中共中央、國務院關於廣開門路，搞活經濟， 解決城鎮就業問題的若干決定

中共中央、國務院關於廣開門路，搞活經濟，
解決城鎮就業問題的若干決定
制定機關：中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院
1981年10月17日

　　一、城鎮青年就業是國民經濟中的一個重大問題。它關係到人民群眾的切身利益。關係到國家的安定團結和四化前途，應當根據國民經濟調整和發展的需要，有計劃有步驟地加以解決。要不斷地調查研究，總結經驗 ，在一段時間內，逐步形成一套有利於發展國民經濟和改善人民生活的勞動就業制度。

　　黨的十一屆三中全會以後，對於解決城鎮勞動就業問題，中央曾經提出要注意廣開門路，發展集體所有制經濟；去年中央召開的全國勞動就業工作會議，又進一步提出「在國家統籌規劃和指導下，實行勞動部門介紹就業、自願組織起來就業和自謀職業相結合」的方針，並且下達了中發〔 １９８０〕６４號文件。實踐證明中央提出的方針政策是正確的。經過各地區、各部門的共同努力，近三年來安置了二千多萬人就業。現在，已有十個省、市、自治區把一九七九年以前的待業人員基本上安置完畢，並有一些城市和縣鎮基本上解決了待業人員的就業問題。千百萬人走上勞動崗位，對於發展經濟，改善生活，鍛煉青年一代，促進安定團結，起了重要的作用。城鎮勞動就業工作取得了很大成績。同時，也存在一些問題，主要是有些地方沒有注意廣開門路，而偏重於往國營企業、事業單位安排人，使一些單位人浮於事的狀況更加嚴重，對於改善經營管理十分不利。必須認真總結經驗，吸取教訓，積極加以改進。

　　在「六五」期間，大量新成長的勞動力有待就業，同時下馬和關停單位的職工以及推行經濟責任制後的多餘職工又需要安排，全國城鎮勞動就業的任務是長期的、十分繁重的。但是應當看到，隨着三中全會以後糾正左的錯誤，整個形勢逐步好轉，為解決城鎮就業問題提供着日益有利的前提條件。一九八○年十二月中央工作會議以來，全國政治、經濟形勢進一步好轉，特別是農村形勢愈來愈好。農業的發展為輕工業的發展創造了有利條件，向重工業的發展提出了新的要求；農業、輕工業的發展又為商業、服務業的發展創造了有利條件；黨中央、國務院對城鎮集體經濟和個體經濟的發展採取積極扶持的方針，為城鎮就業開拓着廣闊的前景。因此，

我們既要正視面臨的種種困難，也要充分看到有利條件，堅定信心，按照中央的方針政策，結合國民經濟的調整，堅持不懈地抓下去，除個別地區以外，爭取在一九八五年以前大體上解決好歷年積累下來的（即上一年度以前的）城鎮待業青年的就業問題。

　　二、廣開就業門路，應該結合調整產業結構和所有制結構，在發展經濟和各項建設事業的基礎上來進行。長期以來，由於左的錯誤，加之經驗不足，在產業結構方面，過分偏重於發展工業，特別是重工業，致使增加的新職工中，百分之五十以上集中在工業部門，在工業部門中，百分之七十又集中於重工業。許多企業人浮於事，勞動生產率很低；而與人民生活息息相關的許多服務性行業和一部分消費品生產行業，卻又人員不足，甚至沒有人干。在所有制方面，限制集體，打擊、取締個體，城鎮集體企業急於向單一的全民所有制過渡，既阻礙了經濟建設的發展，又堵塞了勞動就業的多種渠道。三中全會以來，這種狀況有了初步的改善，但還遠遠不夠，必須加快前進的步伐。

　　從歷史經驗、目前需要和今後趨勢看，結合各地的具體條件，發展與人民生活關係密切的商業、服務性行業和消費品生產行業的前景是廣闊的，解決城鎮勞動就業的潛力是很大的。要把大力發展這些行業作為重要課題，認真研究解決。

　　今後在調整產業結構的同時，必須着重開闢在集體經濟和個體經濟中的就業渠道。在我國，國營經濟和集體經濟是社會主義經濟的基本形式，一定範圍的勞動者個體經濟是社會主義公有制經濟的必要補充。國營經濟在各種經濟形式中起着主導作用，為了適應生產力發展的狀況，以及人民群眾多方面的需要，還必須同時發揮集體、個體等多種經濟形式的積極作用。在社會主義公有制經濟占優勢的根本前提下，實行多種經濟形式和多種經營方式長期並存，是我黨的一項戰略決策，決不是一種權宜之計。只有這樣，才能搞活整個經濟，較快較好地發展各項建設事業，擴大城鎮勞動就業。中央要求全黨同志，首先是各條戰線的領導同志，從指導思想上求得明確一致的認識，並同心協力地付之實踐。

　　三、努力辦好城鎮集體所有制經濟，大力提倡和指導待業青年組織起來，在集體經濟單位就業。從一些地區的實踐經驗看來，城鎮集體所有制經濟，在國家統籌規劃、指導和支持下，需要遵循自願組合、自負盈虧、按勞分配、民主管理等項原則。所謂自願組合，就是自願參加或者聯合，不強行安排人，人員能進能出；自負盈虧，就是企業的盈虧由各個企業本身負責，企業的收益分配取決於各自的經營情況，不能搞統負盈虧；按勞分配，就是使勞動者的報酬和企業生產經營好壞、崗位責任制、個人勞動成果緊密結合起來，分配形式可以靈活多樣，在兼顧國家、集體和個人利益的原則下，勞動報酬不受國營企業水平的限制，有盈利時，可以從交納所得稅後的利潤中提取一定比例用於勞動分紅；民主管理，就是在有關的政策法令範圍內，對於企業經營和內部事務中的重大問題，全體人員有權經過民主討論後作出決定。各級黨委和政府一定要努力按照上述要求，在近幾年內促使各種形式的集體經濟有一個顯著的發展。

　　目前存在的各種形式的集體企業。總的說來，對於發展經濟、方便生活、擴大就業是起了積極作用的，這一點應當充分肯定。但是由於長期受左的影響，其中很大一部分在不同程度上存在着「大鍋飯」、「鐵飯碗」或者向「大鍋飯」、「鐵飯碗」看齊的傾向。例如：城市的區和縣以上舉辦的集體企業，大部分實際上是統負盈虧的，實行的政策和制度和國營企業基本上是相同的。由國營企業扶持興辦的集體企業，其中有一部分是辦得好的，它們實行獨立核算、自負盈虧，既為本企業服務，又為社會需要服務；但也有一部分是名為集體企業，實由國營企業包下來，不管盈虧照發工資的；還有一部分是把生產並不需要的集體人員安排在國營企業中的。街道辦的集體企業，小巧靈活，能適應社會各種需要，利於擴大就業，但其中相當多的企業沒有自主權，實際上並不自負盈虧。總之，不少集體

企業在不同程度上存在着國營企業的那些缺點，而真正集體所有制企業的長處它們卻發揮得很少。

　　這類集體企業存在的種種問題，是長期形成的，應當在繼續發展的過程中，按照集體經濟應當遵循的原則，採取積極穩妥的步驟進行整頓和改革，使之更好地發揮其固有的長處和作用。還要十分注意，在研究制訂經濟政策措施時，要為今後的改革創造有利條件，而不應再設置新的障礙。對於原有集體所有制經濟的管理體制，目前可以維持不變；對於新發展的集體所有制經濟的管理體制，各地可以從實際出發，因地制宜，採取多種形式（例如勞動服務公司、生產服務合作聯社以及其他形式等等），不要強求一律，各種不同的體制可以並存，不要互相排斥，而應當互相促進，共同發展。無論何種形式，以實行較為鬆散靈活的體制為好，做到扶而不包，管而不死，活而不亂。

　　在發展城鎮經濟事業中，近兩年來出現的集資經營的各種經濟聯合體，開始衝破「部門所有制」、「地區所有制」以及國營和集體所有制之間的限制，朝着合理組織經濟的方向邁出了一步，收到了可喜的經濟效果。集資的來源，有國營企業和集體企業的，也有個人的。對個人集資要採取恰當的政策。所集的資金可以按照或稍高於銀行定期存款利率付給利息；如果集資者承擔虧損責任，也可以從交納所得稅後的利潤中提取一定的比例用於股金分紅。

　　四、按照國民經濟的需要適當發展城鎮勞動者個體經濟，增加自謀職業的渠道。目前，城鎮勞動者個體經濟有了初步的恢復和發展，但不能適應國民經濟發展的需要，必須按照國務院國發〔１９８１〕１０８號文件，進一步調整政策，廣泛深入地宣傳黨的方針，說明城鎮勞動者個體經濟對於發展生產、搞活經濟、滿足需要、擴大就業的重要作用，消除幹部、群眾和待業青年的思想顧慮，使城鎮勞動者個體經濟得到健康的發展。

　　對個體工商戶，應當允許經營者請兩個以內的幫手；有特殊技藝的可以帶五個以內的學徒。對於個體勞動者的稅收，要規定合理的稅率。只要不從事違法活動，就不要從收入水平上卡他們。個體勞動者可以在所在城鎮成立個體勞動者協會或聯合會，接受工商行政管理部門或當地人民政府指定的部門指導。

　　個體勞動者，是我國社會主義的勞動者。他們的勞動，同國營、集體企業職工一樣，都是建設社會主義所必需的，都是光榮的。對於他們的社會和政治地位，應與國營、集體企業職工一視同仁。其中的先進分子，符合黨員、團員條件的，同樣可以按照黨章、團章規定，吸收入黨入團。在從事集體經濟和個體經濟的人員中，要根據需要，逐步建立黨、團組織。

　　五、黨中央、國務院的各個有關部門，要採取積極態度，堅決地迅速地改變那種歧視、限制、打擊、併吞集體經濟和個體經濟的政策措施，代之以引導、鼓勵、促進、扶持的政策措施。要對過去的有關規定限期進行認真的清理，並提出改革的具體辦法。各級黨委和政府要責成計委、經委、建委、財辦、商業、供銷、物資、糧食、物價、財政、銀行、稅務、工商、外貿、城建、公安、僑辦、教育、衛生、勞動、知青辦和各產業部門，以及工會、共青團、婦聯、僑聯和民建會、工商聯等組織，在統籌規劃下，協同動作，為發展城鎮集體經濟和個體經濟切實負起應盡的責任。要根據各地的具體情況，指定一個適宜的綜合部門擔負組織、協調工作。有關部門要加強對集體經濟和個體經濟的指導和管理，並且抓緊研究制定包括資金籌集、稅收政策、經營場地、供銷渠道、招工帶徒、價格管理、工資福利、勞動保護和社會保險等方面的政策，以及進行黨、團、工會的組織建設和加強政治思想工作的措施。當前要特別注意抓緊研究解決集體經濟和個體經濟的經營場地、貨源供應等問題。國務院有關部門要對上述各項問題作出原則規定，各地應結合實際情況，擬定實施辦法，貫徹落實。

　　集體企業和個體勞動者的財產所有權，正常的經營活動和正當的收入，應當受到法律的保護，任何部門和單位不得非法干涉、平調、升級和併吞。他們除按國家稅法和各省、市、自治區人民政府的有關規定，交納稅款和費用以外，任何部門和單位不得再以任何名義收取費用。要教育集體企業人員和個體勞動者；遵守國家的政策法令，接受有關部門的管理、監督，不得進行走私、投機倒把、買空賣空、哄抬物價、偷稅漏稅、行賄受賄等違法活動，違者要依法論處。

　　六、逐步改革國營企業的經濟體制和勞動制度，有效地提高經營管理水平和經濟效果。目前國營企業的一大弊病就是「大鍋飯」、「鐵飯碗」。這不僅不利於調動企業和職工的積極性和主動性，而且「吸引」着許多人千方百計地進入國營企業中去，這種情況，既增加國營經濟的負擔和壓力，又使集體經濟和個體經濟的發展遭到困難。國營企業必須堅持體制改革的方向，積極而穩妥地解決存在的問題。招工用人要堅持實行全面考核，擇優錄用。要實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進能出。要切實整頓勞動紀律，對於違法亂紀、屢教不改的職工，根據情節輕重，給予處分，直至經過職工代表大會討論和同級工會同意後予以開除。「六五」期間在國營企業、事業中，除新建單位必需增加的人員和按國家規定統一分配的人員以外，一般不再增加固定職工。當

前，對那些小型國營企業，首先是零售商店和服務網點，可以先走一步，經過試點，分批實行獨立核算、自負盈虧、以稅代利的辦法；也可以包給集體或個人經營，有一部分可以改為全作商店、合作小組。

　　七、建立和健全勞動服務公司的機構，充實人員，更好地發揮它的作用。勞動服務公司既擔負着組織社會勞動力，進行經濟活動的任務，又擔負着勞動部門的部分行政職能。它可以直接推動待業人員自力更生、因陋就簡地發展各種行業的集體經濟事業，以至自謀職業；可以組織就業訓練，對待業青年傳授職業技能和進行管理教育；可以按照企業需要介紹職工。應當使之逐步發展成組織經濟事業、統籌勞動就業、輸送和管理企業臨時用工、開展就業訓練的一種綜合性機構。為了加強這方面的工作，應即着手籌組中國勞動服務總公司。市、縣、區的勞動服務公司，可以是事業單位，也可以是企業單位，受同級勞動部門領導。在一個城鎮的範圍內，可以通過勞動服務公司逐步把待業人員組織起來，進行就業訓練和從事臨時性的勞動。勞動服務公司可以逐步做到發揮勞動力蓄水池的作用。

　　對於勞動服務公司以及社會各方面所組織的以擴大就業為主要目的的集體經濟事業，有關部門要從供產銷渠道、銀行貸款、經營場地、財政稅收政策、開辦經費等方面給予必要的支持和幫助。國家財政要向勞動服務公司提供適當的補助費。列入地方財政包幹使用的知青安置經費，要作為城鎮安置就業（包括補助勞動服務公司）的基金使用，在沒有下鄉任務的地方，仍要保證這部分經費的數量和來源。安置就業經費要專款專用，不准移作他用。此項經費由各級勞動部門、知青部門和財政部門共同管理。勞動服務公司要堅持自力更生、勤儉節約的原則，嚴格財經紀律，加強財務管理。

　　除了地方勞動部門舉辦的勞動服務公司以外，有條件的廠礦企業和機關、團體等事業單位，也可以根據需要舉辦勞動服務公司，發展獨立核算、自負盈虧的集體經濟和個體經濟，指導和組織職工的待業子女就業。

　　八、大力加強職業技術培訓工作，逐步提高職工的政治思想覺悟和業務技術水平。在國民經濟調整過程中，要切實按照中共中央、國務院《關於加強職工教育工作的決定》，有計劃地實行全員培訓，逐步建立正規的職工教育制度和嚴格的考核制度，把學習成績優劣同調資晉級以及工作安排結合起來。對於關鍵性的技術崗位，要逐步實行未經考核合格不准上崗位的制度。

　　要普遍開展對城鎮待業青年就業前的培訓，逐步做到使一切需要進行培訓的人員，先經過培訓以後再就業。培訓內容要適應經濟發展和社會生活的需要，既須包括技術業務，也要包括政治思想。對需要特別發展的行業和工種（專業），要及早培養人才。要加強職業技術教育師資的培訓和教師隊伍的建設。要調動各方面辦學的積極性，繼續辦好技工學校；教育部門要有計劃地改一部分普通中學為職業學校，或者在普通高中內增設職業培訓班、職業選科；主管部門和企業可以開辦職業學校和訓練班；勞動服務公司要舉辦各種職業技術訓練班，有條件的地方可以建立就業訓練中心；城市街道可以組織有技能的退休職工擔任教師開辦訓練班；要鼓勵有技術專長的個體勞動者帶學徒。組織就業訓練的方式要靈活多樣，學制可長可短，規模可大可小。要提倡半工半讀，勤工儉學。職業學校和各種訓練班，要積極為集體經濟和個體經濟培訓人才。學員學習期滿後，經過考核合格，發給證書，不包分配，由用人單位公開招考、擇優錄取；也可以幫助他們組織起來就業或自謀職業。

　　九、嚴格控制農村勞動力流入城鎮。對農村多餘勞動力，要通過發展多種經營和興辦社隊企業，就地適當安置，不使其湧入城鎮。根據目前我國的經濟情況，對於農村人口、勞動力遷進城鎮，應當按照政策從嚴掌握。對於違反政策將家居農村的幹部子女和親屬的戶口遷進了城鎮的，必須堅決制止和糾正。情節嚴重者，要給予必要的紀律處分。各級黨政領導機關要認真嚴肅地對待這個問題。今後，農村人口遷入城鎮的要嚴格履行審批手續，公安、糧食、勞動等部門要分工合作把好關，不要政出多門。要嚴格控制使用農村勞動力，繼續清理來自農村的計劃外用工。

　　要積極辦好城鎮郊區和林區、工礦區的知青場隊和農副業基地。近年來，這種經濟形式已經在一些地方成為一個不可忽視的因素。它在擴大就業門路、安排已婚插隊知青、解決部分職工兩地分居問題、改善職工生活條件、發展小城鎮和衛星城鎮建設、穩定農村勞動力等方面，都起着積極作用。應當根據具體情況，因地制宜地有計劃地加以發展。要採取政治動員和經濟吸引相結合的方法，鼓勵城鎮待業青年去從事種植業和養殖業，積極發展多種經營；那些有條件的單位，還應當向農工商聯合企業發展，使它們成為城鎮部分待業青年就業的場所。為了鼓勵和支持知青場隊的發展，除國務院國發〔１９８１〕１９號文件規定的應稅產品外，其它產品和經營業務收入仍繼續按照中發〔１９７８〕７４號文件的有關規定執行。到農村插隊的知青已同當地農民結婚的，要就地就近妥善安置。對於居住農村的非農業戶口的待業青年，要堅持就地廣開門路進行安置，農村社隊企業要歡迎他們在那裡就業。

　　十、大力加強城鎮勞動就業工作的領導。這項工作不能全靠勞動部門，各級黨委和政府必須建立強有力的領導和辦事機構，主要領導幹部應當親自動手，排除各種阻力，緊緊抓住不放，真正解決問題。要把結合產業結構和所有制結構的調整，解決城鎮勞動就業的規劃，作為「六五」計劃的一項重要內容，認真制定並組織實施。安排勞動就業由過去主要靠國營企業招工，轉到今後通過國營、集體、個體多種渠道，這一重大變化已經在幹部、群眾中引起種種思想反應。因此，各級黨委、政治工作機關、宣傳、教育、文化、新聞出版、理論等部門和各人民團體，都要加強對幹部、群眾和待業青年的思想教育，繼續肅清左的影響，糾正輕集體、鄙視個體，以及輕消費、鄙薄商業和服務行業等傳統的舊觀念。在一切在業和待業的人員中，都要加強思想政治教育和組織管理工作。要發揚社會主義的新風尚，批評和克服歪風邪氣，進一步發展安定團結的大好局面。廣大幹部，特別是各級領導幹部，要帶頭貫徹執行中央和國務院的決定，教育自已的待業子女和親屬，樂於從事集體經濟和個體經營，從事服務行業的工作。

　　黨中央、國務院相信，經過各地區、各部門、各單位的領導者和全體人民共同努力，正確貫徹執行各項方針、政策，將會為我國城鎮勞動就業工作開創出一個新局面，為發揮社會主義制度的優越性，進一步地促進安定團結，促進經濟的調整和發展，作出更大的貢獻。