中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見

中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見
2019年11月25日
發布機關：中共中央 國務院

來源：中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見_中央有關文件_中國政府網

黨的十九大提出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。為充分保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略，現就保持農村土地（指承包耕地）承包關係穩定並長久不變（以下簡稱「長久不變」）提出如下意見。

一、重要意義

自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院一直堅持穩定農村土地承包關係的方針政策，先後兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農民承包土地的各項權利。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關係穩定並長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展，意義重大、影響深遠。

（一）實行「長久不變」有利於鞏固和完善農村基本經營制度。在農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是改革開放的重大成果，是農村基本經營制度。這一制度符合我國國情和農業生產特點，具有廣泛適應性和強大生命力。承包關係穩定，有利於增強農民發展生產的信心、保障農村長治久安。實行「長久不變」，順應了農民願望，將為鞏固農村基本經營制度奠定更為堅實基礎，展現持久制度活力。

（二）實行「長久不變」有利於促進中國特色現代農業發展。土地承包關係是農村生產關係的集中體現，需要適應生產力發展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實行家庭聯產承包製，成功解決了億萬農民的溫飽問題。隨着工業化、城鎮化發展和農村勞動力大量轉移，農業物質裝備水平大幅提升，農業經營規模擴大成為可能。實行「長久不變」，促進形成農村土地「三權」分置格局，穩定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經營權，發揮新型農業經營主體引領作用，有利於實現小農戶和現代農業發展有機銜接，有利於發展多種形式適度規模經營，推進中國特色農業現代化。

（三）實行「長久不變」有利於推動實施鄉村振興戰略。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。改革是鄉村全面振興的法寶。推動鄉村全面振興，必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。實行「長久不變」，完善承包經營制度，有利於強化農戶土地承包權益保護，有利於推進農村土地資源優化配置，有利於激活主體、激活要素、激活市場，為實現鄉村振興提供更加有力的制度保障。

（四）實行「長久不變」有利於保持農村社會和諧穩定。土地問題貫穿農村改革全過程，涉及億萬農民切身利益，平衡好各方土地權益，是黨的執政能力和國家治理水平的重要體現。實行「長久不變」，進一步明晰集體與農戶、農戶與農戶、農戶與新型農業經營主體之間在承包土地上的權利義務關係，有利於發揮社會主義集體經濟的優越性，通過起點公平、機會公平，合理調節利益關係，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，進一步鞏固黨在農村的執政基礎。

二、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，緊扣處理好農民和土地關係這一主線，堅持農戶家庭承包經營，堅持承包關係長久穩定，賦予農民更加充分而有保障的土地權利，鞏固和完善農村基本經營制度，為提高農業農村現代化水平、推動鄉村全面振興、保持社會和諧穩定奠定製度基礎。

（二）基本原則

——穩定基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，確保集體經濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經營基礎性地位，不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位、侵害農民承包權益。

——尊重農民主體地位。尊重農民意願，把選擇權交給農民，依靠農民解決好自己最關心最現實的利益問題；尊重農民首創精神，充分發揮其主動性和創造性，凝聚廣大農民智慧和力量，破解改革創新中的難題；加強示範引導，允許農民集體在法律政策範圍內通過民主協商自主調節利益關係。

——推進農業農村現代化。順應新形勢完善生產關係，立足建設現代農業、實現鄉村振興，引導土地經營權有序流轉，提高土地資源利用效率，形成多種形式農業適度規模經營，既解決好農業問題也解決好農民問題，既重視新型農業經營主體也不忽視普通農戶，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路。

——維護農村社會穩定。以農村社會穩定為前提，穩慎有序實施，尊重歷史、照顧現實、前後銜接、平穩過渡，不搞強迫命令；從各地實際出發，統籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進、步步為營，既解決好當前矛盾又為未來留有空間。

三、準確把握「長久不變」政策內涵

（一）保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度有利於調動集體和農民積極性，對保障國家糧食安全和農產品有效供給具有重要作用，必須毫不動搖地長久堅持，確保農民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。要從我國經濟社會發展階段和各地發展不平衡的實際出發，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經營的具體實現形式，不斷推進農村基本經營制度完善和發展。

（二）保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變。家庭經營在農業生產經營中居於基礎性地位，要長久保障和實現農戶依法承包集體土地的基本權利。農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。同時，要根據時代發展需要，不斷強化對土地承包權的物權保護，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保權利，不斷賦予其更加完善的權能。

（三）保持農戶承包地穩定。農民家庭是土地承包經營的法定主體，農村集體土地由集體經濟組織內農民家庭承包，家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。農戶承包地要保持穩定，發包方及其他經濟組織和個人不得違法調整。鼓勵承包農戶增加投入，保護和提升地力。各地可在農民自願前提下結合農田基本建設，組織開展互換並地，發展連片種植。支持新型農業經營主體通過流轉農戶承包地進行農田整理，提升農業綜合生產能力。

四、穩妥推進「長久不變」實施

（一）穩定土地承包關係。第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，並報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批准，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。

（二）第二輪土地承包到期後再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農村土地承包關係從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年，是實行「長久不變」的重大舉措。現有承包地在第二輪土地承包到期後由農戶繼續承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點計算。以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更。對個別調地的，在合同、登記簿和證書上作相應變更處理。

（三）繼續提倡「增人不增地、減人不減地」。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期後，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的，發包方應當依法收回承包地，另行發包。通過家庭承包取得土地承包權的，承包方應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。

（四）建立健全土地承包權依法自願有償轉讓機制。維護進城農戶土地承包權益，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經濟組織，也可鼓勵其多種形式流轉承包地經營權。對長期棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法採取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。

五、切實做好「長久不變」基礎工作

（一）做好承包地確權登記頒證工作。承包地確權登記頒證是穩定農村土地承包關係的重大舉措，也是落實「長久不變」的重要前提和基本依據。在2018年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，繼續做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，並做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益，為實行「長久不變」奠定堅實基礎。

（二）完善落實農村土地所有權、承包權、經營權「三權」分置政策體系。不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，充分發揮所有權、承包權、經營權的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。深入研究農民集體和承包農戶在承包地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係等問題，充分維護農戶承包地的各項權能。完善土地經營權流轉市場，健全土地流轉規範管理制度，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

（三）健全農村土地承包相關法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關法律，建立健全實行「長久不變」、維護農戶土地承包權益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農辦、農業農村部等部門應研究出台配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩過渡。

（四）高度重視政策宣傳引導工作。各地區各有關部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發揮作用，做好「長久不變」政策解讀和業務培訓，及時、充分、有針對性地發布信息，使廣大農民和基層幹部群眾全面準確了解黨和國家的農村土地承包政策。密切關注政策落實中出現的新情況新問題，積極應對、妥善處理，重大問題要及時報告。

各省（自治區、直轄市）黨委和政府要充分認識實行「長久不變」的重要性、系統性、長期性，按照黨中央、國務院要求，切實加強領導，落實工作責任，研究解決實行「長久不變」的重點難點問題，保障「長久不變」和第二輪土地承包到期後再延長三十年政策在本地順利實施。實行縣級黨委和政府負責制，縣級要針對具體問題制定工作方案，結合本地實際周密組織實施，確保「長久不變」政策落實、承包延期平穩過渡，保持農村社會和諧穩定。各有關部門要按照職責分工，主動支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機制，維護好、實現好農民承包土地的各項權利，保證農村長治久安。