中國應對氣候變化的政策與行動 (2008年)

《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書
作者：國務院新聞辦公室
2008年10月

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前　言

　　全球氣候變化及其不利影響是人類共同關心的問題。工業革命以來的人類活動，尤其是發達國家在工業化過程中大量消耗能源資源，導致大氣中溫室氣體濃度增加，引起全球氣候近50年來以變暖為主要特徵的顯著變化，對全球自然生態系統產生了明顯影響，對人類社會的生存和發展帶來嚴重挑戰。

　　中國是一個發展中國家，人口眾多、經濟發展水平低、氣候條件複雜、生態環境脆弱，易受氣候變化的不利影響。氣候變化對中國自然生態系統和經濟社會發展帶來了現實的威脅，主要體現在農牧業、林業、自然生態系統、水資源等領域以及沿海和生態脆弱地區，適應氣候變化已成為中國的迫切任務。同時，中國正處於經濟快速發展階段，面臨着發展經濟、消除貧困和減緩溫室氣體排放的多重壓力，應對氣候變化的形勢嚴峻，任務繁重。

　　作為一個負責任的發展中國家，中國高度重視應對氣候變化。中國充分認識應對氣候變化的重要性和緊迫性，按照科學發展觀的要求，統籌考慮經濟發展和生態建設、國內與國際、當前與長遠，制定並實施應對氣候變化國家方案，採取了一系列應對氣候變化的政策和措施。中國把應對氣候變化與實施可持續發展戰略，加快建設資源節約型、環境友好型社會，建設創新型國家結合起來，以發展經濟為核心，以節約能源、優化能源結構、加強生態保護和建設為重點，以科技進步為支撐，努力控制和減緩溫室氣體排放，不斷提高適應氣候變化能力。

　　中國積極參與國際社會應對氣候變化進程，認真履行《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）和《京都議定書》（以下簡稱《議定書》），在國際合作中發揮着積極的建設性作用。

一、氣候變化與中國國情

　　最新科學研究成果表明：全球地表平均溫度近百年來（1906—2005年）升高了0．74℃，預計到21世紀末仍將上升1．1—6．4℃。20世紀中葉以來全球平均溫度的升高，主要是由化石燃料燃燒和土地利用變化等人類活動排放的溫室氣體（主要包括二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等）導致大氣中溫室氣體濃度增加所引起的。

　　中國氣候變暖趨勢與全球的總趨勢基本一致。據中國氣象局發布的最新觀測結果顯示，中國近百年來（1908—2007年）地表平均氣溫升高了1．1℃，自1986年以來經歷了21個暖冬，2007年是自1951年有系統氣象觀測以來最暖的一年。近50年來中國降水分布格局發生了明顯變化，西部和華南地區降水增加，而華北和東北大部分地區降水減少。高溫、乾旱、強降水等極端氣候事件有頻率增加、強度增大的趨勢。夏季高溫熱浪增多，局部地區特別是華北地區乾旱加劇，南方地區強降水增多，西部地區雪災發生的幾率增加。近30年來，中國沿海海表溫度上升了0．9℃，沿海海平面上升了90毫米。

　　據科學家的研究，中國未來的氣候變暖趨勢將進一步加劇；極端天氣氣候事件發生頻率可能增加；降水分布不均現象更加明顯，強降水事件發生頻率增加；乾旱區範圍可能擴大；海平面上升趨勢進一步加劇。

　　中國的基本國情決定了中國在應對氣候變化領域面臨巨大挑戰。

• 中國氣候條件複雜，生態環境脆弱，適應任務艱巨。中國主要屬於大陸性季風氣候，大部分地區的氣溫季節變化幅度要比同緯度其他陸地地區相對劇烈，很多地方冬冷夏熱，夏季全國普遍高溫。中國降水時空分布不均，多集中在汛期，且地區分布不均衡，年降水量從東南沿海向西北內陸遞減。中國生態環境比較脆弱，水土流失和荒漠化嚴重，森林覆蓋率18．21％，僅相當於世界平均水平的62％。自然濕地面積相對較少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方溫帶草地受乾旱、生態環境惡化等影響，正面臨退化和沙化的危機。中國大陸海岸線長達1．8萬多公里，易受海平面上升帶來的不利影響。

• 中國人口眾多，經濟發展水平較低，發展任務艱巨。2007年底中國大陸人口（不包括香港、澳門、台灣）達到13．21億，約占世界人口總數的20％。中國城鎮化水平比較低，2007年城鎮化比例只有44．9％，低於世界平均水平。龐大的人口基數，也使中國面臨巨大的勞動力就業壓力，每年有1000萬以上新增城鎮勞動力需要就業，同時隨着城鎮化進程的推進，目前每年有上千萬的農村勞動力向城鎮轉移。據國際貨幣基金組織統計，2007年中國人均國內生產總值為2461美元，在181個國家和地區中位居第106位，仍為中下收入國家。中國區域經濟發展不均衡，城鄉居民之間的收入差距較大。中國仍然被貧困所困擾，目前全國農村沒有解決溫飽的貧困人口1479萬人，剛剛越過溫飽線但還不穩定的低收入人口有3000多萬人。中國科技發展水平較低，自主創新能力弱。發展經濟和改善人民生活水平是中國當前面臨的緊迫任務。

• 中國處於工業化發展階段，能源結構以煤為主，控制溫室氣體排放任務艱巨。中國溫室氣體歷史排放量很低，根據國際有關研究機構數據，1904—2004年中國化石燃料燃燒二氧化碳累計排放量約占世界同期的8％，人均累計排放量居世界第92位。2004年中國能源消費排放的二氧化碳排放量約為50．7億噸。中國作為發展中國家，工業化、城市化、現代化進程遠未實現，為進一步實現發展目標，未來能源需求將合理增長，這也是所有發展中國家實現發展的基本條件。同時中國以煤為主的能源結構在未來相當長的時期內難以根本改變，控制溫室氣體排放的難度很大，任務艱巨。

二、氣候變化對中國的影響

　　中國是最易受氣候變化不利影響的國家之一，其影響主要體現在農牧業、森林與自然生態系統、水資源和海岸帶等。

對農牧業的影響

　　氣候變化對中國農牧業生產的負面影響已經顯現，農業生產不穩定性增加；局部乾旱高溫危害嚴重；因氣候變暖引起農作物發育期提前而加大早春凍害；草原產量和質量有所下降；氣象災害造成的農牧業損失增大。

　　未來氣候變化對農牧業的影響仍以負面影響為主。小麥、水稻和玉米三大作物均可能以減產為主。農業生產布局和結構將出現變化；土壤有機質分解加快；農作物病蟲害出現的範圍可能擴大；草地潛在荒漠化趨勢加劇；原火災發生頻率將呈增加趨勢；畜禽生產和繁殖能力可能受到影響，畜禽疫情發生風險加大。

對森林和其他自然生態系統的影響

　　氣候變化對中國森林和其他生態系統的影響主要表現在：東部亞熱帶、溫帶北界北移，物候期提前；部分地區林帶下限上升；山地凍土海拔下限升高，凍土面積減少；全國動植物病蟲害發生頻率上升，且分布變化顯著；西北冰川面積減少，呈全面退縮的趨勢，冰川和積雪的加速融化使綠洲生態系統受到威脅。

　　未來氣候變化將使生態系統脆弱性進一步增加；主要造林樹種和一些珍稀樹種分布區縮小，森林病蟲害的爆發範圍擴大，森林火災發生頻率和受災面積增加；內陸湖泊將進一步萎縮，濕地資源減少且功能退化；冰川和凍土面積加速縮減，青藏高原生態系統多年凍土空間分布格局將發生較大變化；生物多樣性減少。

對水資源的影響

　　氣候變化已經引起了中國水資源分布的變化。近20年來，北方黃河、淮河、海河、遼河水資源總量明顯減少，南方河流水資源總量略有增加。洪澇災害更加頻繁，乾旱災害更加嚴重，極端氣候現象明顯增多。

　　預計未來氣候變化將對中國水資源時空分布產生較大的影響，加大水資源年內和年際變化，增加洪澇和乾旱等極端自然災害發生的概率，特別是氣候變暖將導致西部地區的冰川加速融化，冰川面積和冰儲量將進一步減少，對以冰川融水為主要來源的河川徑流將產生較大影響。氣候變暖可能將增加北方地區乾旱化趨勢，進一步加劇水資源短缺形勢和水資源供需矛盾。

對海岸帶的影響

　　近30年來，中國海平面上升趨勢加劇。海平面上升引發海水入侵、土壤鹽漬化、海岸侵蝕，損害了濱海濕地、紅樹林和珊瑚礁等典型生態系統，降低了海岸帶生態系統的服務功能和海岸帶生物多樣性；氣候變化引起的海溫升高、海水酸化使局部海域形成貧氧區，海洋漁業資源和珍稀瀕危生物資源衰退。

　　據預測，未來中國沿海海平面將繼續升高。海平面上升還將造成沿海城市市政排水工程的排水能力降低，港口功能減弱。

對社會經濟等其他領域的影響

　　氣候變化對社會經濟等其他領域也將產生深遠影響，給國民經濟帶來巨大損失，應對氣候變化需要付出相應的經濟和社會成本。氣候變化將增加疾病發生和傳播的機會，危害人類健康；增加地質災害和氣象災害的形成概率，對重大工程的安全造成威脅；影響自然保護區和國家公園的生態環境和物種多樣性，對自然和人文旅遊資源產生影響；增加對公眾生命財產的威脅，影響社會正常生活秩序和安定。

三、應對氣候變化的戰略和目標

　　中國應對氣候變化的指導思想是：全面貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，以控制溫室氣體排放、增強可持續發展能力為目標，以保障經濟發展為核心，加快經濟發展方式轉變，以節約能源、優化能源結構、加強生態保護和建設為重點，以科學技術進步為支撐，增進國際合作，不斷提高應對氣候變化的能力，為保護全球氣候作出新的貢獻。

　　中國應對氣候變化堅持如下原則：

• 在可持續發展的框架下應對氣候變化。氣候變化是在發展中產生的，也必須在發展過程中解決。要在應對氣候變化過程中促進可持續發展，努力實現發展經濟和應對氣候變化的雙贏。

• 「共同但有區別的責任」的原則。這是《氣候公約》的核心原則。不論發達國家還是發展中國家都有採取減緩和適應氣候變化措施的責任，但是由於各國歷史責任、發展水平、發展階段、能力大小和貢獻方式不同，發達國家要對其歷史累計排放和當前高人均排放承擔責任，率先減少排放，同時要向發展中國家提供資金、轉讓技術；發展中國家要在發展經濟、消除貧困的過程中，採取積極的適應和減緩措施，儘可能少排放，為共同應對氣候變化作出貢獻。

• 減緩和適應並重。減緩和適應氣候變化是應對氣候變化的兩個有機組成部分。減緩是一項相對長期、艱巨的任務，而適應則更為現實、緊迫，對發展中國家尤為重要。減緩與適應必須統籌兼顧、協調平衡、同舉並重。

• 公約和議定書是應對氣候變化的主渠道。《氣候公約》和《議定書》奠定了應對氣候變化國際合作的法律基礎，凝聚了國際社會的共識，是目前最具權威性、普遍性、全面性的應對氣候變化國際框架。應當堅定不移地維護《氣候公約》和《議定書》作為應對氣候變化核心機制和主渠道的地位。其他多邊和雙邊的合作，都應該是《氣候公約》和《議定書》的補充和輔助。

• 依靠科技創新和技術轉讓。應對氣候變化要靠技術，技術創新和技術轉讓是應對氣候變化的基礎和支撐。發達國家有義務在推動本國開發和應用先進技術的同時，促進國際技術合作與轉讓，切實履行向發展中國家提供資金和轉讓技術的承諾，使發展中國家拿得到所需資金，用得上氣候友好技術，提高減緩和適應氣候變化能力。

• 全民參與和廣泛國際合作。應對氣候變化需要轉變傳統生產方式和消費方式，需要全社會的廣泛參與。中國努力建設資源節約型、環境友好型社會，營造政府引導、企業參加和公眾自願行動的社會氛圍，增強企業的社會責任感和公眾的全球環境意識。氣候變化是全球共同面臨的挑戰，必須通過全球的廣泛合作和共同努力才能解決，中國將一如既往地積極開展和參與一切有利於應對氣候變化的國際合作。

　　2007年6月中國政府發布《應對氣候變化國家方案》，提出了到2010年中國應對氣候變化的總體目標，即：控制溫室氣體排放政策措施取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，氣候變化相關研究水平不斷提高，氣候變化科學研究取得新的進展，公眾的氣候變化意識得到較大提高，應對氣候變化領域的體制機制進一步加強。

控制溫室氣體排放

• 通過加快轉變經濟發展方式，強化能源節約和高效利用的政策導向，加大依法實施節能管理的力度，加快節能技術開發、示範和推廣，充分發揮以市場為基礎的節能新機制，提高全社會的節能意識，加快建設資源節約型社會，努力減緩溫室氣體排放。到2010年，實現單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20％左右，相應減緩二氧化碳排放。

• 通過大力發展可再生能源，積極推進核電建設，加快煤層氣開發利用等措施，優化能源消費結構。到2010年，力爭使可再生能源開發利用總量（包括大水電）在一次能源消費結構中的比重提高到10％左右，煤層氣抽采量達到100億立方米。

• 通過強化冶金、建材、化工等產業政策，發展循環經濟，提高資源利用率，加強氧化亞氮排放治理等措施，控制工業生產過程的溫室氣體排放。到2010年，力爭使工業生產過程的氧化亞氮排放穩定在2005年的水平。

• 通過繼續推廣低排放的高產水稻品種和半旱式栽培技術，採用科學灌溉和測土配方施肥技術，研究開發優良反芻動物品種技術和規模化飼養管理技術等措施，加強對動物糞便、廢水和固體廢棄物的管理，加大沼氣利用力度，努力控制甲烷排放。

• 通過繼續實施植樹造林、退耕還林還草、天然林資源保護、農田基本建設等重點工程和政策措施，到2010年，力爭森林覆蓋率達到20％，實現年碳匯數量比2005年增加約0．5億噸二氧化碳。

增強適應氣候變化能力

• 通過完善多災種的監測預警應急機制、多部門參與的決策協調機制、全社會廣泛參與的行動機制，加強極端氣象災害監測預報能力建設。到2010年，建成一批對經濟社會具有基礎性、全局性、關鍵性作用的氣象災害防禦工程，提高應對極端氣象災害的綜合監測預警能力、抵禦能力和減災能力。

• 通過加強農田基本建設、調整種植制度、選育抗逆品種、開發生物技術等適應性措施，到2010年，力爭新增改良草地2400萬公頃，治理退化、沙化和鹼化草地5200萬公頃，農業灌溉用水有效利用係數提高到0．5。

• 通過加強天然林資源保護和自然保護區的監管，繼續開展生態保護重點工程建設，建立重要生態功能區，促進自然生態恢復等措施，到2010年，力爭實現90％左右的典型森林生態系統和國家重點野生動植物得到有效保護，自然保護區面積占國土總面積的比重達到16％左右，綜合治理水土流失面積25萬平方公里，實施生態修復面積30萬平方公里，治理荒漠化土地面積2200萬公頃。

• 通過合理開發和優化配置水資源、完善農田水利基本建設新機制、強化節水和加強水文監測等措施，到2010年，力爭減少水資源系統對氣候變化的脆弱性，節水型社會建設邁出實質性步伐，基本建成大江大河綜合防洪除澇減災體系，全面提高農田抗旱標準。

• 通過加強對海平面變化趨勢的科學監測以及對海洋和海岸帶生態系統的監管，合理利用海岸線，保護濱海濕地，建設沿海防護林體系，不斷加強紅樹林保護和恢復等措施，到2010年，力爭實現全面恢復紅樹林區，提高沿海地區抵禦海洋災害的能力。

加強科學研究與技術開發

• 通過加強氣候變化領域的基礎研究，進一步開發和完善研究分析方法，加強對相關專業與管理人才的培養等措施，到2010年，力爭使氣候變化研究部分領域達到國際先進水平，為有效制定應對氣候變化戰略和政策，積極參與應對氣候變化國際合作提供科學依據。

• 通過加強自主創新能力，積極推進國際合作與技術轉讓等措施，到2010年，力爭在能源開發、節能和清潔能源技術等方面取得較大進展，加快先進技術產業化步伐，提高農業、水利、林業等部門適應氣候變化的技術水平，為有效應對氣候變化提供有力的科技支撐。

增強公眾意識與管理水平

• 通過利用現代信息傳播技術和手段，加強氣候變化方面的宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾參與等措施，到2010年，力爭在全社會基本普及氣候變化方面的相關知識，提高全民保護氣候意識，為有效應對氣候變化創造良好的社會氛圍。

• 通過完善多部門參與的決策協調機制，建立企業、公眾廣泛參與應對氣候變化的行動機制等措施，逐步形成與應對氣候變化工作相適應的、高效的組織機構和管理體系。

四、減緩氣候變化的政策與行動

　　中國積極推進減緩氣候變化的政策和行動，在調整經濟結構，轉變發展方式，大力節約能源、提高能源利用效率、優化能源結構，植樹造林等方面採取了一系列政策措施，取得了顯著成效。

調整經濟結構，促進產業結構優化升級

　　中國政府注重經濟結構的調整和經濟發展方式的轉變，制定和實施了一系列產業政策和專項規劃，將降低資源和能源消耗作為產業政策的重要組成部分，推動產業結構的優化升級，努力形成「低投入、低消耗、低排放、高效率」的經濟發展方式。

• 促進服務業加快發展。2007年發布《關於加快發展服務業的若干意見》，提出到2010年服務業增加值占GDP的比重比2005年提高3個百分點，明確了支持服務業關鍵領域、薄弱環節和新興行業發展的政策。旅遊、金融、物流等現代服務業蓬勃發展。

• 做強做大高技術產業。2007年發布高技術產業、電子商務和信息產業等領域的「十一五 」（2006—2010年）規劃，提出到2010年高技術產業增加值占工業增加值的比重比2005年提高5個百分點。完善促進數字電視、軟件和集成電路、生物產業等高技術產業發展的政策措施，加快培育符合節能減排要求的新興產業。信息、生物、航空航天、新能源、新材料、海洋等高新技術產業加快發展，振興裝備製造業成效顯著，基礎設施基礎產業建設取得長足進展。

• 加快淘汰落後產能。2007年發布13個行業「十一五」淘汰落後產能分地區、分年度計劃。2007年關停小火電機組1438萬千瓦，淘汰落後煉鐵產能4659萬噸、落後煉鋼產能3747萬噸、落後水泥5200萬噸，關閉了2000多家不符合產業政策、污染嚴重的造紙企業和一批污染嚴重的化工、印染企業，累計關閉各類小煤礦1．12萬處。

• 遏制高耗能、高排放行業過快增長。出台新開工項目管理的相關政策規定，相繼制定發布了高耗能行業市場准入標準，提高節能環保准入門檻，採取調整出口退稅、關稅等措施，抑制「兩高一資」（高耗能、高排放、資源型）產品出口。高耗能行業增速呈逐步回落趨勢。

大力節約能源，提高能源利用效率

　　中國政府高度重視能源節約問題，把節約資源作為基本國策，長期堅持開發與節約並舉，節約優先的方針。中國第十一個五年規劃《綱要》（2006—2010年）把建設資源節約型、環境友好型社會作為一項重大的戰略任務，提出到2010年單位GDP能耗比2005年降低20％左右，並作為重要的約束性指標。

• 把節能減排放在更加突出的位置。國務院成立了節能減排工作領導小組，印發了《節能減排綜合性工作方案》，全面部署節能減排工作。

• 建立節能減排目標責任制。國務院印發了《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》，明確對各省（自治區、直轄市）和重點企業能耗及主要污染物減排目標完成情況進行考核，實行嚴格的問責制。

• 加快實施重點節能工程。2006年國家利用國債和中央預算內投資支持節能重點項目111個，形成1010萬噸標準煤的節能能力。2007年國家利用國債和中央預算內投資以及中央財政資金，支持重點節能工程項目681個，形成2550萬噸標準煤的節能能力；各級地方政府引導的企業節能技術改造形成6000多萬噸標準煤的節能能力。2006—2010年，通過實施十大重點節能工程可形成約2．4億噸標準煤的節能能力。採用財政補貼推廣使用節能燈5000萬隻的任務已在各地組織實施，近三年將推廣使用節能燈1．5億隻以上。

• 推動重點領域節能減排。開展千家企業節能行動，推動企業開展能源審計、編制節能規劃，公告企業能源利用狀況，啟動重點耗能企業能效水平對標活動。積極推廣節能省地環保型建築和綠色建築，新建建築嚴格執行強制性節能標準，加快既有建築節能改造，1．5億平方米供熱計量和節能改造任務分解到了各地區，在24個省市啟動國家機關辦公建築和大型公共建築節能監管體系試點工作。繼續完善和嚴格執行機動車燃料消耗量限值標準。中央國家機關開展了空調、照明、鍋爐系統節能診斷和改造，完成了辦公區所有非節能燈具的改造。

• 提高能源開發轉換效率。電力、煤炭領域推廣使用高效節能設備，加快淘汰小火電、小煤礦。2007年，6000千瓦及以上火電機組供電煤耗由1980年的每千瓦時448克標準煤下降到370克標準煤；單位原煤產量能耗比上年下降5．9％，電耗下降了5．1％。

• 實施有利於節能的經濟政策。調整部分礦產品資源稅，適時調整成品油、天然氣價格，實行節能發電調度的政策，下調小火電上網電價，加大差別電價實施的力度，出台支持企業節能技術改造、高效照明產品推廣、建築供熱計量及節能改造等資金管理辦法。出台鼓勵節能環保小排量汽車、限制塑料購物袋等政策。建立政府強制採購節能產品制度。

• 加強法制建設。修訂《節約能源法》。國務院辦公廳下發《關於嚴格執行公共建築空調溫度控制標準的通知》。2007年來，發布火電、燒鹼等22項高耗能產品能耗限額強制性國家標準。安排電動機、節能燈等16類終端用能產品的監督抽查。各地節能主管部門和節能監察機構依法開展節能行政執法。

　　經過全社會的共同努力，2006年和2007年全國單位GDP能耗分別下降1．79％和3．66％。2007年電力、鋼鐵、建材、化工等行業年耗能1萬噸標準煤以上重點企業35種主要產品單位綜合能耗指標中，下降的有33項，上升的只有2項，節能3830萬噸標準煤。2006年和2007年累計節能1．47億噸標準煤。

發展可再生能源，優化能源結構

　　2005年頒布《可再生能源法》，制定可再生能源優先上電網、全額收購、價格優惠及社會分攤的政策，建立可再生能源發展專項資金，支持資源評價與調查、技術研發、試點示範工程建設和農村可再生能源開發利用。截至2007年底，中國水電裝機容量達到1．45億千瓦，年發電量4829億千瓦時，電力裝機和發電量均居世界第一位，其中2006年、2007年兩年平均新增裝機2600萬千瓦，年均增長12％。風電規模成倍增長，裝機容量超過600萬千瓦，居世界第五位，其中2006年、2007年新增裝機305萬千瓦，年均增長148％。太陽能熱水器集熱面積達到1．1億平方米，多年位居世界第一。生物質發電裝機容量約為300萬千瓦，生物燃料乙醇年生產能力超過120萬噸。核電裝機906萬千瓦，比2006年增長30．5％。煤炭在一次能源消費中的比重由1980年的72．2％下降到2007年的69．4％，水電、風電和核電的比重由4％提高到7．2％。可再生能源總利用量約為2．2億噸標準煤（包括大水電）。

　　根據國家《可再生能源中長期發展規劃》和《核電中長期發展規劃》，中國將繼續積極推進水電流域梯級綜合開發，在做好環境保護和移民安置工作的前提下，加快大型水電建設，因地制宜開發中小型水電。加快風電發展速度，以規模化帶動產業化，提高風電設備研發和製造能力，努力建設若干百萬千瓦級的風電場和千萬千瓦級的風電基地。以生物質發電、沼氣、生物質固體成型燃料和液體燃料為重點，大力推進生物質能源的開發和利用。積極發展太陽能發電和太陽能熱利用，加強新能源和替代能源的研發與應用。不斷加強對煤層氣和礦井瓦斯的利用，發展以煤層氣為燃料的小型分散電源。中國積極發展核電，推進核電體制改革和機制創新，努力建立以市場為導向的核電發展機制；加強核電設備研發和製造能力，提高引進消化吸收及再創新能力；加強核電運行與技術服務體系建設，加快人才培訓；實施促進核電發展的稅收優惠和投資優惠政策；完善核電安全保障體系，加快法律法規建設。中國還將進一步推進煤炭清潔利用，發展大型聯合循環機組和多聯產等高效、潔淨髮電技術，研究二氧化碳捕獲與封存技術。

發展循環經濟，減少溫室氣體排放

　　中國政府高度重視發展循環經濟，積極推進資源利用減量化、再利用、資源化，從源頭和生產過程減少溫室氣體排放。近年來，循環經濟從理念變為行動，在全國範圍內得到迅速發展。國家制定《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規，發布《關於加快發展循環經濟的若干意見》，提出發展循環經濟的總體思路、近期目標、基本途徑和政策措施，並發布循環經濟評價指標體系。《廢棄電子電器回收處理管理條例》即將頒布。

　　迄今已實施了兩批國家循環經濟示範試點，初步探索形成企業、企業間或園區、社會三個層面的循環經濟發展模式，廢舊家電回收處理和汽車零部件再製造試點取得積極進展。完善廢棄物綜合利用和再生資源回收利用的稅收優惠政策，加大國債和中央預算內投資對發展循環經濟重點項目的支持力度。通過引進、消化、吸收和自主創新，形成了一批具有自主知識產權的先進技術，特別是開發、示範和推廣了一批對行業有重大帶動作用的共性和關鍵技術。純低溫餘熱發電、干法熄焦、高爐爐頂壓差發電、電石渣干法制水泥、高爐和迴轉窯消納社會廢物等一批適用技術得到廣泛應用。2005年，中國鋼、有色金屬、紙漿等產品近三分之一左右的原料來自再生資源，水泥原料的20％、牆體材料的40％來自於工業固體廢物。半導體製造、封裝過程降低溫室氣體排放也取得明顯成效，電子信息產品製造過程溫室氣體排放處於較低水平。

　　制定促進填埋氣體回收利用的激勵政策，發布《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》以及《生活垃圾衛生填埋技術規範》等行業標準，推動垃圾填埋氣體的收集利用，減少甲烷等溫室氣體的排放。研究推廣先進的垃圾焚燒、垃圾填埋氣體回收利用技術，發布相關技術規範，完善垃圾收運體系，開展生活垃圾分類收集，提高垃圾的資源綜合利用率，推動垃圾處理產業化發展，加強垃圾處理企業運行監管，垃圾無害化處理率由1990年的2．3％提高到2006年的52％。

減少農業、農村溫室氣體排放

　　近年來，中國在減少農業和農村溫室氣體排放方面取得積極進展。迄今已在全國1200個縣開展了測土配方施肥行動，引導農民科學施肥，減少農田氧化亞氮排放；推廣以秸稈覆蓋、免耕等為主要內容的保護性耕作，發展秸稈養畜、過腹還田，增加土壤有機碳含量；建立了草原生態補償機制，落實草畜平衡、禁牧休牧輪牧制度，控制草原載畜量，避免草場退化。同時，大力發展農村沼氣，推廣太陽能、省柴節煤爐灶等農村可再生能源技術。截至2007年底，全國戶用沼氣達到2650多萬戶，每年可以替代近1600萬噸標準煤，相當於減排二氧化碳4400萬噸。全國已建養殖場沼氣工程2．66萬處，推廣農村太陽能熱水器4286萬平方米、太陽房1468萬平方米、太陽灶112萬台、小型風力發電機20多萬台，建成一批秸稈氣化、固化示範點，累計推廣省柴節煤爐灶1．51億戶、節能爐3471萬戶。

推動植樹造林，增強碳匯能力

　　自上世紀80年代以來，中國政府通過持續不斷地加大投資，平均每年植樹造林400萬公頃。同時，國家還積極動員適齡公民參加全民義務植樹。截至2007年底，全國共有109．8億人次參加義務植樹，植樹515．4億株。近幾年，通過集體林權制度改革等措施，調動了廣大農民參與植樹造林、保護森林的積極性。目前，全國人工林面積達到了0．54億公頃，蓄積量15．05億立方米，森林覆蓋率由上世紀80年代初期的12％提高到目前的18．21％。2006年中國城市園林綠地面積達到132萬公頃，綠化覆蓋率為35．1％。據估算，1980—2005年中國造林活動累計淨吸收約30．6億噸二氧化碳，森林管理累計淨吸收16．2億噸二氧化碳，減少毀林排放4．3億噸二氧化碳，有效增強了溫室氣體吸收匯的能力。

加大研發力度，科學應對氣候變化

• 將應對氣候變化納入科學發展規劃之中。2006年頒布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，把能源和環境確定為科學技術發展的重點領域，把全球環境變化監測與對策明確列為環境領域的優先主題之一。2007年制定《中國應對氣候變化科技專項行動》，提出了應對氣候變化科技工作在「十一五」期間的階段性目標和到2020年的遠期目標，對氣候變化的科學問題、控制溫室氣體排放的技術研發、適應氣候變化的技術和措施、應對氣候變化的重大戰略與政策等方面進行了重點部署。

• 加強人才與基地建設。經過近20年的努力，中國在氣候變化領域初步形成了一支跨領域、跨學科的從事基礎研究和應用研究的專家團隊，取得一批開創性的研究成果，為中國應對氣候變化提供了重要的科技支撐。建成一批國家級科研基地，基本建成國家氣候監測網等大型觀測網絡體系。加強應對氣候變化先進技術的研發和示範，產學研結合加快了先進技術產業化步伐。

• 不斷加大對氣候變化相關科技工作的資金投入。建立了相對穩定的政府資金渠道，並多渠道籌措資金，吸引社會資金投入氣候變化的科技研發領域。「十五」（2001—2005年）期間，中國通過攻關計劃、863計劃和973計劃等國家科技計劃投入應對氣候變化科技經費逾25億元。截至2007年底，「十一五」國家科技計劃（2006—2010年）已安排節能減排和氣候變化科技經費逾70億元。此外，還通過其他渠道投入大量資金用於氣候變化的科技研發。

• 科技研發重點領域。中國已確定將重點研究的減緩溫室氣體排放技術包括：節能和提高能效技術，可再生能源和新能源技術，主要行業二氧化碳和甲烷等溫室氣體的排放控制與處置利用技術，生物與工程固碳技術，煤炭、石油和天然氣清潔、高效開發和利用技術，先進煤電、核電等重大能源裝備製造技術，二氧化碳捕集、利用與封存技術，農業和土地利用方式控制溫室氣體排放技術等。

五、適應氣候變化的政策與行動

　　中國在農業、森林與其他自然生態系統、水資源等領域，以及海岸帶及沿海地區等脆弱區，積極實施適應氣候變化的政策和行動，取得了積極成效。

農業

　　國家制定並實施《農業法》、《草原法》、《漁業法》、《土地管理法》、《突發重大動物疫情應急條例》、《草原防火條例》等法律法規，努力建立和完善農業領域適應氣候變化的政策法規體系。加強農業基礎設施建設，開展了農田水利基本建設，擴大農業灌溉面積、提高灌溉效率和農田整體排灌能力，推廣旱作節水技術，增強農業防災抗災減災和綜合生產能力。實施「種子工程」，培育產量高、品質優良的抗旱、抗澇、抗高溫、抗病蟲害等抗逆品種。

　　中國將進一步加大優良品種推廣力度，提高良種覆蓋度。強化重大動物疫病防控，建立和完善動物防疫體系，加強動物疫病監測預警，提高動物疫病的預防和控制能力。開展草原退牧還草，草場圍欄，人工草場建設，加強草原防火基礎設施建設，保護和改善草原生態環境。開展水生生物養護行動，保護水生生物資源和水生生態環境。

森林等自然生態系統

　　多年來，中國通過制定並實施《森林法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》和《退耕還林條例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等相關法律法規，努力保護森林和其他自然生態系統。國家正在積極制定自然保護區、濕地、天然林保護等相關法律法規，推動全面實施全國生態環境建設和保護規劃。

　　中國將進一步加強林地、林木、野生動植物資源保護管理，繼續推進天然林保護、退耕還林還草、野生動植物自然保護區、濕地保護工程，推進森林可持續經營和管理，開展水土保持生態建設。建立健全國家森林資源與生態狀況綜合監測體系。完善和強化森林火災、病蟲害評估體系和應急預案以及專業隊伍建設，實施全國森林防火、病蟲害防治中長期規劃，提高森林火災、病蟲害的預防和控制能力。改善、恢復和擴大物種種群和棲息地，加強對瀕危物種及其賴以生存的生態系統保護。加強生態脆弱區域、生態系統功能的恢復與重建。

水資源

　　中國制定並實施《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規，編制完成了全國重要江河流域的防洪規劃等水利規劃，初步建立起適合國情的水利政策法規體系和水利規劃體系，初步建成了大江大河流域防洪減災體系、水資源合理配置體系和水資源保護體系。同時，大力推進水土流失綜合治理，截至2007年底，全國累計初步治理水土面積約100萬平方公里，有效保護水土資源，改善了生態環境。

　　中國將加快全國水資源綜合規劃、流域綜合規劃等規劃的編制工作，制訂主要江河流域水量分配方案，加快實施南水北調等跨流域調水工程，優化水資源配置格局，提高特殊乾旱情況下應急供水保障能力。加強水資源統一管理和統一調度，建立國家初始水權分配製度、水權轉讓制度以及水資源節約和保護制度。加強大江大河防洪工程建設和山洪災害防治體系建設，基本建成以水庫、河道、堤防、蓄滯洪區為主的大江大河防洪減災工程體系和以管理措施為主的山洪災害防治體系，進一步完善國家防汛抗旱指揮系統，建立洪水風險管理制度，提高抵禦洪澇災害的能力。對於生態嚴重惡化的流域，實施地下水限采，努力控制地下水超采，採取積極措施予以修復和保護。進一步加強氣候變化對中國水資源的影響研究，加強大氣水、地表水、土壤水和地下水的轉化機制和優化配置技術研究，加強污水再生利用技術、海水淡化技術的研究、開發與推廣。

海岸帶及沿海地區

　　依據《海洋環境保護法》、《海域使用管理法》，以及《海氣相互作用業務體系發展規劃（綱要）》等，國家確定了海洋領域應對氣候變化業務體系的建設目標和內容，建立了綜合管理的決策機制和協調機制，努力減緩與適應氣候變化的不利影響。加強海岸帶和沿海地區適應氣候變化的能力建設。開展海氣相互作用調查研究，深化海氣相互作用的認識，初步建成海洋環境立體化觀測網絡，提高了海洋災害防禦能力。

　　中國將進一步建立健全海洋災害應急預案體系和響應機制，全面提高沿海地區防禦海洋災害能力。建設完善海洋領域應對氣候變化觀測和服務網絡，開展海洋領域對氣候變化的分析評估和預測。建立海平面監測預測分析評估系統，進一步做好海平面變化分析評估和影響評價。提高近海和海岸帶生態系統抵禦和適應氣候變化的能力，推進海洋生態系統的保護和恢復技術研發以及推廣力度，強化海洋保護區的建設與管理，開展沿海濕地和海洋生態環境修復工作，建立典型海洋生態恢復示範區，大力營造沿海防護林等。加強海岸帶管理，提高沿海城市和重大工程設施的防護標準，控制沿海地區地下水超采和地面沉降，採取陸地河流與水庫調水、以淡壓咸等措施，應對河口海水倒灌和咸潮上溯。

其他領域

　　中國加強了對極端天氣氣候事件的監測預警能力建設，基本建立相應的氣象及其衍生和次生災害應急處置機制。強颱風和區域性暴雨洪澇等極端天氣氣候事件的防禦取得重大進展，初步建立起氣候與氣候變化綜合觀測系統。

　　針對氣候變化可能導致流行病疫區的擴大，國家將進一步加強監測、監控網絡，建立和完善健康保障體系。編制城市防洪排澇計劃，提高城市防洪工程設計規範的標準。在重大工程的設計、建設和運行中考慮氣候變化的因素，相應制定新的標準，適應未來氣候變化的影響。

六、提高全社會應對氣候變化意識

　　中國一直重視環境與氣候變化領域的教育、宣傳和公眾參與。近年來，國家通過提出貫徹落實科學發展觀、建設和諧社會和堅持走可持續發展道路等先進理念，不斷引導全社會提高應對氣候變化意識，樹立人與自然和諧發展思想。中共中央政治局專門就全球氣候變化和加強應對氣候變化能力建設組織集體學習，強調大力提高全社會參與應對氣候變化的意識和能力，營造全民應對氣候變化的良好環境。國家把建設資源節約型和環境友好型社會作為學校教育和新聞宣傳的重要內容，利用各種手段普及氣候變化方面的相關知識，提高全社會的全球環境意識。

　　中國已出版大量與氣候變化相關的出版物、影視和音像作品，創辦中國氣象電視頻道，建立了資料信息庫，利用大眾傳媒進行氣候變化方面的知識普及，舉辦「氣候變化與科技創新國際論壇」，召開「氣候變化與生態環境」、「生物多樣性與氣候變化」等大型國際研討會。從1992年開始，連續舉辦18屆全國節能宣傳周活動。2007年國家發布了《節能減排全民行動實施方案》，在全國範圍內組織開展「節能減排全民行動」，包括家庭社區行動、青少年行動、企業行動、學校行動、軍營行動、政府機構行動、科技行動、科普行動、媒體行動等九個專項行動，形成政府推動、企業實施、全社會共同參與的節能減排的工作機制。通過創建「節約型政府機構」等行動，發揮政府機構和政府工作人員節能導向作用。實施企業節能減排宣傳教育活動，發動職工參與企業節能減排管理。通過重塑家庭生活消費新模式，搭建節能減排社區平台，積極鼓勵公民及社會團體自願參與植樹造林，採取全民限制和有償使用塑料袋等活動，增強公民的節能減排意識。積極開展以節能減排為內容的學校主題教育和社會實踐活動，培養學生樹立節能環保意識。近年來，一些社會團體和非政府組織也以多種形式加入全民節能減排行動，發揮了積極作用。

　　循環經濟代表着未來經濟的發展方向。國家把發展循環經濟作為重要選擇，在全社會大力提倡。近年來，圍繞大力發展循環經濟主題，開展了形式多樣的系列宣傳教育活動，使循環經濟理念逐步深入人心，社會氛圍更加濃厚。

　　中國將進一步加強應對氣候變化相關的教育和培訓。在基礎教育、高等教育、成人教育中納入氣候變化的內容，重點引導青少年樹立應對氣候變化意識，積極參與氣候變化的相關活動；舉辦針對政府部門、企業界、諮詢機構和科研人員以及社區的氣候變化培訓和研討班等，提高其對應對氣候變化重要性和緊迫性的認識，促使其積極承擔社會責任。

七、加強氣候變化領域國際合作

　　中國本着「互利共贏、務實有效」的原則積極參加和推動應對氣候變化的國際合作，發揮了建設性作用。近年來，中國國家主席和國務院總理分別在八國集團同發展中國家領導人對話會議、亞太經合組織會議、東亞峰會、博鰲亞洲論壇等多邊場合以及雙邊交往中，闡述了中國對於氣候變化國際合作的立場，積極推動應對氣候變化的全球行動。

　　中國長期以來積極參加和支持《氣候公約》和《議定書》框架下的活動，努力促進《氣候公約》和《議定書》的有效實施。中國專家積極參加政府間氣候變化專門委員會的工作，為相關報告的編寫作出了貢獻。中國認真履行本國在《氣候公約》和《議定書》下的義務，於2004年提交了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，並於2007年6月發布《應對氣候變化國家方案》和《中國應對氣候變化科技專項行動》。

　　在多邊合作方面，中國是碳收集領導人論壇、甲烷市場化夥伴計劃、亞太清潔發展和氣候夥伴計劃的正式成員，是八國集團和五個主要發展中國家氣候變化對話以及主要經濟體能源安全和氣候變化會議的參與者。在亞太經合組織會議上，中國提出了「亞太森林恢復與可持續管理網絡」倡議，並舉辦了「氣候變化與科技創新國際論壇」。中國努力推動氣候變化領域中國際社會的交流與互信，促進形成公平、有效的全球應對氣候變化機制。

　　在雙邊方面，中國與歐盟、印度、巴西、南非、日本、美國、加拿大、英國、澳大利亞等國家和地區建立了氣候變化對話與合作機制，並將氣候變化作為雙方合作的重要內容。中國一直在力所能及的範圍內，幫助非洲和小島嶼發展中國家提高應對氣候變化的能力。《中國對非洲政策文件》明確提出，積極推動中非在氣候變化等領域的合作。中國政府分別舉辦了兩期針對非洲和亞洲發展中國家政府官員的清潔發展機制項目研修班，提高了這些國家開展清潔發展機制項目的能力。

　　中國積極與外國政府、國際組織、國外研究機構開展應對氣候變化領域的合作研究，內容涉及氣候變化的科學問題、減緩和適應、應對政策與措施等方面，包括中國氣候變化的趨勢、氣候變化對中國的影響、中國農林部門的適應措施與行動、中國水資源管理、中國海岸帶和海洋生態系統綜合管理、中國的溫室氣體減排成本和潛力、中國應對氣候變化的法律法規和政策研究，以及若干低碳能源技術的研發和示範等。中國積極參與相關國際科技合作計劃，如地球科學系統聯盟（ESSP）框架下的世界氣候研究計劃（WCRP）、國際地圈—生物圈計劃（IGBP）、國際全球變化人文因素計劃（IHDP）、全球對地觀測政府間協調組織（GEO）、全球氣候系統觀測計劃（GCOS）、全球海洋觀測系統（GOOS）、國際地轉海洋學實時觀測陣計劃（ARGO）、國際極地年計劃等，並加強與相關國際組織和機構的信息溝通和資源共享。

　　中國積極推動和參與《氣候公約》框架下的技術轉讓，努力創建有利於國際技術轉讓的國內環境，並提交了技術需求清單。中國認為，《氣候公約》框架下的技術轉讓不應單純依靠市場，關鍵在於發達國家政府應努力減少和消除技術轉讓障礙，採取引導和激勵政策與措施，在推動技術轉讓過程中發揮作用。對於尚在研發之中的應對氣候變化的關鍵技術，應依靠國際社會廣大成員國的合力，抓緊取得突破性進展，並為世界各國所共享。

　　中國重視清潔發展機制在促進本國可持續發展中的積極作用，願意通過參與清潔發展機制項目合作為國際溫室氣體減排作出貢獻。通過國際合作，中國進行了清潔發展機制方面的系統研究，為國際規則和國內政策措施的制定提供了科學基礎，為各利益相關方提供了有益信息；進行了大量的能力建設活動，提高政府部門、企業界、學術機構、諮詢服務機構、金融機構等推動清潔發展機制項目開發的能力。完善了相關的國內制度，制訂和頒布《清潔發展機制項目運行管理辦法》。到2008年7月20日，中國在聯合國已經成功註冊的清潔發展機制合作項目達到244個，這些項目預期的年減排量為1．13億噸二氧化碳當量。清潔發展機制項目有效促進了中國可再生能源的發展，推動了能源效率的提高，極大加強了相關政府部門、企業、組織和個人的氣候變化意識。中國認為，清潔發展機製作為一種比較有效和成功的合作機制，在2012年後應該繼續得到實施，但應進一步促進項目實施中的公平、透明、簡化、確定性和環境完整性，並促進先進技術向發展中國家轉移，東道國應該在清潔發展機制項目開發中扮演更加重要的角色。

八、應對氣候變化的體制機制建設

　　中國政府於1990年成立了應對氣候變化相關機構，1998年建立了國家氣候變化對策協調小組。為進一步加強對應對氣候變化工作的領導，2007年成立國家應對氣候變化領導小組，由國務院總理擔任組長，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，協調解決應對氣候變化工作中的重大問題。2008年在機構改革中，進一步加強了對應對氣候變化工作的領導，國家應對氣候變化領導小組的成員單位由原來的18個擴大到20個，具體工作由國家發展和改革委員會承擔，領導小組辦公室設在國家發展和改革委員會，並在國家發展和改革委員會成立專門機構，專門負責全國應對氣候變化工作的組織協調。為提高應對氣候變化決策的科學性，成立了氣候變化專家委員會，在支持政府決策、促進國際合作和開展民間活動方面做了大量工作。

　　2007年國務院要求各地區、各部門結合本地區、本部門實際，認真貫徹執行《應對氣候變化國家方案》。建立健全應對氣候變化的管理體系、協調機制和專門機構，建立地方氣候變化專家隊伍，根據各地區在地理環境、氣候條件、經濟發展水平等方面的具體情況，因地制宜地制定應對氣候變化的相關政策措施，建立與氣候變化相關的統計和監測體系，組織和協調本地區應對氣候變化的行動。

　　為推動《應對氣候變化國家方案》的實施，各級政府機構進一步完善產業政策、財稅政策、信貸政策和投資政策，充分發揮價格槓桿的作用，形成有利於減緩溫室氣體排放的體制機制，增加應對氣候變化工作的財政投入。完善有利於減緩和適應氣候變化的相關法規，依法推進應對氣候變化工作。

結束語

　　中國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，也處於工業化、城鎮化加快發展的重要階段，發展經濟和改善民生的任務十分艱巨，在應對氣候變化領域面臨着比發達國家更為嚴峻的挑戰。

　　中國將繼續以科學發展觀為指導，堅定不移地走可持續發展道路，採取更加有力的政策措施，全面加強應對氣候變化能力建設。

　　氣候變化問題是國際社會共同面臨的挑戰，解決氣候變化問題需要世界各國和國際社會的通力合作。中國願與世界各國一道，為實現全球可持續發展事業進行不懈努力，為保護人類共有的氣候系統不斷作出新貢獻。