宪法法庭113年宪判字第9号判决/协同意见书 (黄瑞明提出)
| 宪法法庭113年宪判字第9号判决协同意见书 黄瑞明大法官提出 |
宪法法庭113年宪判字第9号判决协同意见书
黄瑞明大法官提出
民国113年6月24日修正公布之立法院职权行使法（下称立职法）是113年1月总统及立法委员选举结果，民进党赖清德当选总统取得行政权之主导地位，立法院则国民党、民进党及民众党三党立法委员皆不过半，国民党及民众党立委乃联合（即俗称蓝白合）修法，结果立职法大幅扩张立法院之职权，引致立法院中民进党籍之立法委员、行政院、总统及监察院均分别依其职权行使主张立职法部分条文违宪而声请释宪。本判决对立职法部分条文为合宪限缩解释；宣告立职法部分条文违宪，自本判决宣示之日起，失其效力；对部分条文则宣告违宪，应依本判决意旨修正。本席赞同本判决结论，并认为立职法日后依本判决意旨修正之目的应包括为立法与行政两权之分立与制衡制定规范，施行结果应足以证明民主制度是最符合人性且得以促进人民福祉之可长可久制度。盖政党轮替，主客易位乃民主常态，故各宪政机关间平衡分立以行使职权，始能获致国家长治久安，爰提出 协同意见以供后续修法之参考。
一、立职法对行政机关所应受立法院尊重之“行政特权”定位不明、语意不清，必生争议
立法院得行使调查权为司法院于93年12月15日公布之释字第585号解释（下称释字585）所明确肯认。但立法院调查权之行使应有所限制，释字585除指明“凡国家机关独立行使职权受宪法之保障者，即非立法院所得调查之事物范围”；另指出“又如行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之资讯，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权。立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重。”将“可能影响或干预行政部门有效运作之资讯”定为行政特权之范围，且赋予行政首长决定权，其理由应系为保障政府施政有效运作之空间，俾政府施政得追求时效以维护国民最大之福利，并不以该资讯具有机密性质为必要。但立职法就立法院调查权行使之界限于第46条之2第1项规定：“立法院行使调查权，不得逾越调查目的、事项与范围，并应尊重其他国家机关受宪法保障独立行使之职权，及行政首长就特定机密决定不予公开之行政特权。”将行政特权之范围定为“特定机密”，其范围显然较释字585所定“可能影响或干预行政部门有效运作之资讯”为窄，而可能忽略政府施政有即时反应之必要。固然释字585解释理由对于可能影响或干预行政部门有效运作之资讯，作出例示：“例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论资讯，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关资讯等”，其中所称“涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项”仅为例示项目之一，故立职法第46条之2第1项将行政特权规定为“特定机密”，仅撷取释字585解释理由所作例示中之一部分文字，不仅缩减了行政特权可能之范围，且语意不清，必生争议，故有必要于未来修法时重新定义。
因立职法第46条之2第1项并不在声请人声请释宪范围，故本判决并未就该项规定为审查。但本判决理由对立法院调查权得调查事项之范围及其界限之论述（判决理由第209段至第216段），自应作为日后修法定出判断行政特权范围之依据，该论述除重申前述释字585有关行政特权之定性及该解释理由书之例示外，并具体指出“是立法院行使调查权涉及上述事项，而行政院认属涉及行政特权之范畴，或属行政特权领域而得不对外公开之资讯者，自得本于宪法机关之地位表示其反对立场。”（判决理由第212段），另外就立法院行使文件、资料调取权之限制，本判决理由特别指出“凡立法院所欲调取之文件、资料等，属行政特权领域得不对外公开者、其内容涉及第三人受宪法保障之基本权范围，且应优先于立法院资讯取得权而受保护者、涉及国家安全、国防军事、两岸外交领域之国家机密事项，或文件资料掌有机关就该等文件资料，依法或依契约负有保密义务者，立法院或其委员会，包括调查委员会，向有关机关调阅文件或请求提供资料，即应受到一定限制”（判决理由第224段），亦应作为后续修法时之依据。
二、立职法未明定立法院行使调查权时若与其他宪法机关发生争议时之解决要件与程序，如遇争议，势必无所适从，贻误国事
释字585早就预见立法院行使调查权势必与其他宪法机关产生争议，乃宣示“如于具体案件，就所调查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之资讯应否接受调查或公开而有争执时，立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。”于当今政治氛围之下，不可能期待立法院与其他宪政机关之争议均可获协商解决，故于修法大量扩张立法院职权之际，自应同时“以法律明定相关要件与程序”[1]，以处理显可预见一定会发生之争议，然而立职法却未有任何争议解决之要件与程序之规定。宪法法庭于本件判决主文五（四）宣示就立法院发动调查权而与其他宪法机关发生权限争议时，自应尽可能协商解决，或循其他适当宪法途径处理，并特别宣示“协商未果者，立法院自得依宪法诉讼法第65条规定，声请本庭为机关争议之判决。”此部分宣示固有超出声请范围之嫌，但实为立职法有重大疏失时不得已之作法，俾未来争议发生时得以遵循解决。但不能因判决主文五（四）之宣示，即认立法院行使调查权所生之所有争议，均得由宪法法庭审理。按宪法法庭依宪法诉讼法第1条第1项第2款之规定所得审理者为“机关争议案件”，故就调查权之发动“是否有逾越宪法上权限之情事”，是否符合“与立法院职权之行使有重大关联”之前提（判决理由第258段参照），或其所调查之目的、事项与范围是否属行政特权之领域，致生权限争议者，始能声请宪法法庭审理。至于调查权行使过程之争议，例如调查委员之组成、调查委员会决议之成立与否，以及公务员或人民应否出席作证之争议，则不得由宪法法庭审理，而应另定争议处理机关及程序，而立职法均付之阙如。就此可参考德国于2001年6月19日制定之德国国会调查委员会法所规定之方式[2]，除宪法、宪法诉讼法或立职法明文规定由宪法法庭审理者外，其馀有关立法院调查权行使所生之争议，包括立法院内部之争议、立法院与受调查之人民或公务员间之争议，例如有无作证之义务或有无拒绝证言之权利等争议，规定由最高行政法院审理；或参酌司法院释字第627号解释，就涉及总统国家机密特权范围内国家机密事项之讯问、陈述，或该等证物之提出、交付所生之争议，宣示应由高等法院或其分院以资深庭长为审判长之法官5人组成之特别合议庭审理之，于立职法为明确规范。
三、立职法对调查委员会之组成及运作欠缺少数保障之规定
立职法第8章第45条第1项规定立法院得经院会决议设调查委员会，或得经委员会决议设调查专案小组，以行使调查权及调阅权，其中有关委员会得设置调查专案小组部分，业经本判决宣告违宪而自本判决宣示之日起，失其效力〔判决主文五（一）及理由第248段〕。本席认为立职法第8章对于调查委员会之组成及运作为规定，但欠缺少数保障之规定，运作结果将造成调查权之行使忽略多元声音，且容易形成立法院内之多数党与行政部门对决之局面，并非国家之福。本判决理由亦特别指出“调查委员会之组成，应保障少数立法委员之参与权。”（判决理由第208段）
立职法第46条之1第1项规定：“调查委员会之成员，由立法院各党团依其在院会之席次比例推派之，并得视实际情况予以改派。”此项规定调查委员会成员之组成与德国国会调查委员会法第4条所规定调查委员会成员之数目应反映国会委员组成比例之规定相同，但德国国会调查委员会法另有保障少数之规定：如第4条规定调查委员之数目需考量调查委员会的任务设定与工作能力，且每一党团皆应有代表[3]；并于同法第6条及第7条规定，调查委员会之主席及副主席（或称代理主席）由调查委员会之成员中选出，主席及副主席应分属不同的党团，主席缺席时，由副主席行使其权利并履行其义务。除以上规定外，德国国会调查委员会法尚有其他保障少数之规定，均可作为立职法后续修法之参考。
- ↑ 司法院于104年5月1日公布之释字第729号解释，系就立法院得否调阅检察机关之案件卷证作出解释，于解释理由亦指出，立法院行使文件调阅权，如与受调阅之机关发生争议，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之，相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制。
- ↑ Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages（简称Untersuchungsausschussgesetz–PUAG）第36条规定：“除基本法第93条、联邦宪法法院法第13条及本法有特别规定者外，依本法所产生之争议由联邦最高法院审判之。”（参见陈淑芳，德国之国会调查权，载台湾本土法学，第78期，2006年1月，页60）。
- ↑ 同前注2，页57。
