高雄高等行政法院91年诉字第320号判决

高雄高等行政法院91年诉字第320号判决
2002年9月13日

裁判字号：

高雄高等行政法院91年诉字第320号判决

裁判日期：

民国91年09月13日

裁判案由：

工会法

高雄高等行政法院判决九十一年度诉字第三二Ｏ号

原告

联合勤务总司令部第三O二厂

代表人

甲○○　上校厂长

诉讼代理人

杨水柱律师

被告

高雄市政府

代表人

乙○○　○○

诉讼代理人

丁○○

丙○○

右当事人间因工会法事件，原告不服行政院劳工委员会中华民国九十一年二月二十二日台八十九劳诉字第ＯＯ五六四四一一号诉愿决定，提起行政诉讼。本院判决如左：

主文

原告之诉驳回。

诉讼费用由原告负担。

事实及理由

事　实：

甲、事实概要：

缘原告为国防部联合勤务总司令部（下称联勤总部）所辖军事之机关，其所属员工苏琪等三十二人连署筹组产业工会，于民国（下同）八十九年十一月十七日经被告受理审查，被告以其符合工会法相关规定，于翌日（十八）日以高市府一字第四二五一三号函同意其筹组并发给登记证书。原告获悉上情后，以利害关系人身分就被告同意工会登记之前揭处分，提起诉愿，经诉愿不受理驳回，原告犹未折服，遂提起本件行政诉讼。

乙、两造声明：

一、原告声明求为判决：

（一）诉愿决定及原处分均撤销。

（二）诉讼费用由被告负担。

二、被告声明求为判决：

（一）原告之诉驳回。

（二）诉讼费用由原告负担。

丙、两造争点：

一、原告主张：

（一）按利害关系人对于中央或地方机关之行政处分认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得提起诉愿，并得对该诉愿决定提起撤销诉讼，分别为诉愿法第一条、第十八条，行政诉讼法第四条第三项所明定。经查，原告为国防部联勤总部下辖之军事机关，负有执行上级交办之军事任务，负责生产军用物资，供应三军，亦属军事战力之一环，且非对外营利之事业，故属工会法第四条之军火工业，而不得组织工会，否则将因产业工会之组成，造成内部纷争而影响军事命令之遂行，减损国军战力，动摇国本（参见改制前行政法院即现在之最高行政法院七十九年判字第二○一四号判决）。又若准许原告所属员工得以组织工会，除对原告之军事指挥系统造成危害外，依工会法第五条规定，该工会即得依团体协约法要求原告与该工会缔约（参见该法第八、十、十一、十六条等规定），但原告聘雇员工系依国防部订颁之国军评价聘雇人员管理办法及其作业规定聘雇，不容由原告迳自聘雇，更不容原告与工会协商聘雇对象，因此原处分显对原告有一定之拘束力，致有碍管理权限。次按，工会法第一条立法目的在于保障劳工权益为其立法宗旨，原则上各产业或职业单位均得组织工会，但于第四条另有不得组织工会之规定，此例外规定，乃系维持政府正常之行政机能及军火工业等不受内部纷争影响所为之规定。而原告所属非军职员工，亦系直接参与生产上开重要之军事物资，属国防战力之一环，亦应与军职人员同视，即在陆海空军刑法及军事审判法修正前，所属非军职之员工尚属视同现役军人，且在目前于受战备任务时乃需全员参与，足证原告所属非军职员工有其特殊性而异于一般产业工业之劳工。故如准许原告非军职人员得组织工会，进而依工会法规定要求就劳动条件、会员福利事项及劳资间纠纷事件等进行协商、缔结团体协约，协议不成发生之劳资纠纷事件，得由工会调处，调处无效后得依法罢工。果如此，原告即无法遂行军事任务而严重影响战力，足证原告所属员工组成产业工会之目的与原告掮负军事任务之绝对贯彻之特性相悖离，而为工会法第四条所禁止。综上所述，原告对被告机关之上开处分显有法律上之利害关系，乃诉愿机关以原告非利害关系人而驳回诉愿，于法显有疏误。

（二）又按劳动基准法（下称劳基法）为规定劳动条件最低标准保障劳工权益，加强劳雇关系促进社会与经济发展而订定，且规范对象含雇主及劳工个人。另按工会法系为保障劳工权益增进劳工知能发展生产事业改善劳工生活为宗旨，故工会为法人，亦有其特定任务及得宣告罢工等，两者立法目的显然不同，是适用劳基法者并不等于即适用工会法得组织工会，被告以原告所属非军职员工适用劳基法即得适用工会法而准登记产业工会，显有误解。因此被告就人民申请组织工会，仍应审查是否有第四条例外规定之情形而为准驳之依据，非一律应准予登记，原处分准原告所属员工组成产业工会，显违反工会法第四条之规定，已详陈在卷。而工会法之主管机关虽属行政院劳工委员会（下称劳委会）之主管业务，但工会法之各级政府及军火工业之范围，仍属政策范畴，亦即其开放组织工会之程度及范围，乃由各相关部会会商后报由行政院决议行之，惟查原告为军事机关属军令体系，为非营利事业之军事后勤生产单位，是应否准予组织工会，尚须评估影响军事指挥体系之程度及对战力之影响等，宜由两部会协商而未作为行政院开放组织工会之政策。被告遽准其组织登记，即与工会法第四条法规保护之例外规定有违。

二、被告答辩：

（一）按“同一区域厂场年满二十岁之同一产业工人‧‧‧‧人数在三十人以上时应依法组织产业工会‧‧‧”；“凡同一区域或同一厂场内之产业工人‧‧‧以设立一个工会为限‧‧‧”；“发起组织工会应有第六条所规定人数之连署，向主管机关登记。发起人应即组织筹备会办理征求会员召开成立大会等筹备工作。工会组织完成时，应将筹备经过、会员名册、职员略历册，连同章程各一份，函送主管机关备案，并由主管机关发给登记‧‧‧”分别为工会法第六条第一项、第八条及第九条第一、二项所明定。本件工会设立申请人于八十九年十一月十五日以联产工字第○○二号函送劳工团体组织报告表及第一届理监事当选名册向被告报备，经被告于八十九年十一月十八日以高市府劳一字第四二五一三号函同意备查后，乃据以核发工会登记证书及第一届常务理事证书，经核与工会法规定相符，并无违误。

（二）查，工会系劳工依工会法有关规定自发性组成之法人团体，不须事业单位同意。另据八十九年十一月二十日立法院审议中华民国九十年度中央政府总预算案，国防部经立法委员质询时曾明确表示“联勤被服厂不是军火工业而是军给品供应厂‧‧‧‧‧”（此有该审查会议纪录附卷可稽）。又劳委会于八十六年十月三十日亦曾以台八十六劳动一字第○四七四九四号公告“指定国防事业非军员之工作者自八十七年七月一日起适用劳动基准法”，故原告不具军职身分之员工自应从上开日期起适用劳动基准法。复依司法院二十八年三月二日院字第一八五六号解释：“钨砂钢铁及其他可供主要军用物资之五金产业尚难谓军用工业，其工人组织工会不在限制之列。”之意旨，原告所属非军职员工尚非工会法第四条所规定，不得组织工会之对象。准此，本案申请人即非工会法第四条：“各级政府行政及教育事业、军火工业之员工不得组织工会”规定之适用对象，更何况该工会章程已明文将军职人员排除入会，则原告认申请人不得筹组工会，显系对前揭工会法第四条所规范之对象有所误认。再按工会成立之宗旨在保障劳工权益，增进劳工智能，发展生产事业，改善劳工生活为目的，故工会就前引宗旨皆具正面意义；足见原告主张组织工会将影响战力，动摇国本等节，纯属其主观而毫无根据之推测，其所称自不足采据。

（三）末按，工会法第一条规定已阐明工会之宗旨除在保障劳工权益，同时亦有发展生产事业之目的，故可谓成立工会对于劳雇双方均有利益，是原告员工依法成立工会，尚不得视为足生损害于雇主之权利，盖劳资双方系产业之合作伙伴关系而非“利害关系”。故原告于本件诉讼实无法证明有何权利或法律上利益受有损害，亦不能以单纯基于法规反射之利益为理由，提起行政救济（参司法院大法官释字第四六九号解释）。据此，原告提起本案诉讼即缺乏诉讼利益与诉讼权能，当事人不适格，而欠缺权利保护必要性，应为诉讼不合法，应以诉讼程序不合法予以驳回。另工会法为劳工组织结社之基本法，该法自民国六十四年修法公布施行后已历二十馀年未再大幅修法，鉴于近年来国内政治、经济、社会环境大幅改变，该法确实有部分条文规定难符实际需求，是行政院已草拟工会法为主之劳动三法送请立法院审议中，并无原告所称之“工会法之各级政府及军火工业之范围，仍属政策范畴，亦即其开放组织工会之程度及范围，乃由各相关部会会商后报行政院决议行之‧‧‧被告遽准其组织登记与工会法第四条法规保护之例外规定有违。”之事实，并予指明。

理　由：

一、按“原告之诉，依其所诉之事实，在法律上显无理由者，行政法院得不经言词辩论，迳以判决驳回之。”为行政诉讼法第一百零七条第三项所明定。次按“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿。但法律另有规定者，从其规定。”；“自然人、法人、非法人之团体或其他受行政处分之相对人及利害关系人得提起诉愿。”；“人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益，经依诉愿法提起诉愿而不服其决定，或提起诉愿逾三个月不为决定，或延长诉愿决定期间逾二个月不为决定者，得向高等行政法院提起撤销诉讼。”诉愿法第一条第一项、第十八条暨行政诉讼法第四条第一项亦定有明文。乃撤销诉讼之提起，固不以行政处分之相对人为限，行政处分相对人以外之利害关系第三人，认为行政处分违法损害其权利或利益，亦得依上开法条提起诉愿及撤销诉讼，至是否为利害关系第三人，观诸改制前行政法院即现在之最高行政法院七十五年判字第三六二号判例：“因不服中央或地方机关之行政处分而循诉愿或行政诉讼程序谋求救济之人，依现有之解释判例，固包括利害关系人而非专以受处分人为限，所谓利害关系乃指法律上之利害关系而言，不包括事实上之利害关系在内。‧‧‧”，可知须因法律上利益受到侵害之人，始能以利害关系第三人资格就他人之行政处分提起撤销之诉，若仅有事实上利害关系，而不具备法律上利害关系，自不得任意主张他人行政处分违法侵害其权益而提起行政争讼。兹所谓“法律上利害关系”之判断，参酌实务暨学理之见解，系以“新保护规范理论”为界定第三人范围之基准，即须先认定系争处分所依据之法规范对该第三人而言系为“保护规范”，故若法律已明文规定利害关系人得提起行政争讼，固无疑义（例如商标法第四十六条、专利法第四十一条第一项规定），如法律虽系为公共利益或一般国民福祉而设之规定，但就法律之整体结构、适用对象、所欲产生之规范效果及社会发展因素等综合判断，可得知亦有保障特定人之意旨时，该非处分相对人亦得提起行政诉讼（参见司法院大法官释字第四六九号解释理由书；吴庚，行政争讼法论，一九九九年修订版，页一Ｏ五以下）。是以，新保护规范理论系致力于客观规范目的之斟酌，以认定行政处分是否损害个人之权利或法律上利益，此与旧保护规范理论乃偏重于从立法者主观意旨探求是否具备保护个人之目的，不尽相同，然该二说非不可互为补充，以保障人民之诉讼权。准此，非处分相对人起诉主张其所受侵害者，若可借由保护规范理论判断为其法律上利益受损害，固可认为具有诉讼权能，而得透过行政诉讼请求救济，但若非法律上利益，而仅系单纯政治、经济、感情上等事实上利益或反射利益受损害，则不许当事人滥行起诉。盖上开利益虽均有利于当事人，但因皆非值得透过有限司法资源保护之利益，第三人执此起诉，即非法之所许，此际法院应以当事人不具诉讼权能，依前揭行政诉讼法第一百零七条第三项规定，不经言词辩论，迳以判决驳回其诉。此应合先叙明之。

二、本件原告所属员工苏琪等三十二人连署申请筹组产业工会，于八十九年十一月十七日经由被告受理登记申请事项，因认符合工会法规定，并无禁止设立事项，而于翌日（十八）日以高市府一字第四二五一三号函同意其筹组并发给登记证书。按被告该同意工会登记之行为，系就公法上具体事件所为对外直接发生法律效果之行政措施，依诉愿法第三条第一项暨行政程序法第九十二条第一项规定，系属对筹组工会员工有利之授益行政处分。乃原告起诉主张被告同意工会登记之行政处分，违法侵害第三人即原告之法律上利益云云，而请求撤销该行政处分，依原告之主张形式上观之，其固为适格当事人，然原告是否具有诉讼权能，足以主张其法律上利益存在并受到违法侵害，而得请求法院保护，则须透过保护规范理论判断原告是否为利害关系第三人，如属肯定，原告始具有本件诉讼之诉讼权能。经查，被告同意原告所属员工设立工会，该行政处分之法律依据系前揭工会法第九条第一、二项，而遍查工会法规定，并无准许雇主得以利害关系人资格就工会事项提起行政诉讼之明文。另观诸工会法第九条规定系工会组织程序规定，即工会设立事项须经主管机关同意登记，主管机关则具有审查权限，包括工会法第四条：“各级政府行政及教育事业、军火工业之员工，不得组织工会。”；第八条：“凡同一区域或同一厂场内之产业工人‧‧‧以设立一个工会为限‧‧‧”等事项。按组织工会之本质，原在团结劳工之自发力量，以求经济条件之改善、劳工地位之提升，此一劳动团结权之具体展现，与雇主团体实为利益冲突之对立关系，虽迩来劳动法制，有关劳资关系渐由彼此抗衡转为强调产业之合作伙伴关系，就此工会法第一条亦阐明成立工会兼有发展生产事业之目的（参见黄越钦，劳动法新论，二ＯＯＯ年七月，页一Ｏ二以下），然确保劳工得透过劳动团结权与雇主进行团体交涉并行使争议权，以求经济地位之向上，究为工会法之立法本旨，是有关工会之设立及运作，即必须免于国家、政党及雇主之不当干涉。此另观诸工会法第二条：“工会为法人”、第三十五条第一项：“雇主或其代理人，不得因工人担任工会职务，拒绝雇用或解雇及为其他不利之待遇”等规定自明，而工会法第九条有关工会之设立，系采登记制而非许可制，当亦系为确保工会自主之法制设计。揆诸上开说明，工会法第九条虽授予主管机关形式上审查工会设立事项之权限，惟自不可误解该条文系专为保障雇主之规定，亦不可能导出该规定兼具有保护雇主利益之目的。是本件原告纵因被告准许其所属员工设立工会，而受有诸如经营管理、雇用选择等权利之限制，然此等不利益并非工会法所保障之范围，是工会法第九条暨相关规定，就原告而言，并非“保护规范”，原告自无法律上利益之存在可言。故而，原告提起本件诉讼，请求撤销被告所为同意工会登记之处分，即欠缺利害关系第三人之资格。

三、至本件原告另主张其为国防部联勤总部下辖之军事机关，生产重要军事物资，并负有执行上级交办之军事任务，亦属军事战力之一环，而系争同意工会登记之行政处分将造成原告内部纷争，有损国军战力并动摇国本，如此难谓原告非属系争处分利害关系人乙节。惟查，原告纵所言属实，其为军事机关，负有生产军用物资、维持国防战力之目的，然此与原告前所称协商聘雇、经营管理之权利或法律上利益迥不相同，盖有关国防战力之维持，乃原告身为军事机关所肩负之任务，其性质充其量仅能视为原告之管辖权限，而为公共利益而存在，若非有法律明文规定原告得就工会设立事项提起行政诉讼，即难悖于现行法规范秩序，将该国防力之维持归属于原告本身，视为其所得享有之权利或法律上利益，进而依据保护规范理论判断是否为工会法保障之范围，而遽准其以系争处分危害国防战力为由提起撤销诉讼。更何况原告所称工会之设立，将减损战力并动摇国本云云，纯属对将来公共利益侵害可能性所为之臆测之词，并非现已存有之直接损害。实则，有关军火工业得否组织工会？开放范围如何？是否扩及非军职人员或军事后勤单位？上开问题因涉及国家安全、劳工暨国防政策、政治体制等因素，应属立法裁量之问题，本非司法所应介入决定者。而于法规范就此一问题未有明确指示前，系争处分纵如原告所言，有危害国防战力之虞，亦宜由原、被告之上级机关相互协商，此诚较原告以利害关系人资格率尔提起诉讼以寻求司法救济更为允当，盖法院非为解决不同机关间之权限争议而存在，更非为领先立法者做出决定而存在。是战力维持之利益既非为原告而存在，原告自不能误认为其法律上保障之利益，而主张受有损害，非欲起诉捍卫此一利益不可，是其据此主张撤销系争同意工会登记之处分，即不具权利保护必要。

四、综上所述，本件原告以非处分相对人身分提起撤销之诉，因无法主张其有受工会法保障之法律上利益存在，亦无从论据其有何利益受到系争行政处分之违法侵害，乃欠缺诉讼权能，而无权利保护必要。诉愿决定以原告之当事人不适格予以驳回，理由虽与本院看法不同，惟其结论则无二致，亦应予维持。原告之诉法律上显无理由，应依行政诉讼法第一百零七条第三项规定以判决驳回其诉。并不经言词辩论为之。

五、据上论结，本件原告之诉为无理由，依行政诉讼法第一百零七条第三项、第九十八条第三项前段，判决如主文。

中华民国九十一年九月十三日

高雄高等行政法院第三庭

审判长法官 江幸垠

法 官 戴见草

法 官 林石猛

右为正本系照原本作成。

如不服本判决，应于判决送达后二十日内向本院提出上诉书状，其未表明上诉理由者，应于提起上诉后二十日内向本院提出上诉理由书（须按对造人数附缮本）；如于本判决宣示或公告后送达前提起上诉者，应于判决送达后二十日内补提上诉理由书（须附缮本）。未表明上诉理由者，迳以裁定驳回。

提起上诉应预缴送达用双挂号邮票七份（每份三十四元）。

中华民国九十一年九月十三日

法院书记官 洪美智