上海市人民代表大會法制委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》審議結果的報告（2018年）
| 上海市人民代表大會法制委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》審議結果的報告 作者：丁偉 2018年11月20日 |
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常務委員會第七次會議 上
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十五屆人大常委會第六次會議對市人民政府提請審議的《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。常委會組成人員認為，為了加強本市生活垃圾管理，建立生活垃圾分類制度，提高生活垃圾減量化、資源化和無害化水平，改善人居環境，維護生態安全，實現城市精細化管理，促進經濟社會可持續發展，根據國家相關法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例是必要的。同時，常委會組成人員對條例草案提出了一些修改意見。
會後，法制委員會、常委會法工委圍繞常委會審議的熱點問題，開展了一系列調研活動。一是召開座談會，聽取政府相關部門的意見；二是赴靜安區調研住宅小區分類投放情況，聽取部分市人大代表的意見；三是赴長寧區調研分類收運情況，聽取部分收運企業和物業服務企業的意見；四是赴閔行區調研濕垃圾資源化利用情況，聽取部分濕垃圾處置利用企業的意見；五是赴黃浦區就生活垃圾管理執法工作聽取基層立法聯繫點的意見。由於條例草案擬提交明年市人代會審議，為提前做好大會審議工作，法制委員會、常委會法工委注重加強人大代表對立法工作的參與：一是在常委會審議後即將草案在代表履職平台發布，並點對點發出短消息，提示代表關注並反饋；二是將條例草案及說明書面印發全體市人大代表徵求意見，已有150餘位代表反饋了意見；三是邀請部分市人大代表全程參加委員會組織的各項調研活動；四是會同相關委員會舉辦生活垃圾管理立法的代表論壇活動；五是建立立法工作微信群，加強與部分市人大代表的互動。
常委會領導對條例高度重視，殷一璀主任多次聽取修改工作的匯報，並帶隊專題調研了互聯網餐飲外賣平台和快遞企業的源頭減量情況。莫負春副主任就有關問題率隊專程赴全國人大常委會法工委作了請示，並召集市發改委、市綠化市容局、市商務委、市農委等部門對條例草案四個重要問題進行了專題協調。
在深入調研和廣泛徵求意見的基礎上，常委會法工委會同市人大城建環保委員會、市綠化市容局、市政府法制辦對條例草案進行了研究修改。這次修改，我們的主要思路有五點：一是突出減量化、資源化、無害化的要求；二是強化全程分類管理的要求；三是強化政府推進垃圾管理的責任要求；四是強化社會參與的意識；五是進一步完善草案文本結構以及表述的邏輯性。
11月8日，法制委員會召開會議，根據常委會組成人員和市人大城建環保委員會的審議意見以及其他各方面提出的意見和建議，對條例草案進行了審議。市人大城建環保委員會的負責同志列席了會議。現將主要修改情況和審議結果報告如下：
一、關於生活垃圾的定義
編輯有的委員提出，條例草案應明確生活垃圾的定義。經研究，法制委員會認為，為進一步釐清條例的適用範圍，對生活垃圾的概念進行界定是必要的。為此，建議按照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的表述，在條例草案第二條中增加一款：「本條例所稱的生活垃圾，是指單位和個人在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定的視為生活垃圾的固體廢物。」（草案修改稿第二條）
二、關於生活垃圾的分類標準
編輯城建環保委員會和有的委員提出，為了使生活垃圾分類標準的規定更易於被市民接受，相關條款應當前移，並按照國務院《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》）中的排序進行調整；要對各類垃圾中列舉的種類進行梳理，減少重複和交叉項目。經研究，法制委員會建議將條例草案第十九條第一款關於生活垃圾分類標準的內容，從第四章移至第一章，作為草案修改稿第四條；同時，將生活垃圾的分類排序調整為「有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾」，並對「可回收物」、「濕垃圾」中列舉的垃圾種類和排序作了修改。（草案修改稿第四條）
三、關於政府職責
編輯城建環保委員會和有的委員提出，應當突出市政府在生活垃圾管理工作中的主導地位和統籌推進的職能；在區級政府部門的職責方面，條例草案只涉及了區綠化市容部門，建議補充完善；生活垃圾分類的宣傳教育工作十分重要，建議在總則中對此作出規定。經研究，法制委員會建議對條例草案作以下修改：
1.在條例草案第四條「市人民政府」後增加「應當加強對本市生活垃圾管理工作的領導」的內容，並增加對市城管執法部門職責的表述。（草案修改稿第五條）
2.對條例草案第五條作兩處修改：一是在第二款增加區發展改革、商務、環保等部門的職責；二是對鄉鎮政府、街道辦事處所負責的生活垃圾分類管理職責範圍，按照實際情況進行調整。（草案修改稿第六條）
3.新增一條關於本市實行區域生活垃圾處置總量控制制度的規定，作為草案修改稿第七條。
4.新增一條，作為草案修改稿第九條，規定本市各級人民政府及其相關部門應當採取有效措施，加強生活垃圾源頭減量、分類管理、資源化利用的宣傳教育。
四、關於生活垃圾收費制度
編輯關於生活垃圾收費制度，存在三種意見。城建環保委員會和有的委員提出，生活垃圾處理應當收費，但對於居民用戶具體的收費辦法需審慎研究，可授權市政府另行制定；有的委員提出，在生活垃圾分類起步階段，不宜收費，待居民養成分類的習慣後，再進行收費。還有委員提出，生活垃圾處理是否收費，還需要進一步研究。經研究，法制委員會認為，國家發改委《關於創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》中提出，2020年底前要全面建立生活垃圾處理收費制度，對非居民用戶推行垃圾計量收費，對具備條件的居民用戶，實行計量收費和差別化收費。目前，本市已對企事業單位收取垃圾處理費用，而對居民用戶如何收費，政府部門尚在研究之中。為此，建議條例對此不作詳細規定，授權市政府另行制定具體辦法。（草案修改稿第八條）
五、關於規劃與建設
編輯有的委員建議，將條例草案第三章「規劃與建設」與第二章「源頭減量」的順序對調，以體現相關規劃引領生活垃圾全過程管理的要求。經研究，法制委員會建議對條例草案作以下修改：
1.將「規劃與建設」前移作為第二章，用規劃統籌生活垃圾從源頭減量到資源化利用的全過程管理。
2.將條例草案第十四條修改拆分為兩條，分別作為草案修改稿第十一條、第十二條。其中，第十一條規定：「市、區人民政府編制國民經濟和社會發展規劃時，應當將推進生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置作為重要內容。」「本市其他有關部門組織編制的城鄉規劃、土地利用規劃等規劃，應當統籌考慮減少生活垃圾產生量，促進生活垃圾的綜合利用和無害化處置，落實國民經濟和社會發展規劃關於生活垃圾管理的目標和要求。」而第十二條則規定了生活垃圾管理發展專項規劃、再生資源回收行業發展專項規劃，以及生活垃圾處理設施規劃的編制要求。
六、關於源頭減量
編輯城建環保委員會提出，條例草案應當補充政府部門在源頭減量方面的職責規定，並對防止過度包裝等提出要求。經會同市政府有關部門研究，法制委員會建議對條例草案作以下修改：
1.增加一條，作為草案修改稿第十七條，明確市、區人民政府應當建立涵蓋生產、流通、消費等領域的各類生活垃圾源頭減量工作機制。
2.在條例草案第十一條第一款有關推行淨菜上市的職能部門中，增加市農業部門。（草案修改稿二十一條第一款）
3.將條例草案第十二條第二款修改為：「企業對產品的包裝應當合理，包裝的材質、結構和成本應當與內裝產品的質量、規格和成本相適應，減少包裝性廢物的產生，不得進行過度包裝。」（草案修改稿第二十二條）
七、關於生活垃圾收集容器設置和分類投放
編輯有的委員提出，對於分類收集容器的設置，要給予基層更多的自主權，並明確沒有相應的分類收集容器就不得投放這類垃圾。還有委員提出，條例草案有關禁止混合投放垃圾的表述不夠明確，不利於實際操作；要明確廢棄家用電器、裝修垃圾、家具等大件垃圾的處置方式。經研究，法制委員會建議，對條例草案作以下修改：
1.對條例草案第二十條作三點修改。一是刪除第二款中「有設置空間的，可回收物、有害垃圾兩類收集容器應當與濕垃圾、干垃圾收集容器集中設置」的規定；二是將「具備條件的住宅小區、黨政機關、企事業單位可以根據生活垃圾品種，細化設置可回收物和有害垃圾收集容器」的內容修改後併入本條第一款款尾；三是新增一款，作為第五款：「市綠化市容部門應當制定收集容器設置規範，並向社會公布。」（草案修改稿第二十五條）
2.將條例草案第二十一條第一款修改為：「產生生活垃圾的單位和個人是生活垃圾分類投放的責任主體，應當將生活垃圾分別投放至相應的收集容器，不得隨意丟棄垃圾。」同時，對條例草案五十一條的處罰規定作出相應修改。（草案修改稿第二十六條、第五十八條）
3.鑑於生活垃圾中的餐廚垃圾及餐廚廢棄油脂、電器電子廢棄物，廢舊家具等體積大、整體性強的大件垃圾，均無法直接按照條例草案中四類生活垃圾的管理要求進行收集、運輸和處置，為此建議在附則中新增一條，對上述生活垃圾的處理另作規定。同時，根據委員意見，單列一款對裝修垃圾的處理也一併作出指引性規定。（草案修改稿第六十三條）
八、關於分類投放管理責任人
編輯有的委員和城建環保委員會提出，條例草案將物業服務企業確定為實施物業管理的住宅小區、黨政機關、企事業單位的生活垃圾分類投放管理責任人，應當明確是依據法律規定還是依據業主和物業服務企業雙方合同約定；規定物業服務企業履行分類管理職責所增加的費用應納入物業服務費用，在實踐中難以落實；要求管理責任人對不符合分類要求的行為固定證據材料，超出了物業服務企業的能力。經聽取基層意見並會同有關部門研究，法制委員會認為，為推動生活垃圾的分類投放，設定分類投放管理責任人制度十分必要，將物業服務企業作為管理責任人也符合相關管理的實際要求。至於相關費用如何承擔，由於現實情況較為複雜，目前法規可以不作統一規定，繼續在實踐中予以探索。為此，建議刪去條例草案第二十二條第三款中的「所增加的費用，應當納入物業服務費用」的內容。同時，為了使相關制度設計更有可操作性，建議將條例草案第二十三條第二款修改為：「管理責任人應當對投放人的生活垃圾分類投放行為進行指導監督，發現投放人不按分類要求投放的，應當要求投放人改正。投放人拒不改正的，管理責任人可以向所在區域的鄉鎮人民政府或者街道辦事處舉報。」（草案修改稿第二十七條、第二十八條）
九、關於生活垃圾的收集、運輸和處置
編輯有的委員提出，為了切實推動生活垃圾分類制度的實施，生活垃圾收集、運輸、處置單位應當做到運輸設施有清晰、統一的標識，各個環節都嚴格遵守環保規範，加強信息化建設，建立追溯機制，接受公眾監督；對於「不分類、不收運、不處置」制度要進一步研究，明確後續流程。經研究，法制委員會建議對條例草案作以下修改：
1.為了進一步嚴格收集、運輸規範，加強對分類收集、分類運輸的監督，對條例草案第二十六條作三點修改。一是要求運輸車輛、船舶應當配置在線監測系統，實行密閉運輸，並清晰標示所運輸的生活垃圾類別；二是對不符合分類要求的垃圾，收集、運輸單位有權拒絕接收，並同時向鄉鎮人民政府或者街道辦事處報告，由鄉鎮人民政府或者街道辦事處予以處理；三是管理責任人發現收集、運輸單位違反分類收集、運輸要求的，可以向鄉鎮人民政府或者街道辦事處舉報。（草案修改稿第三十一條）
2.根據生活垃圾運輸的實際情況，增加關於垃圾轉運管理的要求。（草案修改稿第三十二條）
3.將條例草案第二十八條、第二十九條、第三十二條第一款有關內容合併為一條，專條規定生活垃圾的處置要求。（草案修改稿第三十三條）
4.為完善生活垃圾處置規範，在條例草案第二十七條增加處置單位應當防止對周邊環境造成污染，建立管理台賬；拒絕接收不符合分類要求垃圾的，應當同時向市或區綠化市容部門報告，由綠化市容部門處理等要求。（草案修改稿第三十四條）
十、關於資源化利用
編輯城建環保委員會和有的委員建議，應當明確政府部門對生活垃圾資源化利用統籌推進、規劃引領、政策激勵和產業扶持的職責；對濕垃圾資源化利用產品要擴大使用範圍。經會同市政府有關部門研究，法制委員會建議對條例草案作以下修改：
1.在條例草案第六章增加一條關於生活垃圾資源化利用產業發展導向的規定，作為草案修改稿第三十六條。
2.在條例草案第三十四條增加相關部門應當向社會公布回收企業目錄、建立再生資源回收公共信息服務平台等要求。（草案修改稿第三十七條）
3.在條例草案第三十二條增加對已達標的濕垃圾資源化利用產品，相關政府部門應當支持在農業生產領域的推廣應用等內容。（草案修改稿第四十條）
十一、關於社會參與與監督
編輯有的委員提出，條例草案第七章「社會參與與監督」的條文層次不是非常清晰，需要進一步梳理完善，特別是關於監督的內容較為薄弱，沒有完整體現各層次、各方面監督的內容。經研究，法制委員會建議將本章內容拆分為「社會參與」和「監督管理」兩章，並對條例草案作以下修改：
1.對社會參與的內容作五點修改。一是按照社會動員、基層治理、社會參與、行業參與、文明創建、監督和舉報、表彰與激勵的順序，對條例草案相關條文進行調整；二是在社會動員中增加關於新聞媒體開展宣傳和輿論監督的規定；三是在基層治理條款中，分別對鄉鎮政府和街道辦事處，居民、村民委員會，業主大會和業委會的治理職能進行詳細表述；四是將條例草案第四十條購買服務的條款納入社會參與的內容；五是將條例草案第三十七條第四款單列為一條，突出表彰和激勵措施。（草案修改稿第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十九條）
2.對監督管理的內容作三點修改。一是規定市、區綠化市容部門要建立生活垃圾分類收集、運輸、處置活動的監督檢查制度，並對生活垃圾分類情況進行定期評估，有關評估情況應向社會公布；二是增加市、區環保部門要對濕垃圾無害化就地處置設施、生活垃圾集中轉運和處置設施的污染物排放情況加強監督的內容；三是對信用管理的內容進行了細化完善，並將物業服務企業履行分類投放管理責任的情況，納入物業服務企業信用管理體系。（草案修改稿第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十六條）
法制委員會已按上述意見對條例草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上報告，請予審議。