宪法法庭113年宪判字第7号判决/部分不同意见书 (许志雄)
| 宪法法庭113年宪判字第7号判决部分不同意见书 许志雄大法官提出 |
许志雄大法官提出
一、本件涉及高级中等以下学校合格代理教师职前年资提叙有关法律规定及函释之违宪疑义，对于判决主文，除第一项及第六项外，本席均不赞同。症结在于本号判决充满中央集权色彩，欠缺地方自治之观照，既与宪法规定有违，更背离国际发展趋势。爰提出部分不同意见书，就关键问题扼要论述之。
二、1980年代起，全球步入“地方时代”，各国纷纷推动地方自治改革，重视因地制宜，强化地方分权。我国从宪法第10章“中央与地方之权限”与第11章“地方制度”、宪法增修条文第9条及地方制度法之规定观之，尚与国际发展趋势若合符节。惟在中央与地方权限划分方面，有关规定往往未臻明确，或有重叠现象，致解释适用时问题丛生。以教育为例，宪法第108条第1项第4款规定，教育制度由中央立法并执行之，或交由省、县执行之；县教育由县立法并执行之。而教育制度之内涵为何，县教育与教育制度如何区分与互动，宪法却无只字片语。职是之故，如高级中等以下学校合格代理教师职前年资提叙事项，究属中央或地方权限，即引起争议。
三、多数意见表示：“我国教育事务权限采中央与地方均权制，中央及地方政府皆有权处理教育事务相关事项。中央政府系就教育制度之规划设计，属全国性教育事务之执行，与涉及中央教育经费之分配与补助等事项有其权限。其馀事项，除法律另有规定外，权限归属地方，尤其是……地方制度法条文所谓各级学校教育之兴办与管理者，系属地方自治事项。”（理由第46段参照）惟宪法审查上，一定事项究属中央或地方权限，理应从宪法而非法律规定之角度判定之。准此，高级中等以下合格代理教师职前年资提叙事项之权限划分，应视其是否为宪法第108条第1项第4款规定之教育制度而定。若是，即系中央事项；若不然，则依同心圆理论及因地制宜原则，应划归地方自治事项。
四、严格言之，教师待遇事项是否属教育制度之一环，非无疑义。惟司法院释字第707号解释表示：“教育为国家社会发展之根基，教师肩负为国家造育人才之任务，其执行教育工作之良窳，攸关教育成败至钜，并间接影响人民之受教权。为使教师安心致力于教育工作，以提升教育品质，其生活自应予以保障。宪法第165条即规定，国家应保障教育工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。教师待遇之高低，包括其叙薪核计，关系教师生活之保障，除属宪法第15条财产权之保障外，亦属涉及公共利益之重大事项。是有关教师之待遇事项，自应以法律或法律明确授权之命令予以规范，始为宪法所许。”（解释理由书第1段参照）似默认教师待遇事项属教育制度，并明示应有法律保留原则之适用。
本号判决寻绎上开解释之意旨，进而谓：“教师作为传道、授业及解惑者，于教育制度中具不可或缺之地位。是教育人事制度相关事项，包括教师之养成、教师资格之取得、教师得享有之权利与应履行之义务，及违反义务时之处理程序等事项，应属宪法第108条第1项第4款教育制度之一环，而为中央立法之范围。”（理由第56段参照）不仅于此，多数意见更基于下列各种理由，主张包括高级中等以下学校教师职前年资提叙事项之合格代理教师待遇，属教育制度之一环，乃涉及全国性公共利益之重大事项，应为中央立法权限事项，并应以全国一致性标准予以规范：合格代理教师与专任教师之工作时间相同，工作内容亦无实质差异；全国合格代理教师人数逐年增加，于目前教育实务上已属不可或缺之人力；如不采取全国一致之立场，将造成县、市间财务负担之不公平现象，且对于合格代理教师权利之保障亦有所不足，影响人民依宪法第159条，平等受国民教育权利之机会（理由第55段至第60段参照）。
五、诚然，所谓教育制度，从宽解释或可包含教师之待遇事项。但法理上合格代理教师究非常态，与常态之专任教师不同，将合格代理教师待遇解为具恒常性质之教育制度事项，实难谓合理。而且，各县、市之教育环境不同，对合格代理教师人数及专长之需求不一，加以财政状况存有差距，故合格代理教师待遇有因地制宜之必要，毋宁应认系地方自治事项。
我国采单一国制，即使系地方自治事项，中央亦可立法为适当之规范。事实上，合格代理教师人数众多，几成常态，且流动性大，已演变成全国普遍性问题，中央不能置之不理。惟全国普遍性问题仍与全国应一致之问题有别，为顾及地方均衡发展，保障合格代理教师权益及人民平等受国民教育之机会，中央自可在不伤害地方自治之本旨范围内，就合格代理教师待遇立法为框架性或最低保障之规范。至将全国普遍性问题迳自视为全国应一致之问题，不免存有中央集权心态之嫌，恐严重压缩、戕害地方自治，要不足采。
六、合格代理教师固然具备教师资格，但相较于专任教师，另有临时、短期或特殊专长需要等特性，且进用方式及程序亦与专任教师不同，二者本不宜相提并论。要之，合格代理教师与专任教师欠缺可比较性，多数意见以平等原则审查系争规定及函释，并作成违宪判断，殊值商榷。
