中共中央、國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見

中共中央、國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見
中發〔2000〕11號
中共中央、國務院
2000年6月13日

其摘要發表於《中華人民共和國國務院公報》2000年第24號。http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=72113

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黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：「發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略」。當前，各地積極貫徹落實中央精神，小城鎮的發展形勢總的是好的。但也存在着一些不容忽視的問題：一些地方缺乏長遠、科學的規劃，小城鎮布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件和經濟社會發展規律，盲目攀比、盲目擴張的傾向；多數小城鎮基礎設施不配套，影響城鎮整體功能的發揮；小城鎮自身管理體制不適應社會主義市場經濟的要求。為促進小城鎮健康發展，特提出如下意見。

一、充分認識發展小城鎮的重大戰略意義

對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，全面提高農業和農村經濟的整體素質和效益，增加農民收入，提高農民生活水平，是當前和今後一個時期我國農業和農村工作的首要任務。發展小城鎮，可以加快農業富餘勞動力的轉移，是提高農業勞動生產率和綜合經濟效益的重要途徑，可以促進鄉鎮企業適當集中和結構調整，帶動農村第三產業特別是服務業的迅速發展，為農民創造更多的就業崗位。這對解決現階段農村一系列深層次矛盾，優化農業和農村經濟結構，增加農民收入，具有十分重要的作用。

擴大國內需求，開拓國內市場特別是農村市場，是我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針。發展小城鎮，可以有效帶動農村基礎設施建設和房地產業的發展，擴大投資需求尤其是吸引民間投資，可以明顯提高農民消費的商品化程度，擴大對住宅、農產品、耐用消費品和服務業的需求。這不僅有利於緩解當前國內需求不足和農產品階段性過剩狀況，而且也為整個工業和服務業的長遠發展拓展新的市場空間。

加快我國城鎮化進程，實現城鎮化與工業化協調發展，小城鎮占有重要的地位。發展小城鎮，可以吸納眾多的農村人口，降低農村人口盲目湧入大中城市的風險和成本，緩解現有大中城市的就業壓力，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

發展小城鎮，是實現我國農村現代化的必由之路。農村人口進城定居，有利於廣大農民逐步改變傳統的生活方式和思想觀念；有利於從整體上提高我國人口素質，縮小工農差別和城鄉差別；有利於實現城鄉經濟社會協調發展，全面提高廣大農民的物質文化生活水平。

當前，加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟。抓住機遇，適時引導小城鎮健康發展，應當作為當前和今後較長時期農村改革與發展的一項重要任務。

二、發展小城鎮必須堅持的指導原則

發展小城鎮要以黨的十五屆三中全會確定的基本方針為指導，遵循以下原則。

——尊重規律，循序漸進。小城鎮是經濟社會發展到一定階段的產物，必須尊重客觀規律，尊重農民意願，量力而行。要優先發展已經具有一定規模、基礎條件較好的小城鎮，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設。不允許以小城鎮建設為名，亂集資、亂攤派，加重農民和企業負擔。

——因地制宜，科學規劃。我國幅員遼闊，經濟發展不平衡，發展小城鎮的條件也各不相同。各地要從實際出發，根據當地經濟發展水平、區位特點和資源條件，搞好小城鎮的規劃和布局，突出重點，注重實效，防止不切實際，盲目攀比。

——深化改革，創新機制。小城鎮建設和管理要按照社會主義市場經濟的要求，改革創新，廣泛開闢投融資渠道，促進基礎設施建設和公益事業發展，走出一條在政府引導下，主要通過市場機制建設小城鎮的路子。要轉變政府職能，從根本上降低管理成本，提高管理效率。

——統籌兼顧，協調發展。發展小城鎮，不能削弱農業的基礎地位。要利用小城鎮連接城鄉的區位優勢，促進農村勞動力、資金、技術等生產要素優化配置，推動一、二、三產業協調發展。要堅持物質文明和精神文明一起抓，在搞好小城鎮經濟建設的同時，大力推進教育、科技、文化、衛生以及環保等事業的發展，實現城鄉經濟社會和生態環境的可持續發展。

城鎮化水平的提高是一個漸進的過程。發展小城鎮既要積極，又要穩妥。力爭經過10年左右的努力，將一部分基礎較好的小城鎮建設成為規模適度、規劃科學、功能健全、環境整潔、具有較強輻射能力的農村區域性經濟文化中心，其中少數具備條件的小城鎮要發展成為帶動能力更強的小城市，使全國城鎮化水平有一個明顯的提高。

三、發展小城鎮要統一規劃和合理布局

各級政府要按照統一規劃、合理布局的要求，抓緊編制小城鎮發展規劃，並將其列入國民經濟和社會發展計劃。重點發展現有基礎較好的建制鎮，搞好規劃，逐步發展。在大城市周邊地區，要按照產業和人口的合理分布，適當發展一批衛星城鎮。在沿海發達地區，要適應經濟發展較快的要求，完善城鎮功能，提高城鎮建設水平，更多地吸納農村人口。在中西部地區，應結合西部大開發戰略，重點支持區位優勢和發展潛力比較明顯的小城鎮加快發展。要嚴格限制新建制鎮的審批。

在小城鎮的規劃中，要注重經濟社會和環境的全面發展，合理確定人口規模與用地規模，既要堅持建設標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。規劃的編制要嚴格執行有關法律法規，切實做好與土地利用總體規劃以及交通網絡、環境保護、社會發展等各方面規劃的銜接和協調。規劃的調整要按法定程序辦理。小城鎮建設要各具特色，切忌千篇一律，特別要注意保護文物古蹟以及具有民族和地方特點的文化自然景觀。

四、積極培育小城鎮的經濟基礎

充滿活力的經濟是小城鎮繁榮和發展的基礎。要根據小城鎮的特點，以市場的導向，以產業為依託，大力發展特色經濟，着力培育各類農業產業化經營的龍頭企業，形成農副產品的生產、加工和銷售基地。要發揮小城鎮功能和連接大中城市的區位優勢，興辦各種服務行業，因地制宜地發展各類綜合性或專業性商品批發市場。要充分利用風景名勝及人文景觀，發展觀光旅遊業。

要通過完善基礎設施建設，加強服務，減輕企業負擔等措施，吸引鄉鎮企業進鎮。要鼓勵農村新辦企業向鎮區集中。要抓住國有企業戰略改組的機遇，吸引技術、人才和相關產業向小城鎮轉移。鼓勵大中城市的工商企業到小城鎮開展產品開發、商業連鎖、物資配送、舊貨調劑、農副產品批發等經營活動。鼓勵商業保險機構拓寬服務範圍，到小城鎮開展各類商業保險業務。

五、充分運用市場機制搞好小城鎮建設

各地要制定相應的優惠政策，吸引企業、個人及外商以多種方式參與小城鎮基礎設施的投資、建設和經營，多渠道投資小城鎮教育、文化、衛生等公用事業，走出一條在政府引導下主要依靠社會資金建設小城鎮的路子。對有收益的基礎設施，可合理確定服務價格，實行有償使用。鼓勵相鄰的小城鎮共建、共享某些基礎設施，提高投資效益。

金融機構要拓寬服務領域，積極參與和支持小城鎮建設。國有商業銀行要採取多種形式，增加對小城鎮建設的貸款數額，逐步開展對有穩定收入的進鎮農民在購房、購車和其他消費方面的信貸業務。

為促進小城鎮健康發展，國家要在農村電網改造、公路、廣播電視、通訊等基礎設施建設方面給予支持。地方各級政府要根據自身財力狀況，重點支持小城鎮鎮區道路、供排水、環境整治、信息網絡等公用設施和公益事業建設。要嚴格建設項目審批程序，嚴禁以小城鎮建設為名，鋪張浪費，大搞樓堂館所。

六、妥善解決小城鎮建設用地

發展小城鎮要統一規劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地。要通過挖潛，改造舊鎮區，積極開展遷村並點，土地整理，開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮的建設用地。要採取嚴格保護耕地的措施，防止亂占耕地。

小城鎮建設用地要納入省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。對重點小城鎮的建設用地指標，由省級土地管理部門優先安排。對以遷村並點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用於小城鎮建設用地。 小城鎮建設用地，除法律規定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。小城鎮現有建設用地的有償使用收益，留給鎮級財政，統一用於小城鎮的開發和建設。小城鎮新增建設用地的有償使用收益，要優先用於重點小城鎮補充耕地，實現耕地占補平衡。

七、改革小城鎮戶籍管理制度

為鼓勵農民進入小城鎮，從2000年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口，並在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮落戶的農民，各地區、各部門不得收取城鎮增容費或其他類似費用。

要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度。對進鎮落戶的農民，可根據本人意願，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。農村集體經濟組織要嚴格承包合同管理，防止進鎮農民的耕地撂荒和非法改變用途。對進鎮農戶的宅基地，要適時置換出來，防止閒置浪費。

小城鎮戶籍制度改革，要高度重視進鎮人口的就業問題。各省、自治區、直轄市人民政府要按照國家有關規定和當地實際情況，制定小城鎮戶籍制度改革的具體辦法。

八、完善小城鎮政府的經濟和社會管理職能

要積極探索適合小城鎮特點的新型城鎮管理體制，大力精減人員，把小城鎮政府建成職能明確、結構合理、精幹高效的政府。鎮政府要集中精力管理公共行政和公益性事業，創造良好的投資環境和社會環境，避免包攬具體經濟事務。在規定的機構編制限額內，鎮政府可根據實際需要設置機構和配備人員，不要求上下對口。小城鎮政府的行政開支要嚴格實行預決算制度，不得向社會攤派。

理順縣、鎮兩級財政關係，完善小城鎮的財政管理體制。具備條件的小城鎮，應按照有關法律的要求，設立獨立的一級財稅機構和鎮級金庫，做到「一級政府，一級財政」。根據財權與事權相統一和調動縣（市）、鎮兩個積極性的原則，明確小城鎮政府的事權和財權，合理劃分收支範圍，逐步建立穩定、規範、有利於小城鎮長遠發展的分稅制財政體制。對尚不具備實行分稅制條件的小城鎮，要在協調縣（市）、鎮兩級財政關係的基礎上，合理確定小城鎮的收支基數。對重點發展的小城鎮，在實行分稅制財政體制之前，其地方財政超收部分的全部或大部分留於鎮級財政。

九、搞好小城鎮的民主法制建設和精神文明建設

在小城鎮的建設和管理中，要加強民主和法制建設，健全民主監督機制，依法行政。根據戶籍管理制度改革的新特點，搞好小城鎮的社會治安綜合治理，依法嚴厲打擊各種刑事犯罪行為，嚴厲打擊邪教和利用宗教形式進行的非法活動，建立良好的社會秩序。

要大力提高鎮區居民和進鎮農民的思想道德水平和科學文化素質，採用各種行之有效的形式，宣傳有中國特角社會主義理論和黨的各項方針、政策，普及科學文化知識，教育和引導農民移風易俗，破除迷信，革除陋習，逐步形成適應城鎮要求的生活方式和生育觀念，用社會主義精神文明占領小城鎮的思想文化陣地。

進一步加強小城鎮的幹部隊伍建設。結合機構改革，選調一批政治素質高、年富力強、懂經濟、會管理的同志，充實到小城鎮的領導崗位。加強對鎮政府主要負責人的培訓，提高他們的民主法制觀念、政策水平和管理能力。

十、加強對發展小城鎮工作的領導

發展小城鎮的規劃和組織實施工作方要由地方負責。各省、自治區、直轄市黨委和人民政府，要根據本意見的精神，認真研究制定促進小城鎮健康發展的具體政策措施，分級負責，紮實做好工作。

中央和國務院各有關部門要通力協作，各司其職，加強對發展小城鎮的政策指導和協調，可選擇一些基礎較好、具有較大發展潛力的建制鎮作為試點，做好服務工作。使這些小城鎮在規劃布局、體制創新、城鎮建設、可持續發展和精神文明建設等方面，為其他小城鎮提供示範和經驗。

2000年6月13日