关于气象局台风预报程序及内部管理的调查报告

关于气象局台风预报程序及内部管理的调查报告
廉政专员张永春
2017年10月15日

关于气象局台风预报程序及内部管理的调查报告

前言

1. 2016年8月1日，热带气旋（台风）“妮妲”吹袭华南沿岸，地球物理暨气象局（下称“气象局”）于零时30分和下午7时分别悬挂一号和三号风球，并于8月2日早上7时发布气象报告，指“妮妲”已逐渐远离本澳，预料三号风球将维持一段时间。

2. 部分市民对气象局此次的台风预测提出质疑， 认为当时的恶劣天气状况已经达到悬挂八号风球的标准，部分气象监测站录得的风速已达到法例规定 的下限，且邻近地区亦已悬挂八号风球，投诉气象局不悬挂八号风球的决定涉嫌违法，要求廉政公署（下称“公署”）介入调查。

3. 因应公署接获的投诉，廉政专员批示对气象局悬挂风球的标准和流程进行调查。经过调查 ，公署虽然未发现气象局有关台风“妮妲”的预报违反法律规定，但当中的确存在悬挂风球的标准不清晰、流程不规范等问题，因此要求气象局加以改进。

4. 2017年8月23日，台风“天鸽”正面吹袭澳门，气象局在凌晨3时悬挂三号风球，并于上午9时悬挂八号风球。之后随著台风“天鸽”的中心逐渐靠近澳门，风力也不断增强，气象局先后于上午10时45分及11时30分改挂九号风球及十号风球。

5. 超强台风“天鸽”及其引起的风暴潮给澳门造成十分惨重的人命及财产损失。市民在抗击风灾的同时，再次对此次台风的预报提出质疑，认为气象局迟报、误报，甚至有人怀疑气象局 因顾及博彩公司利益而拖延悬挂八号风球，要求公署介入调查。

6. 廉政专员根据第10/2000号法律《澳门特别行政区廉政公署组织法》（下称《廉政公署组织法》）的规定，于2017年8月28日批示行政申诉局就气象局的台风预报程序及内部管理，尤其就气象局前局长冯瑞权在完善台风预报程序、改进内部管理方面所应承担的责任展开专案调查。

第一部分：廉政公署的调查

1. 公署在台风 “妮妲”及“天鸽”袭澳后收到的投诉，主要是针对气象局有 关台风预报及悬挂风球的决定，认为当时的恶劣天气状况已经达到悬挂八号风球的标准，甚至认为应更早悬挂八号风球作为强风来袭的预警，质疑当中存在迟报、误报的情况。

2. 按照《廉政公署组织法》的规定，公署在行政申诉方面的调查权限，主要是针对有关行政行为是否违反法律规定或法定程序，即审查行政行为及程序的 “合法性”。公署的调查，首先是查明气象局在两次台风预报中是否存在违反法律规定或法定程序的情况。

3. 气象局有关台风“妮妲”及“天鸽”的预报是否最为准确，非属公署的调查范围。因为预测某一台风的路径、风力及对澳门的影响，以及应悬挂几号风球、何时悬挂，属气象局专业范畴的决定，公署无法定权限及技术能力作出评断。

4. 公署前后两次的调查，都是重点围绕气象局有关台风预报程序及内部管理方式而展开，以便了解气象局的台风预报标准和流程是否符合公共部门运作所应恪守的基本原则，以及气象局领导层在完善预报程序、改进内部管理方面所应承担的责任。

5. 公署人员依照《廉政公署组织法》的规定展开了调查，当中包括索取档案资料、询问相关当事人、实地巡察和取证等。经过调查，并无证据证实气象局对台风“妮妲”及“天鸽”的预报工作违反相关领域的法律规定或法定程序，也无证据显示气象局 悬挂风球的决定受到任何外来因素的影响。

6. 但是，公署在调查中发现，气象局有关台风预报的内部流程和指引急需完善，人力资源及设备设施的管理亟待改进。此外，公署经调查后认为，气象局的领导在完善台风预报程序、改进部门内部管理方面负有主要的、不可推卸的责任。

第二部分：气象局台风预报程序存在的问题

一、 悬挂风球决定存在的问题

1. 公署在调查气象局的台风预报程序时，首先关注的是台风预报及悬挂风球的流程和权限 ，即当台风吹袭澳门时，气象局内部如何进行预报，由谁透过何等方式决定是否悬挂风球、何时悬挂风球和悬挂几号风球。

2. 气象局前局长冯瑞权在2016年9月30日回复立法会议员书面质询时曾指出，“在每次悬挂热带气旋信号、发放信息前或适时，本局领导、相关主管和气象技术人员会进行会商，共同讨论热带气旋的最新形势和对本澳未来的影响，所有决定均是经详细讨论后才作出”。

3. 但经公署调查后，发现事实并非如此。气象局在预测台风对澳门的影响及作出悬挂风球的决定时，欠缺共同讨论、研究的内部会商机制， 往往都是依赖气象局前局长个人的判断和决策，2016年台风“妮妲”及2017年台风“天鸽”的预报皆是如此。

4. 气象局内部直接从事台风预报工作的是气象处 辖下气象监察中心的气象预报员。每当有台风生成时，该中心的气象预报员负责监察及分析卫星及雷达等气象数据，以及台风风速、强度 及移动路径等预测资料，评估台风可能对澳门构成的影响。

5. 气象局每天下午4时举行“天气会商”会议，参与的人员包括副局长、气象处处长，以及气象监察中心、气候暨大气环境中心和机场航空气象中心的气象预报员，但气象局局长不会出席。“天气会商 ”主要讨论未来七日的天气情况，是为天气预报而举行的例行工作会议。

6. 虽然“天气会商”中也会讨论到台风对澳门天气的影响，但并非专门为台风预测而设立的会商机制。例如，据调查所得，在2017年8月22日下午4时举行的会议上，副局长梁嘉静表示上级已经对台风 “天鸽”的预报作出结论，著与会者仅需讨论未来一周的天气预测，会议只进行了约5分钟便结束。

7. 气象局前局长所谓 的“共同会商”，是指在正常办公时间，当台风影响澳门且有可能悬挂三号或八号风球时，由局长召集副局长及气象处处长在其办公室开会，讨论台风的预报并决定是否悬挂风球，其中并无前线气象预报人员的参与。

8. 在非办公时间或节假日，当有可能悬挂三号或八号风球时，则由副局长透过电话向局长“单对单”汇报，局长在家中透过网络查看台风的数据和资讯，作出是否悬挂及何时悬挂风球的决定，然后透过电话通知在气象局值班的预报员对外发布有关消息。

9. 公署认为气象局的台风预报流程和决策机制存在严重问题：首先是欠缺完善的内部会商机制，单纯依赖小范围的商议甚至是局长的个人判断而作出决定；其次是缺乏周详的灾难预警机制，气象局的领导仅在家中透过电话和网络进行决策，对可能发生的意外情况掉以轻心。

10. 气象局前局长在回应为何不可与工作人员会商的质疑时表示，前线气象技术员负责的工作仅是监测和预报，他们提供的台风路径图及资讯透过电脑已经可以看到，如果他们对悬挂风球有任何意见 ， 应 该向气象处处长反映，局长无需就台风事宜同前线人员沟通。

11. 按照气象局前局长的陈述，他在8月23日清晨赶回气象局后便直接进入自己的办公室，透过电脑了解台风的资讯，并未到气象监察中心向前线预报员了解情况及交换意见，因为他认为预报员的经验肯定比领导主管少，分析也未必到位。

12. 公署认为，台风期间的天气状况瞬息万变，气象局局长单纯依赖主管的汇报和其个人透过 电脑的监测及判断难以全面、及时掌握台风的最新情况。此外，即使前线预报人员的专业能力有待提高，但是气象局领导 也应该明白“兼听则明”的道理，不能因此就完全忽视前线预报人员的意见。

13. 气象局的工作人员及主管在调查中表示，局内的工作氛围及文化制度窒碍预报员表达自己的看法，即使提出了悬挂风球等预报建议也不会得到领导层的重视或采纳，而且曾经有领导层表示前线气象预报人员无权限提出悬挂风球的建议。

14. 公署调查发现，如果台风是在非办公时间临近，气象局前局长不会因此留守或赶回部门，而是留在家中透过家用网络连线到该局内联网，查看有关台风的数据和资讯，然后透过电话同副局长沟通，当决定悬挂风球的时，再通过电话向气象预报员下达有关指令。

15. 即是说，当台风逐渐逼近澳门，需要考虑悬挂三号甚至八号风球时，气象局的领导 往往都不是驻守部门严阵以待，而是留在家中依靠电话和网络遥控决策，这不仅同周边气象预报部门的做法迥然不同，而且与市民心目中的台风预报场景相去甚远。

16. 这种做法著实令人担忧，试想一下：如果因台风或其他因素造成停电、断网或电话不通，气象局领导在家中不仅无法查看气象数据和资料，也无法同技术人员进行沟通，更无法下达悬挂风球的指令，澳门的台风预警系统将会因此而处于停顿甚至瘫痪状态。

17. 由于只有气象局局长才有权作出悬挂风球的决定，如果基于任何原因无法或未能及时联系到局长时，无论是副局长、气象处处长，还是在气象局值班的预报员都难以作出悬挂风球的决策，这势必造成台风预警的迟报或误报。

18. 虽然台风“天鸽”吹袭澳门期间，气象局领导在8月23日清晨也返回了气象局，但是透过“居家决策”、“遥控指挥”进行台风预报，绝非公共部门应对重大自然灾害应有的方式，如果有任何意外发生，会严重威胁市民的生命和财产安全。

二、 悬挂风球标准存在的问题

1. 公署在调查中关注的另一个 重点问题是气象局悬挂风球所依据的标准。在调查过程中，气象局负责台风预报的工作人员向公署表示，由于每次悬挂风球的决定都是由局长作出，没有事前的讨论或事后的解释，他们也不知道局长决定悬挂风球所依据的标准为何。

2. 气象局前局长于2016年8月曾向传媒表示，气象局在悬挂风球时会从台风的普遍性、代表性和持续性等多方面综合考量，虽然有气象监测站录得的风速 已经达到法律规定的下限，但台 风“妮妲”整体风速较小，未符合悬挂八号风球的普遍性和持续性标准。

3. 气象局前局长亦在调查中向公署表示，台风预报不能单纯依据第16/2000号行政命令核准的《热带气旋情况的指示》中的标准，必须综合考量台风的普遍性、代表性和持续性三项要素。 由此可见，“三项要素”是评估台风对澳门带来的影响和决定悬挂风球的重要依据和标准。

4. 但是，在公署介入调查前，气象局并没有发布任何文件用以界定或说明何谓台风的普遍性、代表性和持续性，更没有制定如何依据“三项要素”进行台风预测的内部指引。对此，气象局前局长表示工作人员均清楚了解“三项要素 ”的内容 ，一般会“心中有数”，“不会有歧义”。

5. 但事实却非如此，气象局的领导主管对“三项要素 ”的理解各不相同，例如，局长认为“普遍性”是指强风范围覆盖澳门半岛大部分地区；副局长认为跨海大桥任一监测站录得法定下限的风速便符合“普遍性”的要求；气象处处长则认为是指有关天气状况不只限于某特定地点，且影响范围较大。

6. 对于“代表性”，局长认为是指某些气象监测站所处地点较为空旷，录得的数据有较大的指标作用；副局长认为是指台风对市民的影响较大，例如连接澳门及离岛的大桥监测站的数据具代表性；气象处处长则认为大潭山、三条大桥及大炮台山所录得的数据较有代表性。

7. 所谓“持续性”是指台风的平均风速虽然达到法定下限，其强度须最少维持一段时间才会考虑悬挂相应风球，但气象局的领导主管对有关风速维持多长时间才符合“持续性”的标准并无一致看法，局长认为须最少维持1至3小时；副局长认为起码维持超过半小时；气象处处长认为应该不是一段短时间。

8. 由于气象局局长和副局长对“三项要素”的定义及标准的理解并不相同，这样，当局长休假或不在澳门而由副局长代任，且遇到台风临近并须决定是否悬挂风球时，副局长所依据的标准便可能与局长不同，所作出的决定亦会出现因人而异的情况。

9. 气象局的领导主管对“三项要素”各自表述，其他工作人员对何谓普遍性、代表性和持续性更是所知甚少或者闻所未闻，局方在培训活动中也从未讲解其内涵和标准，气象预报员在工作中未曾听闻悬挂风球时需要参考“三项要素”。

10. 此外，气象预报员向公署表示，由于上级没有要求且人手不足，所以每次台风来临时都不会以书面方式记录有关台风的监察、分析及预测情况，而只是以口头方式将分析数据告知主管，气象局也没有 对每次悬挂风球的依据及理由进行文字记录。

11. 气象局悬挂风球的决定由局长作出，事前不会同气象技术人员商讨，事后也不会对预报的准确性做分析和评估，无人得知局长作出决定时，以哪些气象资料和因素作为考虑的依据，气象预报员在收到局长的指令前，也不知道是否悬挂风球和何时悬挂。

12. 气象局预报台风和悬挂风球时考量的因素和依据的准则既非领导专属，更不是须“秘而不宣”、“深藏不露”的资讯，如果连气象局内部的气象预报员都不清楚，公众则更是无从知晓，从而难免会对气象局预报的准确性产生怀疑，甚至质疑是否存在迟报或误报的情况。

三、 对公署建议的跟进措施

1. 公署在台风 “妮妲”之后对气象局进行了调查，期间提出应将悬挂风球的标准规范化，气象局局长曾表示无法就“三项要素”界定定义，亦无法釐定准则，内行人“一看就明”，副局长也表示“因澳门地形复杂，难以划一作出书面指引，须因应实际情况综合考量”。

2. 但是，气象局的领导最终承认前线同事不掌握“三项要素”，并接纳了公署关于统一局内标准的意见，制定了《悬挂三号或八号风球之内部评估指引（试行）》（下称《指引》），但仅就“普遍性”和“持续性”订定了相应的标准，并未有“代表性”的定义和标准。

3. 但是，上述《指引》在今年8月22日下午才由气象处处长交给值班的气象预报员，并在当晚上载于该局的内联网。气象局前局长表示不清楚工作人员是否知道《指引》已经上载内联网，也不清楚主管有否向同事讲解《指引》的内容。

4. 此外，公署认为应该修改有关台风预报及悬挂风球的法规，而气象局主管也曾向传媒表示已开始重新检视第16/2000号行政命令内各项悬挂风球的标准，令有关标准更清晰，预计于2016年下半年谘询民防机构和社团的意见，且对于未来是否需要修改相关行政命令持开放态度。

5. 气象局前局长在接受传媒访问时也曾指出，现有台风信号定义已经沿用多年，其间只作过少许修改，有必要适时全面检讨，修订符合市民要求的台风信号定义。但是 ，当公署在调查中查询有关修法进度时，前局长却否认曾公开表示要修改有关行政命令，并认为未见该法规有需要修改的地方。

第三部分：气象局内部管理存在的问题

一、 气象局在人事管理方面存在的问题

1. 公署在调查过程中，除了揭示台风预报程序存在的缺失，亦发现气象局的内部管理，尤其人员和设备管理存在不可忽视的问题。

2. 首先，气象局工作人员向公署表示，近年局内人员调动十分频繁，尤其是部分原在气象监察中心内负责预报天气的人员，短期内被不停调配到其他附属单位，甚至在有的个案中更出现一年之内被调动6次的情况，影响了工作的稳定性。

3. 公署在调查中发现，气象监察中心平时值班的预报员仅有两人，台风临近时会出现人手不足的现象。气象监察中心预报员采用轮班制工作，原本每更由三人负责，但前局长认为该中心的某些工作已自动化和电脑化，无需太多人手，因此从今年开始改为每更两人值班。

4. 当遇有台风时，气象监察中心两名值班的预报员不仅要为台风定位和制作路径图，还要定时制作天气预报及更新网上台风消息，向政府部门通报风暴资讯，与珠海及香港的气象部门交换台风预测信息，同时还要回复市民和传媒的查询。

5. 气象局工作人员向公署表示，倘在处于三号风球的情况下，尤其香港已悬挂八号风球，而澳门仍然悬挂三号风球时，市民及媒体的查询电话最多，因为大家都关心澳门是否及何时悬挂八号风球，令到气象预报员的工作百上加斤。

6. 但是，前局长觉得不值得为接听电话增加人手，认为反正接听一个时，也有数十个电话听不到，甚至认为预报员应先完成气象监察工作，当有空时才接听查询电话，所以坚持三号风球时不增加值班人手，只有在八号风球时才增加气象预报的值班人员。

7. 例如在“天鸽”袭澳期间，8月22日下午已有预报员提出增加人手，但被副局长即场否决，认为前线人员只是观察风速，并非决定悬挂风球，而前局长亦认为按照工作指引，仅在悬挂八号风球时才会增加人手，因此直至8月23日早上才增加了两名预报员。

8. 另一方面， 对于网络上有关气象局副局长宗教信仰的传闻，公署在调查中难以确认是否属实抑或谣传，但是公署接触的工作人员皆表示有关传闻在局内流传甚广、人所皆知，加上当事人平时的某些行为举止，的确会令人感到不安，尤其是通宵值班的同事。

9. 公署认为，宗教信仰自由是受《澳门基本法》保护的居民基本权利，公务人员也不例外，但是个人的宗教信仰不能同公共机构的管理相混淆，公务人员不应将宗教仪式以及宗教活动带到工作环境之中，从而对同事的心理及部门的运作产生影响。

10. 气象局前局长在调查中表示，其本人是无神论者，不会主动询问下属的宗教信仰，也从来没有看过网络上有关的帖子和消息，所以没有调查传闻是否属实。公署认为，作为气象局的最高领导，不能对影响部门运作的传闻视而不见、不闻不问，回避无法解决问题，只会使传闻越传越广，并对部门的专业形象和公信力带来严重影响。

二、 气象局在设备管理方面存在的问题

1. 公署在调查中亦留意到气象局的设备管理和维护方面存在一系列的问题。有工作人员表示局内网络断线次数比较频繁，一般需要等一至两个小时才能恢复，有时需要半天甚至一天时间，断网期间无法接 收气象数据等资料，对前线预报人员的工作会有一定的影响。

2. 气象局在2009年购买并安装了X波段气象雷达，用以监察雨云和其他天气状况，但是在2010年9月因雷击受损，经维修后还是经常出现故障，只能断断续续使用。由于该雷达某些损坏的零部件已不再生产，所以从2013年起该雷达便无法运作，目前气象局须透过与珠海共建的S波段气象雷达监察天气状况。

3. 此外，气象局在今年年初亦购置了一部激光雷达，主要用作大气污染的数据监测，但是在安装之后发现激光源无法启动。气象局前局长表示当时局方发现问题后并无签收，供应商已经收回雷达并进行维修，但到目前为止尚未再次交货。

4. 气象局在其总部大楼设有后备发电机，以便在电力供应中断时，向气象监察中心内收集气象信据、处理和发布气象信息的电脑和伺服器等核心设施供电。然而，今年8月23日中午电力供应中断后，后备发电机却因电池故障无法即时启动，有关问题约两小时后才解决。

5. 气象局早前为有关电脑和伺服器安装了不间断供电系统（UPS），当日便靠该系统临时供电，才使到气象监察中心的预报工作未受严重影响。然而，气象局工作人员表示，有关的UPS系统应该只可供电数十分钟，而当天能够坚持供电约两个小时实属意外。

6. 另一方面，气象局在本澳十多处地方设置了气象监察站，用以收集温度、湿度、风力、风向、雨水量等数据。据工作人员反映，当电力供应中断时，会出现因后备电池失灵而导致监察站不能正常运作的情况，一定程度上会影响气象预报的及时性和准确性。

7. 此外，全澳亦设有十多个水位监察站和两个潮汐站，由于缺乏足够的防浸设施，当出现暴雨或较强潮水时，监测仪器可能会因雨水侵入而失灵，监察站和潮汐站的后备电池也可能因水浸而无法工作，从而 使监察站未能全程发挥应有监测的作用。

8. “工欲善其事，必先利其器”，气象预报高度依赖电脑程式和监测设备，必须确保有关设备处于良好状态，否则有可能影响到预报的及时性和准确性。对于有关设备出现的问题，气象局前局长大多表示不知情，因为主管或工作人员并未向其反映。

9. 虽然公共部门的领导主管依照组织法的规定有所分工、各司其职，但是当某些问题重复出现而未得到及时纠正，或某些问题足以令到部门运作出现严重后果时，部门的最高负责人必须及时介入、跟进和解决，不能因已向下级授权或问题属下级职责而将自己置身度外。

第四部分：意见和建议

1. 公署经过调查认为，气象局在台风预报程序及内部管理方面存在诸多问题，而其中最为严重的，是台风预报的决策权高度集中，但程序不规范、标准不透明，存在相当的随意性，对此该局领导负有主要的、不可推卸的责任。

2. 按照气象局组织法的规定， 该局领导有权限作出台风预测及悬挂风球的决定，但这并不意味著就可以忽略气象技术人员的意见独断专行，因为台风预测是需要在短时间内汇集并分析大量资料信息的工作，绝非单凭某一个或某几个人的聪明才智和专业能力便可胜任。

3. 气象局领导认为台风预报无需听取前线工作人员的意见，事前不商议，事后亦不会检讨，不仅体现出行政管理中的官僚意识和等级观念，更表现出工作决策中的唯我独尊和专业傲慢，既不利于气象预报水平的提升，也不利于部门专业人才的培养。

4. 气象局领导有关台风预报的决策过程不公开、不透明，内部对相关的标准各自表述、因人而异，公众对气象局悬挂风球的依据和考量更是无从知晓。在每次台风过后，面对公众对预报提出的质疑，气象局领导欠缺详细的交代和应有的担当。

5. 俗话说“天有不测风云”，天气状况变化无常，因此台风预测始终存在不确定性和不可预见性，公众并非要求每次预报都做到百分百准确，而是在意气象局在台风预报时是否已经全力以赴、尽职尽责，须知道悬挂风球的决定由气象局领导作出，但由此产生的后果却是由每一个人承担。

综上所述，因应是次有关气象局台风预报程序及内部管理的调查，公署提出以下几点建议：

1. 气象局应建立包括气象技术人员参与的 专门会商机制，分析讨论台风的状况及对澳门的影响。

2. 气象局应建立悬挂风球期间的预报应急机制，订定领导主管、预报人员和其他工作人员的留守值班制度。

3. 气象局应将悬挂风球所考量的因素和参照的标准规范化，不仅让内部人员共同遵守，亦应使传媒和市民有所了解。

4. 气象局应推动修改第16/2000号行政命令所核准的《热带气旋情况的指示》，完善有关台风预测及悬挂风球的法规，以及相关标准的细化指引。

5. 气象局应完善内部的人事及设施管理，领导层要担负起应有的责任，及时跟进处理内部管理出现的问题。

谨将本报告呈交 行政长官阁下参阅。

2017年10月15日于廉政公署。

廉政专员

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张永春