宪法法庭111年宪判字第11号判决

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111年宪判字第10号判决

宪法法庭111年宪判字第11号判决
又名：公立大学就不续聘教师之再申诉决定提起行政诉讼案
中华民国宪法法庭
杨惠钦大法官主笔
中华民国111年（2022年）7月29日于台北市

111年宪判字第12号判决

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原分案号：会台字第13744号
案由：声请人因聘任事件，认最高行政法院中华民国106年6月份第2次庭长法官联席会议决议，有抵触宪法之疑义，声请解释宪法

判决字号

111年宪判字第11号【公立大学就不续聘教师之再申诉决定提起行政诉讼案】

原分案号

会台字第13744号

判决日期

111年07月29日

声请人

国立台湾大学

案由

声请人因聘任事件，认最高行政法院中华民国106年6月份第2次庭长法官联席会议决议，有抵触宪法之疑义，声请解释宪法

主文

最高行政法院中华民国106年6月份第2次庭长法官联席会议决议，关于公立大学就不予维持其不续聘教师措施之再申诉决定，不得循序提起行政诉讼部分，抵触宪法第11条保障学术自由及第16条保障诉讼权之意旨，应自本判决公告之日起不再援用。

理由

壹、当事人陈述之要旨等【1】

一、原因案件之事实概要【2】

　　声请人国立台湾大学（下称台湾大学）就该校生物资源暨农学院(下称生农学院)园艺暨景观学系(下称园艺系)李○○助理教授，因任职届满8年未升等，自103学年度起不续聘案，前经教育部中央教师申诉评议委员会（下称中央教师申评会）作成再申诉有理由，应另为适法处置之决定后，经该校园艺系、生农学院之教师评审委员会审议，终经该校教师评审委员会中华民国104年7月27日103学年度第10次会议决议，自103学年度起不续聘（下称系争不续聘决议），并由声请人以同年8月5日校人字第1040058471A号书函通知李○○。李○○乃向台湾大学教师申诉评议委员会（下称该校教师申评会）提出申诉，该校教师申评会于同年11月19日作成（104）教申评字第5号评议书，认申诉有理由，撤销系争不续聘决议，由声请人另为适法之处置。声请人不服，提起再申诉，经教育部105年3月21日台教法(三)字第1050016557号函送之同年月14日中央教师申评会再申诉评议书(下称系争再申诉决定)，认声请人之再申诉无理由予以驳回。【3】

　　嗣声请人以教育部为被告，向台北高等行政法院提起撤销之诉，经该院105年度诉字第710号裁定以教育部所属中央教师申评会所为之系争再申诉决定，“与一般行政机关所受上级机关之诉愿决定无异，原告自应服从主管机关之监督，而无许可其对再申诉决定提起行政诉讼之馀地”为由，驳回声请人之诉。声请人提起抗告，经最高行政法院106年度裁字第1527号裁定（下称确定终局裁定），援用该院106年6月份第2次庭长法官联席会议决议（下称系争决议），以抗告无理由，予以驳回确定。【4】

二、声请人陈述要旨【5】

　　声请人主张意旨略以：大学对教师之聘免为大学自治权之核心事项，受宪法第11条学术自由之保障，大学就此自治事项具权利主体之地位，教育部就大学自治事项行使监督权时（例如作成不予维持大学不续聘教师措施之再申诉决定），如侵害大学自治权，大学自享有请求排除侵害之救济权利，确定终局裁定所援用之系争决议谓： 84年8月9日制定公布之教师法（下称84年教师法）“第29条、第31条、第33条规定教师对有关其个人措施得提出申诉、再申诉及循序提起行政诉讼之程序，系为纠正主管教育行政机关或学校违法或不当损害教师权益行为所设之特别行政救济制度。大学对所属教师不予续聘决定，教师不服而提起申诉、再申诉，其程序标的为不予续聘之措施，大学则为作成该措施之主体，除法律别有规定外，大学自不得就再申诉之结果复行循序提起行政诉讼，方符该特别行政救济制度之设立本旨。参酌教师法第33条仅规定‘教师’得对再申诉决定按其性质循序提起行政诉讼，此与同法第31条第2项后段特别规定‘学校’亦得对申诉决定提起再申诉之情形显不相同；又综观教师法第33条规定之立法历程，立法者系基于立法裁量而有意不将学校纳入得对再申诉决定提起行政诉讼之范围，并非立法上有所疏漏。从而，大学自不得针对不予维持其不予续聘决定之再申诉决定循序提起行政诉讼。”而否定大学对不利其享有大学自治权之再申诉决定，得循序提起行政诉讼以为救济之权利，抵触宪法第11条保障大学自治及第16条保障诉讼权之意旨等语。【6】

贰、受理依据【7】

　　声请人之代表人原为郭大维，于108年1月变更为管中闵，兹据新任代表人管中闵具状声明承受诉讼，核无不合，应予准许。【8】

　　按宪法诉讼法修正施行前已系属而尚未终结之案件，除该法别有规定外，适用修正施行后之规定。但案件得否受理，依修正施行前即司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款规定定之，宪法诉讼法第90条第1项定有明文；复依大审法第5条第1项第2款规定，人民声请解释宪法，须于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令，发生有抵触宪法之疑义者，始得为之。查本件声请案系于106年11月13日系属，是其受理与否，应依大审法第5条第1项第2款规定要件定之。经核本件声请，与大审法上开规定之要件相符，爰予受理。【9】

参、形成主文之法律上意见【10】

一、审查原则【11】

　　宪法第16条保障人民诉讼权，系指人民于其权利或法律上利益遭受侵害时，有请求法院救济之权利。基于有权利即有救济之宪法原则，人民权利或法律上利益遭受侵害时，必须给予向法院提起诉讼，请求依正当法律程序公平审判，以获及时有效救济之机会（司法院释字第736号及第785解释参照），此乃诉讼权保障之核心内容（司法院释字第742号解释参照）。又宪法第11条关于讲学自由之规定，系对学术自由之制度性保障，大学自治亦属该条之保障范围，大学对研究、教学与学习之事项，包括大学内部组织、教师聘任及资格评量，享有自治权（司法院释字第380号解释参照）。而依宪法第162条规定，大学系依法律受国家之监督，教育主管机关依法行使其行政监督权时，如侵害大学之自治权，大学基于受宪法保障依法享有自治权之权利主体地位（大学法第1条规定参照），本于上开有权利即有救济之意旨，自应允大学提起诉讼以寻求司法救济。【12】

二、本庭之判断【13】

　　大学聘用教师之自主权既受大学自治之保障，是各大学得与符合聘用资格之特定教师订立聘任契约，以形成双方间之权利义务关系，并于聘约期限届至时决定是否继续聘任。惟国家为保障大学教师之工作权益与生活，以提升教师专业地位，对大学与其所属教师之权利义务，以及教师之解聘、不续聘、停聘等之要件与程序等事项，于教育人员任用条例及教师法均有明文规范，并藉须经主管机关核准，予以监督〔教育人员任用条例第31条、103年1月8日修正公布教师法（下称103年教师法）第14条、108年6月5日修正公布教师法（下称现行教师法）第14条至第16条、第18条及第22条规定参照〕。就大学于聘约期限届至时是否续聘教师而言，大学法第19条规定：“大学除依教师法规定外，……得基于学术研究发展需要，另定教师……不续聘之规定，……并纳入聘约。”又依103年教师法第14条第1项第14款及第2项规定（现行教师法为第16条），大学就是否不续聘教师，须经学校教师评审委员会审议，以认定教师是否有不续聘原因，并报主管教育行政机关核准，予以不续聘；而此等规范内容，涉及各大学与教师于聘约期限届至时，是否不再继续成立新的聘约关系，且应为各大学与所聘教师间聘任契约之内容。是各大学依据具此等规范内容之聘约约定，不续聘教师，其法效仅系使教师在原受聘学校不予聘任，性质核系单纯基于聘任契约所为之意思表示，虽对教师之工作权益有重大影响，惟尚与大学为教师资格之审定，系受委托行使公权力，而为行政处分之性质（司法院释字第462号解释参照）有别。【14】

　　按“教师对主管教育行政机关或学校有关其个人之措施，认为违法或不当，致损其权益者，得向各级教师申诉评议委员会提出申诉。”“教师不服申诉决定者，得提起再申诉。学校及主管教育行政机关不服申诉决定者亦同。”84年教师法第29条第1项及第31条第2项（现行教师法第42条第1项及第44条第2项仅各微调文字，规范内容相同）固分别定有明文，惟大学因其自治权受侵害得提起诉讼以寻求司法救济，系在宪法第16条诉讼权保障范围，已如前述；且教师法为保障教师工作权益，虽另设有申诉、再申诉之特别纷争解决机制，然并未明文限制大学认其自治权受教育主管机关之监督措施所侵害时，得依法提起相应行政诉讼之权利。若如系争决议所称：“……参酌教师法第33条仅规定‘教师’得对再申诉决定按其性质循序提起行政诉讼，……立法者系基于立法裁量而有意不将学校纳入得对再申诉决定提起行政诉讼之范围……。”则上开教师法规定尚难谓无违宪之处。实则关于公立大学得否对中央主管机关之再申诉决定提起行政诉讼之疑义，仍应视公立大学对所属教师之措施，是否系立于单纯聘约当事人地位并无受委托行使公权力之情，以及审究教师法所规定申诉、再申诉之性质，俾对相关规范进行解释。【15】

　　上述教师法所称之教师申诉评议委员会（下称教师申评会），不论系依现行或84年教师法之规定，其组成均包含学者及该地区教师组织代表，且未兼行政职务之教师不得少于委员总数三分之二；并其评议决定确定后，就其事件有拘束各关系机关、学校之效力，主管机关并应依法监督其确实执行（84年教师法第29条第2项、第32条、现行教师法第43条第1项及第45条第1项规定参照）。又教师法规定之申诉程序，分为申诉及再申诉二级，就非军事校院及警察校院之大学而言，申诉系由教师向设置于各大学之学校教师申评会提起，其组成方式及运作由各大学订定，评议决定应作成评议书，以大学名义行之，且于申诉人(教师)或原措施之大学未于评议书送达后30日内提起再申诉而告确定；至再申诉决定则向设置于中央主管机关即教育部之中央教师申评会提起，其评议书系以中央主管机关名义行之（大学法第22条、84年教师法第30条第1款、现行教师法第42条第3项、第44条第1项第1款、94年8月19日修正发布教师申诉评议委员会组织及评议准则第11条、第29条第1项、第30条第3项、现行即109年6月28日修正发布教师申诉评议委员会组织及评议准则第12条、第35条第1项及第36条第3项规定参照）。【16】

　　申言之，教师申评会系以未兼行政职之教师为主要成员，为解决教师与所属大学间之争议，提供其等于教育实务之专业意见；而不论公立大学基于受委托行使公权力或聘任契约，对所聘教师所为者系具行政处分性质或非行政处分性质之措施，公立大学教师均得向学校教师申评会提出申诉，即先以学校内部组织为争议处理。此除为维护大学教师之学术专业自主外，亦具有大学教师虽为所属大学所聘任，但并非立于大学自治客体地位之意旨。倘提出申诉之教师与所属公立大学间关于学校措施之争议，尚未能借由学校内部机制获得解决，教师法明定之再申诉制度系允许存有争议之双方（即教师与公立大学）提起再申诉，并由设于中央主管机关之中央教师申评会，基于中央主管机关依大学法及教师法对大学所具之监督职权，以具行政处分性质之再申诉决定进行裁决。其中，就公立大学对教师所为非基于受委托行使公权力之措施，而引发之聘约上争议，倘申诉决定未维持大学之措施，公立大学因而提起再申诉，又不服再申诉决定者，本于其与教师同为学术自由之权利主体地位，并享有大学自治权，于以中央主管机关名义所为之再申诉决定，侵害公立大学之自治权时，大学自得对该再申诉决定，循序提起行政诉讼。【17】

　　系争决议谓：“大学对所属教师不予续聘决定，教师不服而提起申诉、再申诉，其程序标的为不予续聘之措施，大学则为作成该措施之主体，除法律别有规定外，大学自不得就再申诉之结果复行循序提起行政诉讼，方符该特别行政救济制度之设立本旨。”惟如前所述，公立大学对所属教师之不续聘措施，其性质系公立大学单纯立于聘约当事人地位所为之契约上意思表示，而公立大学就未维持其对教师所为不续聘措施之申诉决定，依法得提起再申诉，系因再申诉乃于大学自治之内部机制无法解决其内部争议，始由中央主管机关裁决双方争议之特别纷争解决机制。是为解决不续聘措施争议之再申诉决定，如公立大学认侵害大学聘任教师之自治权时，自得对中央主管机关不予维持其不续聘措施之再申诉决定，循序提起行政诉讼。【18】

　　综上，系争决议关于公立大学就不予维持其不续聘教师措施之再申诉决定，不得循序提起行政诉讼部分，抵触宪法第11条保障学术自由及第16条保障诉讼权之意旨，应自本判决公告之日起不再援用。【19】

宪法法庭审判长　大法官　许宗力
　　　　　　　　大法官　蔡烱炖　黄虹霞　吴陈镮　蔡明诚
林俊益　许志雄　张琼文　黄瑞明
谢铭洋　吕太郎　杨惠钦　