监察院108内正0043号纠正案文

监察院108内正0043号纠正案文
2019年12月17日

纠正案文

壹、被纠正机关：

台南市政府。

贰、案　　　由：

台南市政府对疏忽、受虐之儿童，依“儿童及少年福利与权益保障法”（下称儿少法）第56条第1项办理紧急安置时，虽得将该儿童暂时安置于寄养家庭，但仍负有紧急处遇及完整评估之责；又市府委托财团法人台湾儿童暨家庭扶助基金会（下称家扶中心）办理寄养家庭相关业务，亦应对委托办理之事项，为合目的性之监督。本案台南市政府因未设紧急安置庇护中心，对紧急安置之黄童，未及完整评估，即指示家扶中心先行媒合并安置于寄养家庭，对寄养家庭又未依相关指标进行复核，紧急安置期间亦未实地访视，显未善尽监督之责。该寄养家庭将年幼的黄童与曾受家内性侵，且尚在心理辅导之杨童安排睡在同一通铺，其风险评估不足。其后黄童在寄养家庭遭杨童多次性侵，市府于107年4月8日受理通报后，在儿童受创后亟需亲子依附关系之际，却以尊重幼童意愿为由，拒绝黄母于同年4月13日及26日申请亲子会面，又迟未告知黄童父母该重大事件，均有失当，爰依法提案纠正。

参、事实与理由：

一、本案黄姓儿童（下称黄童）因继父涉有多次不当管教，台南市政府恐其再次受暴，于107年3月13日上午12时许起，对黄童进行72小时紧急安置及声请法院裁定继续安置3个月。有关黄童之紧急安置过程及性侵事件发现始末如下：

(一)本件儿童妨害性自主事件系发生于107年3月13日至同年4月8日，加害及被害儿童均系台南市政府安置在寄养家庭吴○○（下称陈妈妈）位于台南市北门区之寄养家庭。其中被害人黄童系99年12月26日生，加害人杨童系95年9月11日生（经鉴定为轻度智能障碍，于105年8月30日遭生父性侵害），寄养当时黄童未满8岁，杨童未满12岁。

(二)有关黄童紧急安置过程，依家庭暴力暨性侵害防治中心（下称家防中心）历次通报纪录及声请保护令等资料，黄童于106年3月23日、6月7日、9月19日三度受通报遭继父（下称黄父）不当管教，家防中心依家庭暴力防治法（下称家暴法）第14条第1项第1款声请台南地院核发保护令，经法院于106年11月17日核发106年度家护字第902号民事通常保护令，保护令有效期间为1年。107年3月11日深夜0时许，黄童第4度遭黄父以双腿夹住，徒手拍打黄童脸部，致黄童受有脸部及耳部挫伤合并瘀伤。黄父所涉家暴法第61条第1款之违反保护令罪嫌，经检察官侦查后，认为“黄童所受伤势尚属轻微，继父黄○○所为尚非残忍苛酷之滥用亲权行为，核其情节未逾合理管教范围”，于107年5月8日台南地方检察署以107年度营侦字第609号处分书为不起诉处分。

(三)家防中心于107年3月12日受理通报后，随即对黄童进行验伤及紧急安置，并经台南地院家事法庭以107年度护字第97号函准予备查，另以107年度护字第98号裁定准将黄童自107年3月16日起继续安置三个月。黄母对继续安置裁定提起抗告，经台南地院以107年度家声抗字第17号裁定驳回，黄母另声请变更安置，亦经台南地院以107年度护字第233号裁定驳回。

(四)107年4月8日上午10时15分许，陈妈妈至卧室查看，见到黄童脱裤子躺在床上，而同房之杨童趴著，正在舔黄童性器官，陈妈妈立即制止、隔离两名男童，黄童指述自安置起，被性侵约8、9次。家防中心受通报后，派员介入处遇并启动司法流程，提供两名儿童性平教育及心理谘商服务。台南地院审理后，于107年11月16日裁定杨童应予训诫之保护处分。

二、台南市政府对疏忽、受虐之儿童，依“儿童及少年福利与权益保障法”（下称儿少法）第56条第1项办理紧急安置时，虽得将该儿童暂时安置于寄养家庭，且市府已将寄养家庭之招募、培训、配对安置等事项，签订契约委托家扶中心办理。但台南市政府对于儿童保护个案仍负有紧急处遇及完整评估之责，且应对委托办理之事项，为合目的性之监督。

(一)儿少法第56条第1项规定，儿童及少年有未受适当之养育或照顾、有遭遗弃、身心虐待等情形之一，非立即给予保护、安置或为其他处置，其生命、身体或自由有立即之危险或有危险之虞者，地方主管机关应予紧急保护、安置或为其他必要之处置。同条第5项规定，第1项儿童及少年之安置，地方主管机关办理家庭寄养、交付适当之儿童及少年福利机构或其他安置机构教养之。又依台南市政府“台南市儿童及少年家庭寄养办法”（下称家庭寄养办法）第3条，市府得订定委托契约，委托儿少福利机构办理相关寄养业务。经调取台南市政府107年度与家扶中心签订之寄养服务契约书，契约第1、2条约定，市府得指示家扶中心对个案儿童进行寄养家庭之安置配对、安置后进行访视辅导、转介安置、身心评估及相关寄养事项。第3条约定，家扶中心应配合市府办理儿少法第56条第1项各款规定需予安置之儿童及少年。第4条规定，家扶中心应基于儿童少年之最佳利益与寄养家庭签订契约书应加注儿少法第60条第2项规定。足见台南市政府办理寄养家庭业务，非直接与寄养家庭签订行政契约或劳务提供契约，而系依儿少法第62条第5项及第63条规定，委托家扶中心办理。

(二)按行政程序法第16条第1项规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理”。台南市政府依儿少法及寄养办法相关规定，将部分寄养业务委托民间团体办理，并将双方应办理事项明定于委托契约内，其适法性尚无疑义。由上开分工及监督事项观之，台南市政府系将政策规划、督导、考核及经费编列事项划分为主管机关权责；寄养家庭业务之执行，则委托民间专业团体办理，亦符合政府结合民间资源，完善福利服务的基本理念。惟行政机关将公行政事项委托社会福利机构办理，除与受托机构成立委托关系及财务关系外，仍应针对委托业务进行合目的性之专业监督，合先叙明。

三、本案台南市政府因未设紧急安置庇护中心，对需紧急安置之儿童，未及完整评估，即指示家扶中心先行媒合并安置于寄养家庭，显未落实执行应自行办理之事项，核有失当。

(一)有关寄养家庭配对前之评估及市府与家扶中心之分工情形，询据台南市政府表示：家防中心致电家扶基金会床位联络窗口，协请家扶基金会找寻适合安置儿少之寄养家庭。而家扶基金会则应依“安置配对考量因素表”，媒合合适之寄养家庭等语。

(二)经查，台南市政府于107年3月12日接获黄童受虐之通报，于107年3月13日至3月15日紧急安置黄童；并经台南地院裁定自3月16日至6月15日继续安置黄童。市府社工为办理紧急安置，于107年3月12日下午电话联系北家扶及南家扶督导，简述案家及黄童状况，请求协助找寻床位。经北家扶回复表示台南市北门区有一户寄养家庭可提供服务。隔日（13日）市府社工即与家扶中心北家扶寄养社工签署安置交接单，并于当日下午陪同黄童前访寄养家庭及面访寄养家庭陈妈妈。

(三)本院审酌认为：

１、儿少有疏忽、遭遗弃、身心虐待等情形而有紧急安置之必要时，为决定给予何种保护或处置，尚应引介网络资源，进行完整的评估。例如汇整初步检伤医疗资讯、进行儿童身心状况评估、拟定庇护安置及安全计画……等专业服务。此时，地方主管机关应先将受保护之儿童暂时安置于紧急安置庇护中心，如欠缺合适之处所，则应订定方案，委托社会福利机构提供相关处所，但应挹注人力及相关资源。

２、询据台南市政府表示，该市因未设置紧急安置庇护中心，故以辖内78户寄养家庭及签约之5家社福机构，作为受虐儿童的临时性紧急安置处所等语。按市府以寄养家庭作为暂时性庇护场所，固有其实际上之需要，但其委托家扶中心办理之寄养家庭业务，不包括紧急安置服务。询据家扶中心社工督导表示，市府曾请求家扶中心承接紧急安置业务，但台南地区家扶中心无能量可承接等语，足见市府对受虐儿少本应并结合相关局处资源，妥慎办理紧急安置之评估作业，经完整之评估后，将相关结果提供家扶中心，据以媒合寄养家庭。然本案台南市政府家防中心于107年3月12日获通报黄童受家暴后，未及完整评估，即于当日下午指示家扶中心先行媒合，并于3月13日中午将黄童安置于寄养家庭，显然便宜行事，使家扶中心及寄养家庭承担过大风险，亦不利于儿童最佳利益之保障，核有失当。

四、本案市府未依相关指标复核寄养家庭的妥适性，又未实地访视以评估寄养环境的妥适性，寄养家庭将年幼的黄童与曾受家内性侵，且尚在心理辅导之杨童安排睡在同一通铺，其风险评估不足。其后发生黄童遭多次性侵，及杨童由家内性侵的被害人转为加害人等情，台南市政府显未善尽监督之责，核有失当。

(一)有关寄养家庭业务之监督，询据市府表示：分为寄养家庭辅导查核及年度评量。查核部分，由该府社会局妇儿少科及家防中心承办人按季至寄养家庭辅导抽查约1至2成寄家，并与家扶中心社工保持联系，共同讨论个案处遇策略；年度评量部分，该府每年聘请3位具儿少保护实务专长或经验之专家学者担任委员，实际家访，进行联合评量等语。

(二)经查，市府于107年3月13日将黄童交付家扶中心，并陪同家扶中心社工前往寄养家庭。在黄童72小时紧急安置期间，市府社工仅于隔（14）日以通讯轨体与家扶中心社工联系1次。嗣后紧急安置期满，法院裁定继续安置期间，则仅分别于3月17日、19日、22日、27日及4月11日以通讯软体与家扶中心社工联系5次。换言之，家扶中心提供初步媒合之寄养家庭名单予市府后，市府依现有资料，已可查悉该寄养家庭中有另名杨姓寄童属家内性侵的被害人，尚在接受心理辅导中，但市府未依“安置配对考量因素表”所列之各项参考指标，复核寄家状况及评估可能的风险；又市府社工除交付黄童时曾到访寄家外，在黄童进入寄家后，未再进行实地访查，致无从获悉寄家将年幼的黄童与杨童安排睡在同一通铺（如下图），并审酌其妥适性，相关复核及监督机制显不足，台南市政府未善尽监督之责，核有失当。

五、黄童在寄养期间遭多次性侵，受创后亟需亲子依附关系之际，市府却以尊重幼童意愿为由，拒绝黄母于107年4月13日及26日申请亲子会面，又迟未告知黄童父母该重大事件，显未妥适衡酌儿童心智成熟程度，亦未适度重视父母关心未成年子女之人伦亲情，确有失当。

(一)儿少法第60条第3项规定父母于安置期间，需经主管机关许可，始得依约定的时间、地点及方式探视儿童及少年 。换言之，安置期间亲子得否会面及其方式，属市府之行政裁量权限。然相关审酌事项，询据家扶中心督导表示：亲属探访系由市府方主导，安置初期应以孩子的稳定为主，安置约一个月后，如孩子在寄养家庭稳定，即可安排亲子会面，会面时家扶中心会配合将孩子带至会面地点，如原生家庭有要求，家扶中心评估如合适，亦会加入并告知父母孩子的照顾状况等语。

(二)陈诉人指称，市府知悉黄童遭性侵后，为隐匿事实，刻意以不实之理由否准黄母会面之申请。台南市政府则辩称，依儿少法第60条规定，市府同意父母探视时，应尊重儿童之意愿。当时询问黄童意愿时，该童表示：“我不乖的时候妈妈会捏我耳朵，我也不想回家，要照顾妹妹，我只想看案外祖母和妹妹”等语，故未办理亲子会面。经持续沟通，后续评估黄童父母配合处遇之态度良好，故先予黄童与父母分别以电话通话，观察黄父亲职教养态度后，方于107年5月31日安排第一次亲子会面共2小时等语。

(三)本院审酌认为，亲子会面交往系基于人伦亲情所衍生的自然权利，安置期间之亲情维系，攸关后续安置返家之评估与适应，且依“台南市政府家庭暴力暨性侵害防治中心办理儿童及少年保护个案安置期间会面探视及返家交付处理原则”（下称会面探视原则），对亲子会面设有各项限制，包括每个月探视1次、每次至多2小时、父母申请亲子会面需于2周前提出等。故拒绝亲子会面之申请，须基于儿童最佳利益，综合各项因素审慎判断之。经查，黄童系107年3月13日起紧急安置，黄母于107年4月13日、4月26日申请亲子会面时，已届满1个月安置期间。台南市政府否准亲子会面之理由，并未提出黄童在寄养家庭状况已否稳定，亦未说明如安排亲子会面，是否将对其往后返家有何不利的影响。反之，依107年5月31日黄童与父母会面之纪录记载，黄童一见父母便流下眼泪宣泄思念的情感，主动分享安置生活状况并与父母及妹妹有良善互动，黄童及父母对于该次会面皆感到相当开心。后续市府据以于107年6月8日起试行假日返家，发现黄童与父母互动良好亦受到妥适照顾，并表达希冀尽快结束安置返家生活之想法等语。显示亲子会面对黄童返家系不可或缺的一环。至于黄童当时虽明确表达不愿意与母亲会面及不愿回家。然黄童尚未满8岁，其心智成熟程度如何？真实意愿如何？并非无疑义。考量黄童寄养期间遭多次性侵，在亟需亲子依附关系之际，市府仅以尊重幼童意愿为由，拒绝黄母于107年4月13日及26日申请亲子会面，又迟未告知黄童父母该重大事件，显未妥适衡酌儿童心智成熟程度，亦未适度重视父母关心未成年子女之人伦亲情，确有失当。

六、陈诉人指称台南市政府决定紧急安置黄童、审查亲属安置、媒合寄养家庭涉有违失等节，本院审酌如下：

(一)本件台南市政府经安全评估，以黄父多次违反保护令，管教黄童过当，黄童有再次受暴之风险等事由，于107年3月13日上午12时对黄童进行72小时紧急安置及于同年月16日起继续安置3个月，核与儿少法及相关规定尚无不合。

１、台南市政府表示，儿童权利公约第19条(儿少免于遭受不当对待)、儿童权利委员会第8号一般性意见(2006年)，及2011年公布第13号一般性意见，早已将对儿童及少年的一切体罚视为不当。甚于第8号意见书表明，“公约”要求废除(在法规或普通立法中)在家庭，或任何情形下，任何允许对儿童采用某种(除合理、轻微惩罚或纠正)程度暴力规定。该府认为黄童遭继父不当管教，已有明显伤势，违反儿少法第49条之规定。且黄童于107年度护字第98号台南地院裁定继续安置3个月。黄母虽提起抗告，惟仍遭法院抗告驳回，该府安置程序一切合法等语。

２、本院审酌认为，有关黄父多次不当管教黄童成伤等情，有台南地方法院于106年11月17日核发106年度家护字第902号通常保护令足稽，核发项目为不得实施身体或精神上之不法害之行为，保护令之有效期限为壹年。又107年3月11日黄父再对黄童以巴掌施暴，致黄童左右颊推伤合并瘀伤、左大腿瘀伤等，亦有台南市政府儿少保护通报表及伤势照片等在卷可凭，而市府依儿少法第56条启动安置及依同法第57条声请法院裁定前，业依卫福部安置评估工具SDM-S进行评估，并拟定安全计画。又依家防中心个案访视处理报告表，社工人员评估时，已对黄童身心状况、家庭环境、受教育情形等进行调查，嗣后并依儿少法施行细则第10条规定，评估亲属安置的可行性，核与儿少法及相关规定尚无不合。

(二)台南市政府于黄童安置期间，依调查评估结果，否准黄童外祖母、大姨亲属安置之申请，属主管机关行政裁量权之行使，查无逾越权限或滥用权利之情形，且涉及主管机关对事实真相之了解及本诸儿少保护专业之判断，自应予尊重。

１、本案黄童之外祖母与大姨均表达亲属安置之意愿，台南市政府否准其申请，所持理由略以：

(１)黄童外祖母部分，该府于107年3月13日进行评估，考量该案缘于黄童想与外祖母同住，黄童继父不准，进而施暴，认为如将黄童亲属安置于外祖母家，黄童返回原生家庭后，可能造成黄童外祖母与黄童继父关系修复不易等语。

(２)黄童大姨部分，该府于107年3月21日进行家访，并告知亲属安置应配合保密及维护黄童安全。但隔日（22日）市府社工联系黄母，发现黄母知悉市府家防中心主责社工曾访视黄童大姨，而质疑安置后都要配合社会局规定等。认为黄童大姨及姨丈未遵守保密原则，评估若将黄童亲属安置于黄童大姨家，黄童大姨可能让案主返回案家居住，有再次受暴可能，不适合交由黄童大姨进行亲属安置等语。

２、本院审酌认为：儿少法施行细则第10条虽规定，地方主管机关依儿少法第23条第1项第9款、第56条第1项或第62条第1项规定安置儿童及少年，应循下列顺序为原则：“一、安置于合适之亲属家庭。二、安置于已登记合格之寄养家庭。三、收容于经核准立案之儿童及少年安置及教养机构。四、收容于其他安置机构。”但有意愿之亲属家庭是否适于安置，仍需经主管机关调查确认。依“儿少保护个案委由家外亲属安置评估表”，应由市府主责社工针对亲属之照顾意见、照顾能力、前科素行等事项进行综合评估 。亦即是否准许亲属安置，涉及主管机关对事实真相之了解及本诸儿少保护专业之判断，属主管机关依职权调查之裁量事项，本件市府否准黄童外祖母、大姨有关亲属安置之申请，似已践行相关的调查程序，亦已考量日后亲子关系修复及黄童安全等事项，尚无逾越权限或滥用权利之情形，本院对该裁量决定应予尊重。

(三)本件家扶中心媒合配对寄养家庭及受托办理相关寄养业务，虽难认为有何重大瑕疵，但杨童属家内性侵的被害人，尚在接受心理辅导中，此时安排年幼的黄童与杨童睡同一通铺，其妥适性确有待商榷。

１、依“安置配对考量因素表”规定，媒合寄养家庭时应分别考量寄养家庭及儿少状况，其审酌事项包括：(1)寄养家庭：家庭生命周期、身心状况、照顾期待、照顾能力、资历及其他面向。如儿少个案涉有性议题，应审酌寄养家庭下列照顾能力面向：包含寄家曾否接受性侵害议题之训练、对性侵害个案特质了解程度、对该类个案有无接纳包容及较高敏感度等。(2)寄养儿少：受安置原因、身心状况、服务需求、居住区域、行为特性及其他面向。另除个案性别外，尚应评估其身心状况及行为特性，有无情绪或行为问题等。又家扶中心办理“107年度台南市保护性儿童及少年家庭寄养服务方案”，依契约寄养儿少安置于寄养家庭后，该机构之寄养组社工于第1个月应每周进行访视1次，第2个月每2周进行访视1次，第3个月后每月至少访视1次。

２、有关何以媒合黄童至该寄养家庭部分，询据主责本案之家扶中心社工及督导表示：黄童当时上小学1年级，属于该寄养家庭陈妈妈曾经照顾的年龄层，而当时杨童已在陈妈妈家很久了，其等评估杨童的状况，与其他寄养童的互动状况尚可，并无性议题的状况，故认为寄家可以胜任，并认为杨童与黄童的年龄相距不大，可以作伴等语。询据寄养家庭陈妈妈则表示：其担任寄养家庭有20年经验，曾接受家扶中心有关如何照顾性议题儿童的课程训练，家扶中心社工曾向其说明杨童及黄童的状况，其知悉杨童曾遭父亲性侵的背景，即特别注意杨童行为。其安排年幼的黄童与杨童共睡同一通铺前，曾请教家扶中心的讲师，获得同意，并考量孩子皆为男孩，需要玩伴的意愿等语。已分别考量寄养家庭及寄童状况，而陈妈妈对照顾性议题儿童亦曾接受相关训练，对该类个案有接纳包容态度及敏感度。又查，本案家防中心社工在黄童寄养于陈妈妈家期间，曾于107年3月21日、3月26日、4月3日进行实地访视，亦符合相关规定，实难认为本件家扶中心媒合配对寄养家庭及办理寄养业务有何重大瑕疵。惟杨童属家内性侵的被害人，经鉴定为轻度智能障碍，且尚在接受心理辅导中，而黄童尚属年幼懵懂，此时将之安置在同一通铺中同寝共眠，其风险评估之妥适性确有待商榷，台南市政府宜有检讨之作为。

综上所述，台南市政府经安全评估，以黄父违反保护令，多次管教黄童过当，黄童恐再次受暴等事由，于107年3月13日上午12时许起，对黄童进行72小时紧急安置及声请法院裁定继续安置3个月。另于黄童安置期间，依调查评估结果，否准黄童外祖母、大姨申请亲属安置等节，核与儿少法相关规定尚无不合，相关裁量权之行使，并无明显逾越权限或滥用权利之情形，且涉及主管机关对事实真相之了解及本诸儿少保护专业之判断，应予尊重；惟台南市政府对于儿少法第56条第1项紧急安置疏忽、受虐儿童之保护个案，仍负有紧急处遇及完整评估之责，对于委托办理之业务，亦应为合目的性之监督。本案台南市政府因未设紧急安置庇护中心，对紧急安置之儿童，未及完整评估，即指示家扶中心先行媒合并安置于寄养家庭，对寄养家庭又未依相关指标进行复核，且紧急安置期间未实地访视以善尽监督之责，后续发生黄童在寄养家庭遭杨童多次性侵的不幸事件，核有失当。台南市政府在本院调查本案期间，对于上开制度面之缺失，业于108年5月28日召开寄养业务联系会议，与受托办理寄养业务之家扶中心建立初评、复核及督考机制，又规划设置儿少保护整合中心、已有初步改善，但仍应赓续检讨改进，爰依监察法第24条提案纠正，移送台南市政府确实检讨改善见复。

提案委员：

江绮雯、林雅锋、杨芳婉