中華人民共和國審計署審計結果公告2009年第13號

「三河三湖」水污染防治績效審計調查結果
2009年第13號（總第45號）
2009年10月28日

　　根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，審計署2008年對「三河三湖」（遼河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）2001至2007年水污染防治績效情況進行了審計調查，審計調查涉及「三河三湖」流域內北京、遼寧、江蘇等13個省（自治區、直轄市）。現將審計調查結果公告如下：

一、「三河三湖」水污染防治取得了一定成效

　　2001至2007年，中央和地方各級政府投入910億元財政性資金及國內銀行貸款，用於「三河三湖」流域城鎮環保基礎設施、生態建設及綜合整治等7大類共8201個水污染防治項目建設。

　　以2007年7月1日至2008年6月30日作為最新水質評價年度，用該期間環境保護部對「三河三湖」347個國控斷面水質的監測情況與2000年至 2007年的監測情況進行對比分析表明，「三河三湖」水污染防治取得了一定成效。具體情況是：淮河水系Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例由21.9％上升到 33.7％，劣Ⅴ類水質斷面比例由48.4％下降到21％；遼河水系Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例由6.2％上升到43.2％，劣Ⅴ類水質斷面比例由87.6％下降到32.4％；海河水系Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例由12.5％上升到24.6％，劣Ⅴ類水質斷面比例由47.5％上升到49.2％；巢湖水質由劣Ⅴ類變為Ⅴ 類，營養狀態指數由57變為60.1；太湖水質一直為劣Ⅴ類，營養狀態指數由63變為61.5；滇池草海水質一直為劣Ⅴ類，營養狀態指數均為72，滇池外海水質除2004年為Ⅴ類外，其他年度均為劣Ⅴ類，營養狀態指數由64變為69。

二、「三河三湖」水污染防治存在的主要問題及原因

　　從審計調查情況看，「三河三湖」目前整體水質還比較差。環境保護部對「三河三湖」347個國控斷面2007年7月1日至2008年6月30日的水質監測情況顯示：淮河、遼河為中度污染；海河49.2％的斷面水質為劣V類；巢湖平均水質為V類；太湖平均水質為劣V類；滇池平均水質為劣V類。

　　形成這種狀況，除環境變化、社會發展、經濟增長等客觀因素外，還有以下重要原因：

　　（一）相關政策措施不夠完善。

　　一是環保審批前置相關制度不夠完善。將環保審批作為企業工商註冊登記的前置條件是從源頭上控制污染的重要手段。但目前法律、行政法規僅對經營危險廢物、設置拆船廠以及設立娛樂場所等特種行業有此要求，其他絕大多數行業，包括化工、造紙等重污染行業都未列入。

　　二是生態環境補償機制尚不健全完善。在水污染防治工作中，為保障下游地區的水環境和水資源，上游地區的經濟社會發展往往會受到一定影響，需要對上游地區進行補償。但「三河三湖」流域內的13個省（自治區、直轄市）中，除江蘇、浙江兩省外，其他地方的生態環境補償機制大多尚未建立或不完善。

　　三是水污染防治統計和考核指標體系不夠完善。總磷、總氮是反映湖泊污染狀況的主要指標，但目前有關部門在水污染物總量減排考核和環境統計報表中，均未包括這兩個指標，不利於對水污染防治工作和水質狀況的全面反映和評價。

　　（二）部分水污染防治工作尚不完全落實到位。

　　一是水污染防治五年規劃落實不力。「三河三湖」水污染防治五年規劃下達時間比較滯後，部分項目責任主體或資金來源不夠明確，造成規劃執行不十分到位。

　　二是部分地區環境執法不到位。如淮河和巢湖等5個流域1199個項目的環境影響評價和環保驗收工作不夠規範；海河和巢湖等5個流域的7個省（直轄市）部分地區環境統計數據不夠準確；海河、淮河2個流域的4個省（直轄市）部分地區污染源自動監控設備聯網率低，少數單位甚至違規干擾自動監控設備的正常運行，以逃避處罰。

　　三是部分入湖河流及源頭地區水污染治理力度不夠。如流入滇池流域的29條河流水質目前為劣Ⅴ類。

　　四是部分地方農業和農村面源污染治理工作薄弱，城鎮污水、污泥和垃圾處理不完全到位。如有的地方種植業過量施用化肥和農藥，養殖業污染物環保處理率低；有的地方生活污水未經處理或僅經簡易處理就對外排放，污水處理廠出水水質不達標、污泥和垃圾滲濾液未妥善處置，造成二次污染。

　　五是部分經濟技術開發區等園區對環保工作重視不夠。如淮河、海河等4個流域部分經濟技術開發區、高新技術開發區和工業園區環保基礎設施建設滯後，污水直接排放或超標排放，對當地水污染防治工作造成嚴重影響。

　　（三）部分水污染防治資金管理和使用不夠規範。

　　一是挪用和虛報多領水污染防治資金5.15億元。其中：7省市的一些部門和單位挪用水污染防治資金4.03億元；4省的一些部門和單位虛報項目和虛報投資完成額等多領水污染防治資金1.12億元。

　　二是少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元。其中：9省（自治區、直轄市）應徵未征、單位欠繳污水處理費和排污費21.43億元；13省（自治區、直轄市）的相關企業、單位和部門挪用、截留污水處理費和排污費15.10億元。

　　三是水污染防治資產閒置和部分污水處理廠實際處理能力未達到設計要求。其中：10省（自治區、直轄市）存在水污染防治項目資產閒置的問題，涉及金額8.06億元；「三河三湖」流域有206座污水處理廠實際污水處理能力達不到設計要求。

三、審計調查發現問題的整改情況

　　審計調查發現的違法違規問題，已依法轉送有關部門和地方處理。有關部門和各級政府高度重視審計調查發現的問題和提出的建議，積極採取措施，認真加以整改。截至目前，整改工作取得較好效果。

　　（一）關於「相關政策措施不夠完善」的整改情況。針對「環保審批前置相關制度不夠完善」問題，環境保護部等正在研究將環境影響評價作為高污染、高能耗行業企業登記的前置性行政許可。針對「生態環境補償機制尚不健全完善」問題，發展改革委、財政部在安排項目中央補助投資時，加大了對生態環境重點保護區域的投入和財政轉移支付力度；財政部正會同環境保護部，以試點方式推動建立跨省流域水環境補償機制；河北、河南等省已在本省範圍開展了流域生態補償試點工作。針對「水污染防治統計和考核指標體系不夠完善」問題，環境保護部準備開展將總磷、總氮納入環境統計指標體系和污染物總量減排考核範疇的研究工作。

　　（二）關於「部分水污染防治工作尚不完全落實到位」的整改情況。針對「水污染防治五年規劃落實不力」問題，環境保護部正會同有關部門和地方政府，在重點流域水污染防治專項規劃的編制、審批、執行和考核等各個環節改進工作方法，切實提高規劃的科學性、可行性和操作性，加快推進規劃項目建設進度；經國務院同意，國務院辦公廳轉發了環境保護部會同發展改革委、監察部、財政部、住房城鄉建設部、水利部等有關部門制定的《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》，將水質狀況、水污染治理項目作為考核的主要內容，強化了重點流域水污染防治工作的考核評估。針對「部分地區環境執法不到位」問題，環境保護部正在進一步完善環境影響評價和驗收、環境統計以及污染源自動監測的相關管理制度和規定，加大執法督查工作力度，推動各地環保部門嚴格依法管理。針對「部分入湖河流及源頭地區水污染治理力度不夠」問題，環境保護部會同有關部門，一方面嚴格跨界考核，切實落實地方政府責任；另一方面，通過推廣生態治污技術，建立 「清水產流機制」，保障湖庫生態健康。針對「部分地方農業和農村面源污染治理工作薄弱，城鎮污水、污泥和垃圾處理不完全到位」問題，農業部將在「三河三湖」流域全面推行測土配方施肥，推廣高效施藥器械，應用生物農藥，淘汰高毒高殘留農藥，控制化肥和農藥的過量不合理使用，並大力推進農村戶用沼氣和畜禽養殖場大中型沼氣工程建設，努力解決畜禽養殖污染；住房城鄉建設部、環境保護部和地方政府將進一步加快城鎮污水、垃圾處理設施建設；環境保護部會同有關部門研究相關措施，解決污水處理廠和垃圾滲濾液二次污染問題。針對「部分經濟技術開發區等園區對環保工作重視不夠」問題，環境保護部將繼續督促各地環保部門強化對工業園區的環境監管，加強園區內環境基礎設施建設。

　　（三）關於「部分水污染防治資金管理和使用不夠規範」的整改情況。針對「挪用和虛報多領水污染防治資金」和「少征、挪用和截留污水處理費及排污費」問題，財政部、住房城鄉建設部、環境保護部和相關省市正按有關規定，採取有效措施，一是儘快追回被挪用和虛報多領的水污染防治資金以及被挪用和截留的污水處理費和排污費，強化污水處理費和排污費征繳力度；二是依法依紀追究相關單位和人員責任；三是完善相關管理辦法。針對「水污染防治資產閒置和部分污水處理廠實際處理能力未達到設計要求」問題，發展改革委、住房城鄉建設部已要求地方進一步完善項目前期工作，提高項目論證的科學性；住房城鄉建設部和環境保護部已出台辦法，推動各地城鎮污水處理廠的正常運行。

四、審計調查建議

　　（一）進一步完善水污染防治政策措施。環境保護部和農業部應開展農業面源污染的調查研究，完善農業面源污染防治政策措施。環境保護部門和工商行政管理部門應明確環保審批方面的職責，完善相關法規，推進完善環保審批前置制度，強化水污染的前期預防。中央部門和地方政府應實行嚴格的問責制，將水污染防治規劃的落實情況作為主要領導幹部政績考核的重要內容。環保部門應加強對水污染防治工作的監督檢查，加大執法力度，嚴肅處理違法違規問題。

　　（二）進一步加大水污染防治資金投入。中央和地方各級政府應結合當前擴大內需的要求，加大「三河三湖」水污染防治資金的投入力度，儘快制訂切實可行的生態環境補償政策和措施；進一步加強對排污費和污水處理費等水污染防治資金征繳和使用的管理，切實提高資金效益。