筹备宪政问题

筹备宪政问题
作者：宣樊
宣统二年十一月二十五日
1910年12月26日
公布于东方杂志1910年7卷第11期

本作品收录于《东方杂志》

　　自顷朝廷鉴于时势之日危容各督抚之奏陈及人民之请愿憣然以九年筹备为无及遂有十月初三日之明谕缩改期限许以宣统五年为实行开设议院之期自此谕下其以为不足者则有东省之谘议局直隶之绅民及湖北各团体其以为满意者则有江苏谘议局苏州各团体浙江贵州谘议局各持理由不相一致然皆国会迟早之问题非筹备宪政之问题也窃以为国会之开无论早至于明年迟至于五年而筹备之事均不可免今谕旨既下尚未再争缩改则合我全国上下之心思才力以硏究此三年中筹备宪政之事岂可徒如满意者之以庆祝提灯不满意者之以上书发电为惟一事业乎（按从前筹备清单所载宣统八年始颁布议院选举诸法举行选举之事是召集国会及开院犹在宣统九年即筹备之第十年也今初三之谕旨云宣统五年实行开设议院是宣统四年即须举行选举或于四年秋季即须召集然则此次　谕旨实将　先朝所定筹备第十年开设国会之年限缩改至筹备第六年实际上实缩短四年世人多误以筹备第九年即开议院故咸谓此次为缩改三年盖以未将筹备清单细查于此次　谕旨所云实行开设议院六字亦未曾加以精密之解释故举国皆云缩改三年也）国会期限既已缩改四年则筹备之事不能不提前办理此不必言矣查照从前清单所列则关于筹备之事为类共十四（一）皇室　（二）宪法　（三）议院　（四）资政院　（五）弼德院　（六）变通旗制（七）官制　（八）户口　（九）地方自治　（十）巡警　（十一）财政　（十二）教育（十三）法律　（十四）审判就此十四类观之除自光緖三十四年至宣统二年（即本年）止所已经筹备者外所馀尚伙盖今年祇筹备之第三年也今朝旨既定宣统五年实行开设议院则若照从前清单所列者而递缩之是宣统四年即须宣布宪法及皇室大典矣（清单定筹备第九年宣布皇室大典及宪法同年举行上下议院选举故推知必为第十年始实行开设议院今宣统五年实行开设议院故推知宣统四年当宣布宪法及皇室大典也）是举凡宣统五年（即筹备第六年）以后八年以前（即筹备第九年）所应筹备之事皆须倂于宣统三年四年中一一兼营而并进矣今先将清单所列筹备事项之已经办理者系表如左（按所谓已经办理者系照清单之年限而推想为已经办理也其办理之成绩如何或竟有并未遵限办理者皆非本论所及）

（图略）

　　如右表所列扣至本年十二月止其已筹备之事项应有上之二十馀种其未筹备者尚有如左之所列

　　（一）确定皇室经费　（二）制定皇室大典　（三）编纂宪法　（四）编定议院法　（五）编定上下议院议员选举法　（六）编定弼德院章程　（七）变通旗制章程　（八）调查人口总数及汇报人口总数　（九）续办厅州县地方自治　（十）续办城镇乡地方自治　（十一）筹办乡镇巡警　（十二）汇查全国岁出入确数　（十三）颁布地方税（十四）厘订颁布国家税　（十五）编订会计法及颁布实行　（十六）试办全国预算决算　（十七）设立审计院　（十八）创办乡镇简易识字学塾及推广　（十九）实行新刑律及核订颁布实行民商律并刑民诉讼律　（二十）筹办府厅州县审判厅及其成立　（二十一）筹办乡镇初级审判厅及其成立　（二十二）设立行政审判院据此以观则未筹备之事尚有二十馀种以六年筹备之事（自宣统三年至八年）而倂之于二年零数 个月中（自本年十月初三日起扣至宣统五年开国会日止）其期限之逼促一难也从前所筹备事少今后所筹备事多其事项之繁杂二难也自今日起至宣统五年止财用之支绌必较之筹备第一年至第三年（即本年）为尤甚其经济之困乏三难也有此三难然则内外各衙门对于今后筹备之问题其将以何法而解决之乎不揣谫陋用贡其愚述如下方

　　凡事之进行皆有一定之次序次序不乱则进行速次序乱则进行迟此不易之理也今筹备宪政何独不然从前行之三年所以无成效者因次序乱也今后若不先定次序则后之二年数个月所筹备必至视前尤不及何也以限促事繁而款更绌也次序之定宜分中央与地方请先就中央言之

　　中央筹备之最要者以内官制为本官制既定则新内阁可以克日成立各部行政乃能统一（按议院未立先设内阁本与立宪精神不合然欲宪政之进行必以改革官制为先因中央政府为百政之所从出官制不改则政令不相统一此推彼卸适足以互相牵掣互相推诿而于宪政前途生莫大之障碍观夫明治维新先行著手于改革官制可以审矣）官制既定内阁既立其第二步即著手于财政与户口二事查度支部于调查财政之事据清单所列则今年业已复查各省岁出入总数各省既有财政监理官为度部之机关限期呈报必有把握调查既竟（按此事当可于半年之限期了之因前已调查今系复查复查较调查为易也）则国家税地方税可以厘订（按清单筹备第三年（即宣统二年）厘订地方税章程是则地力税本年已经厘订惟国家税尚未厘订耳）厘订之事尚不需时以意揣之以半年之时期厘订一国家税当无不及之患既厘订即颁布此更不必多费时矣至会计法之编订颁布实行照清单所列匀作三年甚为可笑而试办预算决算本年已在应行当非茫无头緖者可比若夫审计院之设立似亦非大费踌躇之事者此关于财政之事也户口之事以理论之亦非甚难据清单所列第三年（即本年）汇报人户总数是则全国人户多寡本年已汇报矣至于人口总数虽尚未著手调查（因清单列）此事于第四年（即宣统三年）然去年开办谘议局各省于此事既已习练有素则今年办理亦非至难（按全国人口确数一时似无从查知因地方自治之事尚未办完而户籍法户籍吏亦未设无精密之调查机关今似只能查知其大槪此事虽与选举法有甚大之影响然选举法非宪法之比将来尚可改正也）至于户籍法之编订颁布实行清单亦匀作三年今缩改之亦属易易此关于户口之事也财政之事关于预算户口之事关于选举二者皆直接关系议院之事且非于议院开设以前办理完全则议院无开院之日此亦稍明宪政者之所知矣

　　以上所举如厘订官制为会议政务处与宪政编查馆之事调查财政则为度支部与各省督抚之事调查户口则为民政部与各省督抚之事此外要事则以涉于编纂者为多如皇室大典如宪法如选举法议院法如确定皇家经费弼德院章程皆内务府宗人府宪政编查馆会议政务处分别办理之事也设立行政审判院设立审计院则会议政务处专办之 事也如民律商律民刑诉讼律则修订法律大臣专办之事也如厘订国家税章程则税务处及度支部之事也变通旗制则变通旗制处之事也

　　总而言之中央筹办之事除组织内阁外其涉于编纂厘订法令章程之事居十之八九且此项之事与财政困难无所影响故两年之筹备岁月不可谓为不长断无不及之患而地方则异是兹请更言地方

　　地方筹备之宜先者以直省官制为首务直省官制既定则地方与中央之权限已明督抚以下行事于其权限内可以自由不受牵掣乃可以责其呈效此亦不易之理也此事办妥则著手于筹备者应以财政为先此时宜催中央速将地方税及国家税划定地方税额既定则预算若有不足可向谘议局提议加税或开办公债以剂其虚于是财用充矣乃以所入之财筹办府厅州县及乡镇初级之审判厅并推广简易识字学塾之事盖司法机关不完全不足以言立宪教育未普及亦不足以言立宪（按清单所列教育之程效第七年（即宣统六年）须有识字义百分之一第八年（即宣统七年）须有识字义五十分之一第九年（即宣统八年）须有识字义二十分之一今筹备期限既已缩改则欲以一二年内责全国人民识字义者骤增至二十分之一必不可能故只应极力推广教育不必泥定程效须有几分之几徒托空言也）故以此二事与中央之财政户口二事相较其关系于开设议院也正同审判教育以外以地方自治为要据清单所列则厅州县自治第三年已在筹办（即本年）城镇乡自治第三年已在续办（即本年）惟清单分粗具规模及一律成立为二期今宜删去粗具规模限定宣统四年一律成立此事办理有章程在且各地既已开办尚无大难财政一层尤为地方人民自己之责任固无须地方政府代彼筹谋也至于巡警一项各省早已开办岁糜钜金毫无成效今若泥于清单所指欲于此两年数个月中责令省厅州县乡镇巡警一律完备无论无此钜款而亦有所不必盖此事就眼前观之尚非十分切要窃谓其已办者不必停其未办者暂且从缓俟巡警学堂育材渐伙再议扩充未为害也（按以推广巡警之费用之于推广简易识字学塾较为有效缓急之序不可以不审也）地方筹备之事以官制为第一次则财政次则司法与教育此皆一定之次序也今将中央地方筹备事项及筹备之年月试为预拟如左

　　一曰宪法　此事已有旨特派伦泽两亲贵为纂修宪法大臣从前既有宪法大纲今可依据大纲妥为编纂限以一年吿竣当无不及之虑故编纂宪法定为一年（宣统三年秋间）

　　一曰皇室大典　此事未闻特派大员以意揣之必为编纂宪法之人或内阁会议政务处与宪政馆同办今亦定以一年（宣统三年秋间）一曰议院法及选举法　此事或归编纂宪法大臣或归宪政编查馆办理若定一年必可吿竣（宣统三年秋间）

　　一曰弼德院章程　此事为会议政务处及宪政馆所同办三个月必能吿竣（宣统三年春间）

　　一曰变通旗制章程　此事属之变通旗制处事关筹办八旗生计及融和满汉或恐需时然限以一年编订章程一年实行亦无不及之理（宣统三年至四年冬间

　　一曰调查人口总数　此事系民政部与各省督抚同办由部电各省督抚由督抚通电全省各府厅州县限半年查清即行汇报到部至多不出一年可以吿竣（宣统三年秋间）

　　一曰复查全国岁出入确数　此事系度支部办理从前业经调查且已复查此时倘各省尚有未报者或尚应复查者不难立时电催促其即覆至多亦不出一年可以吿竣（宣统三年秋间）

　　一曰续办厅州县地方自治及城镇乡地方自治　此事今年业已开办各省应已略有头緖再竭一年有半之力从事于此亦能竣功（宣统四年春）即偶有一二处尚未完全而实赶办不及者亦无大碍

　　一曰厘订颁布地方税国家税　此事系度支部及税务处同办颇与汇查全国岁出入总数有关系必俟汇查已毕方能著手故此时不能兼营然限一年亦必能厘订吿竣立时颁 布（宣统三年冬间）

　　一曰编订会计法及颁布实行　此事亦度支部所办清单分编订颁布实行为三年今宜缩改一年（宣统三年秋间）

　　一曰设立审计院　此事为度支部所办订章程及设立为时无多惟须俟以上各事办妥后方可成立故姑待之宣统四年

　　一曰试办全国预算决算　此事亦归度支部清单列之第六年七年今宜于宣统三年行之然若关于此事之手续尚未吿竣（指上列财政诸事）则不必试办亦可

　　一曰确定预定决算及制定预算　此事清单列之第九年因第十年开议院也今于宣统四年行之

　　一曰创办乡镇简易识字学塾及推广　此事系学部与各省督抚同办惟欲如清单之所期谓必须于开设议院之前一年其程效有全国二十分之一识字义者恐必甚难惟有尽力推广不拘期限盖宣统五年以后仍宜继续行之未可视为有止境之事也

　　一曰实行新刑律　此事清单列之第六年今新刑律既已颁布各省城商埠审判厅今年本已成立自可即日实行一曰核订颁布实行民商律并刑民诉讼律　此事据清单所列则第一年编订第四年核订第六年颁布第八年实行夫第一年编订至第四年始核订此犹曰民商各律调查习惯费时颇多不能不宽以三年之日月至第六年颁布而必待第八年始实行者实不知其何解也将谓乡镇初级审判厅此时方成立乎则何以新刑律可于第六年实行刑律则据其新者民商律则依其旧者然则第六年之审判厅不已视之可怪乎故窃谓此时似宜急急从事编订限以一年成功（宣统三年冬间）即有匆促未能尽善之弊将来亦可于议院开后随时修改无大难也

　　一曰筹办府厅州县乡镇审判厅及其成立　此事据清单亦分为三期筹办为一期粗具规模为一期成立为一期今不宜袭此徒延岁月之积习尽宣统四年以内飭令各省一律成立偶有一二瘠省因经费十分困难者不妨暂借州县衙门划分一庭为审判官所驻却无须另造衙门之必要盖与其以费绌不成独立衙门无甯为权宜之计也

　　一曰设立行政审判院　清单以此事列之第六年始行设立亦不明其理由今既缩改年限以近时吾国不肖官吏之多此等行政审判院似以及早设立为贵且此事非如财政户口法律等事手续之繁只须速定章程即可立时设立一曰筹办乡镇巡警　此事前已论之窃谓以今日各省巡警之有名无实益以经费之困难此项经费必至不赀眼前亦非与开设议院有直接之关系不如且从缓办以此项省出之费供司法教育两项之用较为有益

　　综而论之筹备之事其在中央者以编订章程法律之事居多其事多与财政困难无所影响其在地方者以筹办推广设立之事居多其事多与财政有关系中央之事各部皆可委任三数留学生为之其忙在下不在上地方之事各督抚皆当躬为规画其忙在上而不在下故中央逸而地方劳中央简而地方繁此不可掩者也以今日地方之乏财而欲责其庶政朋兴克期呈效其势非出于敷衍即任其缺略故中央政府须代各省督抚设身处地为之宽筹地方之财政必使之财足以办事然后乃能责其效之如何而宽筹经费之法与其取积极主义无甯取消极主义以下分论之

　　何谓积极主义曰增旧有之税额创新设之税项是也旧有税额之可增者如钱粮地丁及各种杂税新设税项如印花税烟酒税所得税营业税此皆积极之办法也其次即募内国之公债借外国之洋债亦积极筹款之办法也然以今国民之穷蹙实业未兴国家财源未曾加以涵养培植若更从而重征之必起祸乱一不可也国会未开加税之事无人承认政 府滥用监督者谁苦口劝导人且不信二不可也若夫募集内债则以国会未开政府对民之信用无所保证势必应募无人空言徒托此不可恃者一也至于息借洋款动必抵押且以筹办宪政而借洋款亦属不成事体盖国际募债必有一定之名目今以筹备宪政之名目而募外债则名目为太空矣以所募之债投之于如此不生产之内政尤为不合经济原理将来偿还更无把握或至起意外之危险受意外之损夫此不可恃者二也即此以观则积极筹款之方法其不可行可断言矣

　　何谓消极曰消极者对于积极而言也积极之法在于开源而消极则以节流为贵其在中央则定币制颁新币开设国家银行以谋金融机关之统一此一事也速颁官俸章程此二事也裁驿跕三事也裁吏礼二部四事也定皇室经费使宫府早分五事也废步军统领衙门六事也停办海军七事也节减陆军费用八事也（按吾国今日尚非可以恃练兵为图存之时因国际孤立无援军事亦无素养军械不足交通机关未备就种方面观之欲与强邻交绥皆处必败之势故不宜在此事多所糜费若为防内乱计则每省有新军一协统可足用无须多练也然今之世界非海陆军甚强者不足以立国窃谓宜仿德国之制行国民兵制度各省遍设体育会凡十八岁以上之男子强迫其习练体育高等小学以上之学堂注重体操科视此科与修身国文并重而开帝国体育会于京师每年择适中之地举行全国大演习一次各省亦每年比赛一次优予奖励此事既省费又有实益行之五年而小效行之十年则全国皆兵一旦有事一召而集数千百万之劲旅既不启外人之忌嫉又可省眼前之钜费而所收实效则较之募兵为大吾固非谓节减陆军费用即可不必练兵而使国家立于危险之地也）其在地方则裁绿营防营一事也（按裁绿营防营须多开工艺厂或兴垦务矿务水利诸事以便被裁之兵可以从事于劳动之业既可防乱又可为地方生利不可不为之计也）整顿税务二事也裁倂局所汰冗员三事也定官俸剔中饱化私为公四事也裁倂经历巡检典史各官缺五事也

　　合中央地方所执消极主义而通计其成绩每年所省之费约三千万或四千万以此三四千万增添于筹备宪政之费用以内当亦可以差强人意矣况地方自治若能早促其各地成立则凡关于自治范围以内之事官府可以委任自治局自行筹费此已节省官力不少矣

　　此次缩改国会年限之动机盖有远因有近因焉其远因则因近年中央集权事事掣督抚之肘督抚之不慊于中央之所为非一日矣中央地方意见既分漓而各省督抚彼此同病自易于结合此远因也各省督抚既有结合之势而督抚中之翘出者则有东督锡鄂督瑞二公瑞与度尚有姻娅之亲故对中央政府号敢言锡则身受东省之祸变大有不堪终日之势而机会恰至二督同时入觐乃合谋国是倡借债之议通电于各省以征意见各省督抚既受度支部之牵掣日苦无方骤闻此论而又重以锡瑞二公号称最开明最有力者之所倡则虽有或虑其议之不行然动机自此发矣于是因谋借债而防流弊因防流弊而思 及国会内阁之不可缓及其结果乃舍借债之问题而有联合电请速开国会之举请愿代表从而援之于下资政院同时具奏而此事乃吿成熟此其近因也国会缩改年限之因既如此则将来直省官制若过于裁削督抚之权其事甚难然此为别一问题姑不具论第以此二年数个月中之筹备宪政窃谓必须再由各督抚公同定一筹备之次序分一筹备之缓急以及筹款之法节流之方联名奏请则将来宪政进行可期一律不然在中央祗有责备之严辞在地方毫无诿责之馀地两年之期转瞬即届衮衮诸君其将何以为计乎此则记者所深忧也