。

　　一、颁布新定民律、商律、刑事民事诉讼律等法典（宪政编查馆、修订法律大臣同办）。

　　一、城镇乡地方自治一律成立（民政部、各省督抚同办）。

　　一、厅州县地方自治，限年内粗具规模（民政部、各省督抚同办）。

　　一、乡镇巡警，限年内粗具规模（民政部、各省督抚同办）。

光绪四十年（第七年）

　　一、试办全国决算（度支部办）。

　　一、颁布会计法（宪政编查馆、度支部同办）。

　　一、试办新定内外官制。

　　一、厅州县地方自治一律成立（民政部、各省督抚同办）。

　　一、乡镇初级审判厅，限年内粗具规模（法部、各省督抚同办）。

　　一、人民识字义者，须得百分之一。

光绪四十一年（第八年）

　　一、确定皇室经费（内务府、宪政编查馆同办）。

　　一、变通旗制，一律办定，化除畛域（变通旗制处办）。

　　一、设立审计院（会议政务处、宪政编查馆同办）。

　　一、实行会计法。

　　一、乡镇初级审判厅一律成立（法部、各省督抚同办）。

　　一、实行民律、商律、民事刑事诉讼律等法典。

　　一、乡镇巡警一律完备（民政部、各省督抚同办）。

　　一、人民识字义者，须得五十分之一。

光绪四十二年（第九年）

　　一、宣布宪法（宪政编查馆办）。

　　一、宣布　　皇室大典（宗人府、宪政编查馆同办）。

　　一、颁布议院法（宪政编查馆办）。

　　一、颁布上下议院议员选举法（宪政编查馆办）。

　　一、举布上下议院议员选举（民政部、各省督抚同办）。

　　一、确定预算决算（度支部办）。

　　一、制定明年确当预算案，预备向议院提议（度支部办）。

　　一、新定内外官制一律实行。

　　一、设弼德院顾问大臣（会议政务处、宪政编查馆同办）。

　　一、人民识字义者，须得二十分之一。