中國的減災行動

《中國的減災行動》白皮書 2009年5月·北京　中華人民共和國國務院新聞辦公室

Portal:中華人民共和國政府白皮書

前 言

　　近年來，全球頻發的自然災害給人類社會造成了巨大的生命和財產損失，自然災害成為各國面臨的共同挑戰。

　　中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。伴隨着全球氣候變化以及中國經濟快速發展和城市化進程不斷加快，中國的資源、環境和生態壓力加劇，自然災害防範應對形勢更加嚴峻複雜。

　　中國政府堅持以人為本，始終把保護公眾的生命財產安全放在第一位，把減災納入經濟和社會發展規劃，作為實現可持續發展的重要保障。近年來，中國全面貫徹落實科學發展觀，進一步加強減災的法制和體制、機制建設，努力推進減災各項能力建設，大力倡導減災的社會參與，積極開展減災領域的國際合作，不斷推進減災事業發展。

　　2008年5月12日發生的四川汶川特大地震，造成重大人員傷亡和財產損失，給中國人民帶來巨大傷痛。中國政府決定，自2009年開始，每年的5月12日為國家「防災減災日」。值此四川汶川特大地震發生一周年和首個「防災減災日」之際，對中國減災事業的發展狀況做一介紹，使世人更全面地了解中國政府和中國人民為減災所做的巨大努力。

一、自然災害狀況

　　中國的自然災害具有以下幾個主要特點：

　　（一）災害種類多。中國的自然災害主要有氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。除現代火山活動外，幾乎所有自然災害都在中國出現過。

　　（二）分布地域廣。中國各省（自治區、直轄市）均不同程度受到自然災害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等自然災害嚴重的地區。三分之二以上的國土面積受到洪澇災害威脅。東部、南部沿海地區以及部分內陸省份經常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區旱災頻發，西南、華南等地的嚴重乾旱時有發生。各省（自治區、直轄市）均發生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積69%的山地、高原區域因地質構造複雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質災害頻繁發生。

　　（三）發生頻率高。中國受季風氣候影響十分強烈，氣象災害頻繁，局地性或區域性乾旱災害幾乎每年都會出現，東部沿海地區平均每年約有7個熱帶氣旋登陸。中國位於歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶，新構造運動活躍，地震活動十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的三分之一，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災時有發生。

　　（四）造成損失重。1990—2008年 19年間，平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉移安置人口900多萬人次，直接經濟損失2000多億元人民幣。特別是1998年發生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發生在四川、重慶的特大乾旱，2007年發生在淮河流域的特大洪澇，2008年發生在中國南方地區的特大低溫雨雪冰凍災害，以及2008年5月12日發生在四川、甘肅、陝西等地的汶川特大地震災害等，均造成重大損失。

　　當前和今後一個時期，在全球氣候變化背景下，極端天氣氣候事件發生的幾率進一步增大，降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導致的洪澇、乾旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災、農林病蟲害等災害可能增多，出現超強颱風、強颱風以及風暴潮等災害的可能性加大，局部強降雨引發的山洪、滑坡和泥石流等地質災害防範任務更加繁重。隨着地殼運動的變化，地震災害的風險有所增加。

二、減災戰略目標和任務

　　近年來，中國政府在《國家綜合減災「十一五 」規劃》等文件中明確提出「十一五」期間（2006—2010年）及中長期國家綜合減災戰略目標，即：建立比較完善的減災工作管理體制和運行機制，災害監測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建能力大幅提升，公民減災意識和技能顯著增強，人員傷亡和自然災害造成的直接經濟損失明顯減少。

　　中國減災的主要任務是：

• 加強自然災害風險隱患和信息管理能力建設。全面查明重點區域主要自然災害風險隱患，基本摸清減災能力底數，建立自然災害風險隱患數據庫，編制全國災害高風險區及重點區域災害風險圖。建立自然災害災情統計體系，建成國家、省、市、縣四級災情上報系統，健全災情信息快報、核報工作機制和災害信息溝通、會商、通報制度，建設災害信息共享及發布平台，加強對災害信息的分析、評估和應用。

• 加強自然災害監測預警預報能力建設。在完善現有監測站網的基礎上，適當增加監測密度，建設衛星遙感災害監測系統，構建自然災害立體監測體系。推進監測預警基礎設施的綜合運用與集成開發，完善災害預警預報決策支持系統。注重加強頻發易發災害和極端天氣氣候事件的監測預警預報能力建設。建立健全災害風險預警信息發布機制，充分利用各類傳播方式，準確、及時發布災害預警預報信息。

• 加強自然災害綜合防範防禦能力建設。全面落實各項減災專項規劃，建設好各類減災骨幹工程，提高大中型工業基地、交通幹線、通信樞紐和生命線工程的防災抗災能力。按照土地利用總體規劃要求和節約集約利用土地原則，統籌做好農業和農村減災、工業和城市減災以及重點地區的防災減災專項規劃編制與減災工程建設，全面提高災害綜合防禦能力。

• 加強國家自然災害應急搶險救援能力建設。建立健全統一指揮、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的災害應急管理體制，形成協調有序、運轉高效的運行機制。基本形成縱向到底、橫向到邊的自然災害救助應急預案體系。加強中央和地方抗災救災物資儲備網絡建設，提升救災物資運輸保障能力，加強各類骨幹搶險救援隊伍和專業救援隊伍建設，改善減災救災裝備。建立完善社會動員機制，充分發揮民間組織、基層自治組織和志願者隊伍在綜合減災工作中的作用。

• 加強流域防洪減災體系建設。堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，逐步建成以堤防為基礎、干支流控制性水利樞紐、蓄滯洪區、河道整治相配合，結合干垸行洪、退田還湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指揮系統和防洪調度管理、洪水風險管理等非工程措施建設，構建較為完善的流域防洪減災體系，保障流域防洪安全。

• 加強巨災綜合應對能力建設。加強對巨災發生機理、活動規律及次生災害相互關係研究，開展重大自然變異模擬和巨災應急仿真實驗。建立健全應對巨災風險的體制、機制、政策措施和應對方案，開展應對巨災的演練。推進農業、林業保險試點，探索建立適合中國國情的巨災保險和再保險體系。加強巨災防禦工程建設。建立亞洲區域巨災研究中心。

• 加強城鄉社區減災能力建設。完善城鄉社區災害應急預案，組織社區居民演練。完善城鄉社區減災基礎設施，創建全國綜合減災示範社區。全面開展城鄉民居減災安居工程建設。在多災易災的城鄉社區建設避難場所。建立災害信息員隊伍。加強城鄉社區居民家庭防災減災準備，建立應急狀態下社區弱勢群體保護機制。

• 加強減災科技支撐能力建設。加強減災關鍵技術研發，研究制定國家綜合減災中長期科技發展戰略。加快遙感、地理信息系統、全球定位系統和網絡通訊技術的應用。加大綜合減災科技資金投入。加強減災學科建設和人才培養，建設綜合減災的人才培養基地。建設綜合減災的技術標準體系，提高綜合減災的標準化水平。

• 加強減災科普宣傳教育能力建設。強化地方各級人民政府的減災責任意識。將減災知識普及納入學校教育內容，納入文化、科技、衛生「三下鄉」活動，開展減災普及教育和專業教育，加強減災科普教育基地建設。建設國家減災科普教育支撐網絡平台。編制減災科普讀物、掛圖或音像製品，推廣地方減災經驗、宣傳成功減災案例和減災知識，提高公民防災減災意識和技能。

三、減災法制和體制機制建設

　　中國注重減災的法制建設，頒布實施一系列減災法律、法規，逐步把減災工作納入法制化軌道。20世紀80年代以來，頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國抗旱條例》、《中華人民共和國水文條例》、《中華人民共和國防汛條例》、《森林防火條例》、《草原防火條例》、《重大動物疫情應急條例》、《森林病蟲害防治條例》、《地質災害防治條例》、《破壞性地震應急條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《人工影響天氣條例》等30多部防災減災或與防災減災密切相關的法律、法規。中國將根據減災工作的實際需要，進一步加強減災的法制建設。

　　多年來，中國政府堅持把減災納入國家和地方可持續發展戰略。1994年3月，中國政府頒布《中國21世紀議程》，從國家層面明確減災與生態環境保護的關係，把提高對自然災害的管理水平、加強防災減災體系建設以及減少人為因素誘發和加重自然災害作為議程的重要內容。1998年4月，國家頒布《中華人民共和國減災規劃（1998—2010年）》，第一次以專項規劃的形式提出了國家減災的指導方針、發展目標、主要任務和具體措施。2006年10月，中國政府頒布《國家「十一五」科學技術發展規劃》，把建立國家公共安全應急技術體系、提升國家應對公共安全災害事故與突發公共事件能力作為未來發展的重點任務之一。2007年8月，中國政府頒布《國家綜合減災 「十一五」規劃》，明確要求地方政府將減災納入當地經濟社會發展規劃。

　　中國實行政府統一領導，部門分工負責，災害分級管理，屬地管理為主的減災救災領導體制。在國務院統一領導下，中央層面設立國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部和全國抗災救災綜合協調辦公室等機構，負責減災救災的協調和組織工作。各級地方政府成立職能相近的減災救災協調機構。在減災救災過程中，注重發揮中國人民解放軍、武警部隊、民兵組織和公安民警的主力軍和突擊隊作用，注重發揮人民團體、社會組織及志願者的作用。

　　在長期的減災救災實踐中，中國建立了符合國情、具有中國特色的減災救災工作機制。中央政府構建了災害應急響應機制、災害信息發布機制、救災應急物資儲備機制、災情預警會商和信息共享機制、重大災害搶險救災聯動協調機制和災害應急社會動員機制。各級地方政府建立相應的減災工作機制。

• 災害應急響應機制。中央政府應對突發性自然災害預案體系分為三個層次，即：國家總體應急預案、國家專項應急預案和部門應急預案。政府各部門根據自然災害專項應急預案和部門職責，制定更具操作性的預案實施辦法和應急工作規程。重大自然災害發生後，在國務院統一領導下，相關部門各司其職，密切配合，及時啟動應急預案，按照預案做好各項抗災救災工作。災區各級政府在第一時間啟動應急響應，成立由當地政府負責人擔任指揮、有關部門作為成員的災害應急指揮機構，負責統一制定災害應對策略和措施，組織開展現場應急處置工作，及時向上級政府和有關部門報告災情和抗災救災工作情況。

• 災害信息發布機制。按照及時準確、公開透明的原則，中央和地方各級政府認真做好自然災害等各類突發事件的應急管理信息發布工作，採取授權發布、發布新聞稿、組織記者採訪、舉辦新聞發布會等多種方式，及時向公眾發布災害發生發展情況、應對處置工作進展和防災避險知識等相關信息，保障公眾知情權和監督權。

• 救災應急物資儲備機制。已經建立以物資儲備倉庫為依託的救災物資儲備網絡，國家應急物資儲備體系逐步完善。目前，全國設立了10個中央級生活類救災物資儲備倉庫，並不斷建設完善中央級救災物資、防汛物資、森林防火物資等物資儲備庫。部分省、市、縣建立了地方救災物資儲備倉庫，抗災救災物資儲備體系初步形成。通過與生產廠家簽訂救災物資緊急購銷協議、建立救災物資生產廠家名錄等方式，進一步完善應急救災物資保障機制。

• 災情預警會商和信息共享機制。建立由民政、國土資源、水利、農業、林業、統計、地震、海洋、氣象等主要涉災部門參加的災情預警會商和信息共享機制，開展災害信息數據庫建設，啟動國家地理信息公共服務平台，建立災情信息共享與發布系統，建設國家綜合減災和風險管理信息平台，及時為中央和地方各部門災害應急決策提供有效支持。

• 重大災害搶險救災聯動協調機制。重大災害發生後，各有關部門發揮職能作用，及時向災區派出由相關部委組成的工作組，了解災情和指導抗災救災工作，並根據國務院要求，及時協調有關部門提出救災意見，幫助災區開展救助工作，防範次生、衍生災害的發生。

• 災害應急社會動員機制。國家已初步建立以搶險動員、搜救動員、救護動員、救助動員、救災捐贈動員為主要內容的社會應急動員機制。注重發揮人民團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和志願者在災害防禦、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災後心理支持等方面的作用。

四、減災能力建設

　　中國政府重視減災的能力建設，在減災工程、災害預警、應急處置、科技支撐、人才培養和社區減災等方面做了大量工作。

（一）實施減災工程，提高災害綜合防範防禦能力

　　近年來，國家實施防汛抗旱、防震抗災、防風防潮、防沙治沙、生態建設等一系列重大減災工程。

• 大江大河治理工程。國家通過實施積極的財政政策、發行國債等，大幅增加江河治理投入，加快大江大河大湖治理步伐。目前，長江中下游干堤全部修完修好，黃河下游標準化堤防建設全面展開，治淮19項骨幹工程基本建成，長江三峽、黃河小浪底、淮河臨淮崗等樞紐工程全面發揮效益。中國大江大河防洪能力進一步提高，部分主要河段已基本具備防禦100年一遇洪水能力。中小河流防洪能力不斷提高，重點海堤設防標準提高到防禦50年一遇洪水能力。

• 農村困難群眾危房改造工程。國家注重提高農村居民住房抗災能力建設。在災後倒房重建工作中加強房屋選址設計、施工驗收等環節的技術指導和質量監督，結合扶貧開發工作推進減災安居工程建設。自 2005年以來，全國各地共投入資金175.35億元人民幣，完成改造、新建農村困難群眾住房580.16萬間，使180.51萬戶、649.65萬人受益。

• 中小學危房改造工程。從2001年開始，國家實施對全國中小學危房改造工程。截至2005年，中央財政安排專項資金90億元人民幣，全國納入農村中小學危房改造規劃的項目學校共4萬多所。從 2006年起，將全國農村義務教育階段中小學校舍維修改造納入農村義務教育經費保障機制。

• 中小學校舍安全工程。從2009年起，國家將用三年時間，在全國中小學開展抗震加固、提高綜合防災能力建設，使學校校舍達到重點設防類抗震設防標準，並符合對山體滑坡、岩崩、泥石流、熱帶氣旋、火災等災害的防災避險安全要求。

• 病險水庫除險加固工程。2008年3月，國家頒布《全國病險水庫除險加固專項規劃》，提出在三年內完成現有大中型和重點小型病險水庫除險加固。2008年，全國即安排專項規劃內病險水庫除險加固工程項目4035個，占規劃內全部6240座病險水庫的65%。

• 農村飲水安全工程。 「十五」期間（2000*2005年），國家共投入資金223億元人民幣，解決了6700萬人的飲水問題，基本結束了農村嚴重缺乏飲用水的歷史。從 2006年開始，農村飲水工作進入以保障飲水安全為中心的新階段。從2006年到2008年，安排中央投資238億元人民幣，地方自籌配套資金226億元人民幣，累計解決1.09億農村人口的飲水安全問題。

• 水土流失重點防治工程。20世紀80年代，國家開始在黃河、長江等水土流失嚴重地區實施水土流失重點防治工程。進入「九五」（1996*2000年）末期，開始加大投入力度並擴大治理規模，水土流失重點防治工程覆蓋了全國七大江河（長江、黃河、淮河、海河、松遼、珠江、太湖）的上中游地區。截至2008年，重點防治工程共治理水土流失面積26 萬平方公里，已實施重點區域治理的水土流失治理程度達到70%，減沙率達40%以上。長江上游嘉陵江流域土壤侵蝕量減少三分之一，黃河流域每年減少入黃河泥沙3億噸左右。

• 農田灌排工程。自「九五」以來，國家加大投入，開展以大型灌區續建配套與節水改造為重點的農田灌排工程設施建設，農田灌排能力明顯提高，抗禦乾旱、洪澇災害能力得到加強。

• 生態建設和環境治理工程。21世紀初，國家開始實施天然林資源保護、退耕還林、三北（東北、華北、西北）防護林建設、長江中下游重點防護林建設、京津風沙源治理、岩溶地區石漠化綜合治理、野生動植物保護以及自然保護區建設、沿海防護林建設、退牧還草等重點生態建設工程，抑制荒漠化擴張速度，緩解極端氣候的危害程度。開展生態補償試點工作，確定山西省煤炭資源開發等6個生態環境補償試點。組織開展生態省、市、縣和環境優美鄉鎮、生態村建設，推進建設103個重點生態環境工程示範縣。

• 建築和工程設施的設防工程。國家出台《市政公用設施抗災設防管理規定》，發布《城市抗震防災規劃標準》、《鎮（鄉）、村建築抗震設計規程》。發布國家標準《中國地震動參數區劃圖》，完善重大建設工程地震安全性評價管理制度，推進全國農村民居地震安全工程的實施，完成約245萬戶抗震安居房的建設和改造加固。四川汶川特大地震後，修訂《建築工程抗震設防分類標準》、《建築抗震設計規範》。

• 公路災害防治工程。從2006年起，結合公路水毀震毀等災害發生情況，國家開始實施公路災害防治工程。截至2008年，全國各地共投入資金15.4億元人民幣，以增設和完善山嶺重丘區公路的災害防護設施為重點，對公路邊坡、路基、橋梁構造物和排（防）水設施進行綜合處治，普通公路防災能力全面提高。

（二）構建立體監測體系，提高監測預警預報能力

　　建立包括地面監測、海洋海底觀測和天*空*地觀測在內的自然災害立體監測體系，災害監測預警預報體系初步形成。

• 災害遙感監測業務體系。成功發射環境減災小衛星星座A、B星，衛星減災應用業務系統初具規模，為災害遙感監測、評估和決策提供先進技術支持。

• 氣象預警預報體系。成功發射「風雲」系列氣象衛星，建成146部新一代天氣雷達、91個高空氣象探測站L波段探空系統，建設25420個區域氣象觀測站。初步建立全國大氣成分、酸雨、沙塵暴、雷電、農業氣象、交通氣象等專業氣象觀測網。基本建成比較完整的數值預報預測業務系統，開展災害性天氣短時臨近預警業務，建成包括廣播、電視、報紙、手機、網絡等覆蓋城鄉社區的氣象預警信息發布平台。

• 水文和洪水監測預警預報體系。建成由3171個水文站、1244個水位站、14602個雨量站、61個水文實驗站和12683眼地下水測井組成的水文監測網。構建洪水預警預報系統、地下水監測系統、水資源管理系統和水文水資源數據系統。

• 地震監測預報體系。建成固定測震台站 937個，流動台1000多個，實現了中國三級以上地震的准實時監測。建立地震前兆觀測固定台點1300個，各類前兆流動觀測網4000餘測點。初步建成國家和省級地震預測預報分析會商平台，建成由700個信息節點構成的高速地震數據信息網，開通地震速報信息手機短信服務平台。

• 地質災害監測系統。從2003年起，開展地質災害氣象預警預報工作，已建立群測群防制度的地質災害隱患點12萬多處。三峽庫區滑坡崩塌專業監測網和上海、北京、天津等市地面沉降專業監測網絡基本建成。

• 環境監測預警體系。組織開展環境質量監測、污染物監測、環境預警監測、突發環境事件應急監測等，客觀反映全國地表水、地下水、海洋、空氣、噪聲、固體廢物、輻射等環境質量狀況。新建成環境一號 A、B星，大範圍、快速和動態地開展生態環境宏觀監測及評價，初步形成環境監測天地一體化格局。目前，全國共有2399個環境監測站、49335名環境監測技術人員。

• 野生動物疫源疫病監測預警系統。建立全國野生動物疫源疫病監測總站，已在候鳥等野生動物重要聚集分布區設立350處國家級監測站、768處省級監測站、1400多處地縣級監測站，初步形成國家、省、地縣三級野生動物疫源疫病監測預警網絡。

• 病蟲害監測預報系統。建立由3000多個站組成的農作物和病蟲害測報網，240多個台（點）組成的草原蟲鼠害監測預報網。全國性系統監測預報的農作物有害生物種類由上世紀90年代初的15種增加到目前的26種，重大病蟲害由旬報制縮短為周報制。建立國家、縣、鄉（鎮）三級2500多個站點組成的森林病蟲害監測預報網絡，主測對象35個種（類），涵蓋最具危險性的和常發的森林病蟲害種（類）。

• 海洋災害預報系統。對原有海洋觀測儀器、設備和設施進行更新改造，大力發展離岸觀測能力，海上浮標觀測能力和斷面調查能力進入整體提升階段。新建改造一批海洋觀測站點，對一些中心站進行實時通訊系統改造。建設海氣相互作用*海洋氣候變化觀測及評價業務化體系，積極開展對海平面上升、海岸侵蝕、海水入侵、咸潮等與氣候變化密切相關的海洋災害的業務化監測。

• 森林和草原火災預警監測系統。完善衛星遙感、飛機巡護、視頻監控、瞭望觀察和地面巡視的立體式監測森林和草原火災體系，初步建立森林火險分級預警響應和森林火災風險評估技術體系。

• 沙塵暴災害監測與評估體系。建立沙塵暴衛星遙感監測評估系統和手機短信平台，在北方重點區域布設沙塵暴災害地面監測站，組成國家、省、市、縣四級隊伍，初步形成覆蓋中國北方區域的沙塵暴災害監測網絡。

（三）建立搶險救災應急體系，提高應急處置能力

　　以應急救援隊伍、應急響應機制和應急資金撥付機制為主要內容的救災應急體系初步建立，應急救援、運輸保障、生活救助、衛生防疫等應急處置能力大大增強。

• 應急救援隊伍體系。以公安、武警、軍隊為骨幹和突擊力量，以抗洪搶險、抗震救災、森林消防、海上搜救、礦山救護、醫療救護等專業隊伍為基本力量，以企事業單位專兼職隊伍和應急志願者隊伍為輔助力量的應急救援隊伍體系初步建立。國家陸地、空中搜尋與救護基地建設加快推進。應急救援裝備得到進一步改善。

• 應急救助響應機制。根據災情大小，將中央應對突發自然災害劃分為四個響應等級，明確各級響應的具體工作措施，將救災工作納入規範的管理工作流程。災害應急救助響應機制的建立，基本保障了受災群眾在災後24小時內能夠得到救助，基本實現「有飯吃、有衣穿、有乾淨水喝、有臨時住所、有病能醫、學生有學上」的「六有」目標。

• 救災應急資金撥付機制。包括自然災害生活救助資金、特大防汛抗旱補助資金、水毀公路補助資金、內河航道應急搶通資金、衛生救災補助資金、文教行政救災補助資金、農業救災資金、林業救災資金在內的中央抗災救災補助資金撥付機制已經建立。積極推進救災分級管理、救災資金分級負擔的救災工作管理體制，保障地方救災投入，有效保障受災群眾的基本生活。

（四）建立減災科技支撐體系，提高減災科技水平

　　注重科技在防災減災中的重要作用，通過制定專門的防災減災科技發展規劃、建立科技應急機制、實施科技項目等措施，不斷提高防災減災的科技水平。

• 組織制定《國家防災減災科技發展規劃》。針對自然災害預警預報、應急響應、恢復重建、減災救災、信息平台等各個環節存在的問題，加強頂層設計，統籌布局，強化薄弱環節，逐步建立和完善防災減災國家科技支撐體系。

• 加強科技應急機制建設。建立國家突發公共事件科技應急機制，明確科技應急體系的建設、科技支撐能力建設、應急技術應用與示範等環節的工作機制和部署安排。

• 啟動一批防災減災科技項目。在國家科技項目、863計劃和國家自然科學基金重大項目中安排實施一批氣象、地震、地質、海洋、水利、農林、雷電等方面的科技項目。資助一批關於防災減災的基礎研究項目，深入揭示各類自然災害的形成機理和演變規律，以及綜合風險防範的模式等。開展亞洲巨災綜合風險評估技術及應用研究、中國巨災應急救援信息集成系統與示範、中國重大自然災害風險等級綜合評估技術研究，以及「汶川地震斷裂帶科學鑽探」（WFSD）等項目。

• 加強科研技術機構建設。分別於2003年、2007年、2009年成立民政部國家減災中心、國際減輕旱災風險中心和民政部衛星減災應用中心，2006年成立民政部和教育部減災與應急管理研究院。

（五）建立人才培養體系，提高減災工作人員素質

　　將防災減災人才隊伍建設納入國家人才隊伍建設發展規劃，減災的國民教育體系和減災的培訓平台逐步建立。

• 把減災納入國民教育體系。加強人才培養教育，充分利用高校的減災研究與學科優勢培養多層次防災減災人才。加強防災減災學科體系建設，按照現有的財政管理體制支持防災減災技術類本專科院校，以及開設防災減災管理和技術專業的院校，提高人才培養質量。

• 把防災減災納入幹部培訓規劃。全國各級行政學院、幹部學院根據人才隊伍建設的需要，開設防災減災和應急管理的專門培訓課程。籌建國家應急管理人員培訓基地，對政府中高級公務員、各類企事業單位高層管理人員、高層次理論研究人員開展防災減災和應急管理培訓。國家地震災害緊急救援培訓基地已經建立並投入使用。

• 開展領導幹部災害應急管理專題培訓。舉辦 「省級幹部災害應急管理專題研究班」和「省部級幹部突發事件應急管理研討班」，各省（自治區、直轄市）和國務院有關部門分管防災減災及應急管理工作的負責人參加了專題研討。2005年以來，積極開展公務員災害應急管理專題培訓活動，有效提高各級災害應急管理人員防範處置自然災害及各類突發事件的綜合素質和能力。2005*2006年，連續舉辦四期地市級幹部災害應急管理專題培訓班，自2006年起連續舉辦四期地市級防汛抗旱行政首長培訓班。

• 對各類企業和應急救援隊伍開展應急救援能力培訓。各級政府會同有關部門採取集中培訓和自主培訓相結合的辦法，組織開展對企業負責人、管理人員和各類應急救援隊伍的防災減災和應急管理培訓工作，提高他們在災害突發情況下實施救援、自身防護和協同處置的能力。

（六）開展社區減災工作，提高社區防災減災能力

　　社區減災能力建設工作全面展開，基層社區抵禦災害風險的能力和水平逐步提高。

• 推動社區建立減災工作機制。在各級政府的推動下，全國社區逐步建立健全負責社區減災工作的組織，制定規範的減災工作制度，組織減災志願者隊伍，制定突發災害發生時保護兒童、老年人、病患者、殘疾人等弱勢群體的對策，建立起有效的減災工作機制。

• 指導社區制定災害應急救助預案並定期演練。基層政府根據《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家自然災害救助應急預案》以及地方政府制定的應急預案，結合社區所在區域環境、災害發生規律和社區居民特點，指導社區制定社區災害應急救助預案，明確應急工作程序、管理職責和協調聯動機制。社區在政府有關部門的支持、配合下，經常組織社區居民開展形式多樣的預案演練活動。

• 加強社區減災公共設施和器材裝備建設。通過政府財政支持和社會積極參與，社區利用公園、綠地、廣場、體育場、停車場、學校操場或其他空地建立應急避難場所，設置明顯的安全應急標識或指示牌，建立減災宣傳教育場所（社區減災教室、社區圖書室、老年人活動室）及設施（宣傳欄、宣傳櫥窗等），配備必需的消防、安全和應對災害的器材或救生設施工具，使減災公共設施和裝備得到健全和完善。

• 組織社區開展減災宣傳教育活動。社區結合人文、地域等特點，定期開展形式多樣的社區居民減災教育活動，在社區宣傳教育場所經常張貼減災宣傳材料，制訂結合社區實際情況的減災教育計劃，社區居民的防災減災意識和社區綜合減災能力得到提高。

• 開展減災示範社區創建活動。2007年，國家開展了減災示範社區創建活動。截至2008年，國家共授予284個社區為「全國綜合減災示範社區」稱號。

五、減災的社會參與

　　中國重視社會力量在防災減災工作中的地位和作用，積極支持和推動社會力量參與減災事業，提高全社會防災減災的意識和能力。中國政府及時發布災情和災區需求信息，加強引導，規範管理，提供保障服務，不斷完善社會動員機制，統籌安排政府資源和社會力量，形成優勢互補、協同配合的抗災救災格局。每遇大災，社會各界積極參與抗災救災，香港同胞、澳門同胞、台灣同胞以及海外華僑華人踴躍為災區提供援助。四川汶川特大地震中，中國接收境內外各類救災捐贈款物近760億元人民幣。社會力量還開展有效的心理撫慰等個性化服務，幫助災區群眾樹立戰勝災害的信心。

　　慈善事業在減災中發揮重要作用，國家採取措施支持慈善事業發展。在鼓勵捐贈的稅收優惠制度上，2008年1月起施行的《中華人民共和國企業所得稅法》，將企業公益性捐贈的稅前扣除標準由年度應納稅所得額3%以內統一規定為企業年度利潤總額12%以內。四川汶川特大地震發生後，國家規定企業、個人通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門向受災地區的捐贈，允許在當年企業所得稅前和當年個人所得稅前全額扣除。2008年12月，政府有關部門發布通知，明確公益捐贈事業範圍、公益性社會團體捐贈稅前扣除資格以及捐贈稅前扣除資格的認定權限和程序等問題。國家鼓勵基金會的正常發展，截至2008年，中國共有各類基金會1531家，比上年增加162 家。近年來，國家推進慈善組織社會公信力建設，推廣基金會年度檢查辦法和評級制度。

　　國家積極推動捐助活動日常化和社會化，鼓勵並引導志願者參與減災行動。近年來，以捐助活動經常化、募集主體民間化、參與捐助自願化為特點的經常性社會捐助活動在中國全面展開。截至2008年，在大中城市和有條件的小城市設立接收社會捐助站點和慈善超市3.4萬個，初步形成全國經常性社會捐助服務網絡。隨着國家現代化建設不斷取得新成就和人民生活水平的日益提高，減災志願者隊伍快速發展。截至2008年，中國社區志願者組織數達到43萬個，志願者隊伍規模近億人，其中僅共青團、民政、紅十字會三大系統就比上年增加志願者1472萬人，年增長率達31.8%。四川汶川特大地震發生後，中國公眾、企業和社會組織參與緊急救援，深入災區的國內外志願者隊伍達300萬人以上，在後方參與抗震救災的志願者人數達1000萬以上。

　　中國政府重視防災減災的宣傳教育。在每年 10月的「國際減災日」，國家舉辦內容豐富的減災宣傳教育活動。有關部門和地方政府在公共場所設置減災宣傳專欄，在報紙、雜誌、電台、電視台、互聯網門戶網站等開設減災知識宣傳欄目，製作公益廣告，向公眾宣傳災害預防避險的實用技能。在中小學開設防災減災課程，開展多種演練活動。開發一系列減災宣傳教育產品，編制系列減災科普讀物、掛圖、音像製品和宣傳案例教材。紅十字會等社會團體積極開展急救培訓，普及急救知識和技術，在提高全社會防災減災意識和能力方面發揮重要作用。

　　國家重視對災害保險業防災減災作用的政策研究和試點工作。不斷總結並完善農業、林業自然災害保險與財政補貼相結合的農業、林業風險防範與救助機制，統籌考慮農業、林業巨災風險分散機制，逐步加大保險對災害損失的經濟補償和轉移分擔功能。

六、減災的國際合作

　　中國本着開放合作的態度，積極參與減災領域的國際合作，建立和完善國際減災合作機制，加強國際減災能力建設，在重大災害中相互援助。

　　中國在減災領域與聯合國開發計劃署、聯合國國際減災戰略、聯合國人道主義援助事務協調辦公室、聯合國亞太經社理事會、聯合國世界糧食計劃署、聯合國糧農組織和聯合國外空委等機構建立緊密型合作夥伴關係，積極參與聯合國框架下的減災合作。2006年3月，向聯合國成立的「中央緊急應對基金」認捐100萬美元。2006年11月，與聯合國駐華機構共同舉辦印度洋海嘯緊急援助回顧研討會，回顧中國多邊援助使用情況。與聯合國國際減災戰略共建國際減輕旱災風險中心，參與聯合國災害管理與應急反應天基信息平台（UN-SPIDER），積極籌建北京辦公室。派遣專家參與聯合國災害評估隊，多次執行災害評估任務，積極參與聯合國搜索與救援諮詢國活動，積極推進全球災害應急救援領域的合作，舉辦2006年聯合國亞太地區地震應急演練。

　　中國積極推動建立亞洲國家間的減災對話與交流平台。2005年9月，中國政府在北京主辦第一屆亞洲部長級減災大會，會議通過了《亞洲減少災害風險北京行動計劃》，為亞洲各國進一步加強減災合作奠定基礎。中國政府積極參與第二屆、第三屆亞洲部長級會議，共同推動《2007亞洲減少災害風險德里宣言》、《2008亞洲減少災害風險吉隆坡宣言》的形成。 2008年12月舉辦了加強亞洲國家應對巨災能力建設研討會。

　　中國重視與東盟和南亞國家討論簽署雙邊或多邊減災救災協定，注重開展減災人力資源開發合作。2005年5月，中國為印度洋地震海嘯受災國舉辦了防災減災人力資源培訓班，2006年5月在北京召開了中國—東盟框架下的防災減災研討會。2007年先後舉辦了東盟和亞洲國家應急和救助研討會、災害風險管理研修班和災後恢復重建管理研修班。中國積極參與東盟災害管理各項活動，出席東盟

　　舉辦的各類研討會，觀摩災害應急演練，積極探討中國—東盟合作協議和行動計劃。

　　中國努力推動上海合作組織成員國政府間救災協作。2002年4月，上海合作組織成員國緊急救災部門領導人在俄羅斯聖彼得堡舉行首次會晤。2003年4月，上海合作組織在北京舉行救災部門專家級會議，對《上海合作組織成員國政府間救災互助協定》進行磋商。2005年10月，《上海合作組織成員國政府間救災互助協定》在莫斯科簽署。2006年11 月，第二次上海合作組織成員國緊急救災部門領導人會議在北京召開，通過《上海合作組織成員國2007—2008年救災合作行動方案》，為上海合作組織成員國在救災聯絡、信息交流、邊境區域救災、人員研修和技術交流等方面開展活動奠定行動框架。2007年9月，成員國緊急救災部門領導人第三次會議在比什凱克舉行，研究落實救災合作協定，深化救災領域合作等問題。成員國商定將建立上海合作組織救災中心。2008年9月下旬，中方在烏魯木齊主辦了上海合作組織成員國邊境地區領導人首次會議。會議就開展成員國邊境地區救災合作，推動建立邊境地區聯合救災行動機制，以及開展有關信息交流、人員培訓等問題達成共識。

　　在應對重大自然災害中，中國和國際社會相互支持，相互援助。2004年12月印度洋海嘯發生後，中國向各有關受災國政府及聯合國有關機構提供了中國有史以來最大規模的緊急救援，救災援助總額達 68763萬元人民幣，並在第一時間派出中國國際救援隊和醫療救援隊赴印尼開展緊急救援。2005年8月29日，美國南部地區遭受「卡特里娜」颶風襲擊，中國政府向美國提供500萬美元救災援款，並另提供一批救災急需物資。2005年10月8日巴基斯坦發生7.8級大地震後，中國政府先後四次向巴提供總價值2673萬美元的緊急人道主義援助，自10月9日至11月29日，共向巴空運26批次救災物資，並派出中國國際救援隊、醫療救援隊，深入災區一線，幫助巴方開展救災行動。2008年，緬甸發生「納吉斯」熱帶風暴，中國政府先後提供價值100萬美元的緊急援助物資、3000萬元人民幣援助款和1000萬美元援助，並派出醫療救援隊救治傷員。

　　2008年5月四川汶川特大地震發生後，中國得到國際社會的大力援助。先後有170多個國家和地區、20多個國際組織向中國提供了資金或物資援助。國際社會向中國地震災區提供了現金援助44億多元人民幣以及大批救災物資。俄羅斯、日本、韓國、新加坡還派出專業救援隊伍，參與地震災區的緊急救援工作。來自英國、日本、俄羅斯、意大利、法國、古巴、印度尼西亞、巴基斯坦政府和德國紅十字會的九支醫療隊共223名醫療技術人員參與四川和甘肅兩省地震災區的傷員救治工作。在重災區之一的四川省北川縣，美國、英國和墨西哥等國家的16名志願者立即投入救援行動。10名英國搜救小組的志願者到震區開展救災活動。來自日本ALOS、意大利COSMO— SkyMed、美國LandSat等多顆衛星向中國提供了災區遙感影像。中國政府和中國人民對此深懷感激，深表感謝。

結束語

　　中國正處於全面建設小康社會的重要歷史時期，經濟社會發展的任務繁重而艱巨。面對日益嚴峻的自然災害風險，中國的減災工作任重道遠。

　　中國政府為減災事業付出了巨大努力，但也清醒地認識到，中國的減災工作還存在一些亟待加強的薄弱環節：減災綜合協調機制尚不健全、減災綜合性法律法規和相關配套政策不夠完善、災害監測體系還有待健全、防災減災基礎設施建設亟待加強、社會公眾減災意識仍需提高。中國政府將始終堅持以人為本的理念，以提高全社會的綜合減災能力為核心，以提升城鄉基層社區的綜合減災能力為重點，以提高全社會民眾的防災減災意識和避災自救水平為基礎，全面提高綜合防範防禦自然災害的能力和水平。

　　自然災害是人類面臨的共同挑戰，減災是全球的共同行動。中國願與世界各國一道，為減輕災害風險和災害損失，為促進人類社會的發展進步作出不懈努力。