中國的北極政策

中國的北極政策
2018年1月26日
發布機關：國務院新聞辦公室

本作品收錄於《中華人民共和國政府白皮書》

前言

　　近年來，全球氣候變暖，北極冰雪融化加速。在經濟全球化、區域一體化不斷深入發展的背景下，北極在戰略、經濟、科研、環保、航道、資源等方面的價值不斷提升，受到國際社會的普遍關注。北極問題已超出北極國家間問題和區域問題的範疇，涉及北極域外國家的利益和國際社會的整體利益，攸關人類生存與發展的共同命運，具有全球意義和國際影響。

　　中國倡導構建人類命運共同體，是北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者，努力為北極發展貢獻中國智慧和中國力量。為了闡明中國在北極問題上的基本立場，闡釋中國參與北極事務的政策目標、基本原則和主要政策主張，指導中國相關部門和機構開展北極活動和北極合作，推動有關各方更好參與北極治理，與國際社會一道共同維護和促進北極的和平、穩定和可持續發展，中國政府發表本白皮書。

一、北極的形勢與變化

　　北極具有特殊的地理位置。地理上的北極通常指北極圈（約北緯66度34分）以北的陸海兼備的區域，總面積約2100萬平方公里。在國際法語境下，北極包括歐洲、亞洲和北美洲的毗鄰北冰洋的北方大陸和相關島嶼，以及北冰洋中的國家管轄範圍內海域、公海和國際海底區域。北極事務沒有統一適用的單一國際條約，它由《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法予以規範。

　　北極的大陸和島嶼面積約800萬平方公里，有關大陸和島嶼的領土主權分別屬於加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國八個北極國家。北冰洋海域的面積超過1200萬平方公里，相關海洋權益根據國際法由沿岸國和各國分享。北冰洋沿岸國擁有內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等管轄海域，北冰洋中還有公海和國際海底區域。

　　北極域外國家在北極不享有領土主權，但依據《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等權利，在國際海底區域享有資源勘探和開發等權利。此外，《斯匹次卑爾根群島條約》締約國有權自由進出北極特定區域，並依法在該特定區域內平等享有開展科研以及從事生產和商業活動的權利，包括狩獵、捕魚、採礦等。

　　北極具有獨特的自然環境和豐富的資源，大部分海域常年被冰層覆蓋。當前，北極自然環境正經歷快速變化。過去30多年間，北極地區溫度上升，使北極夏季海冰持續減少。據科學家預測，北極海域可能在本世紀中葉甚至更早出現季節性無冰現象。一方面，北極冰雪融化不僅導致北極自然環境變化，而且可能引發氣候變暖加速、海平面上升、極端天氣現象增多、生物多樣性受損等全球性問題。另一方面，北極冰雪融化可能逐步改變北極開發利用的條件，為各國商業利用北極航道和開發北極資源提供機遇。北極的商業開發利用不僅將對全球航運、國際貿易和世界能源供應格局產生重要影響，對北極的經濟社會發展帶來巨大變化，對北極居民和土著人的生產和生活方式產生重要影響，還可能對北極生態環境造成潛在威脅。在處理涉北極全球性問題方面，國際社會命運與共。

二、中國與北極的關係

　　中國是北極事務的重要利益攸關方。中國在地緣上是「近北極國家」，是陸上最接近北極圈的國家之一。北極的自然狀況及其變化對中國的氣候系統和生態環境有着直接的影響，進而關係到中國在農業、林業、漁業、海洋等領域的經濟利益。

　　同時，中國與北極的跨區域和全球性問題息息相關，特別是北極的氣候變化、環境、科研、航道利用、資源勘探與開發、安全、國際治理等問題，關係到世界各國和人類的共同生存與發展，與包括中國在內的北極域外國家的利益密不可分。中國在北冰洋公海、國際海底區域等海域和特定區域享有《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法所規定的科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道、資源勘探與開發等自由或權利。中國是聯合國安理會常任理事國，肩負着共同維護北極和平與安全的重要使命。中國是世界貿易大國和能源消費大國，北極的航道和資源開發利用可能對中國的能源戰略和經濟發展產生巨大影響。中國的資金、技術、市場、知識和經驗在拓展北極航道網絡和促進航道沿岸國經濟社會發展方面可望發揮重要作用。中國在北極與北極國家利益相融合，與世界各國休戚與共。

　　中國參與北極事務由來已久。1925年，中國加入《斯匹次卑爾根群島條約》，正式開啟參與北極事務的進程。此後，中國關於北極的探索不斷深入，實踐不斷增加，活動不斷擴展，合作不斷深化。1996年，中國成為國際北極科學委員會成員國，中國的北極科研活動日趨活躍。從1999年起，中國以「雪龍」號科考船為平台，成功進行了多次北極科學考察。2004年，中國在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區建成「中國北極黃河站」。截至2017年年底，中國在北極地區已成功開展了八次北冰洋科學考察和14個年度的黃河站站基科學考察。藉助船站平台，中國在北極地區逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質等多學科觀測體系。2005年，中國成功承辦了涉北極事務高級別會議的北極科學高峰周活動，開亞洲國家承辦之先河。2013年，中國成為北極理事會正式觀察員。近年來，中國企業開始積極探索北極航道的商業利用。中國的北極活動已由單純的科學研究拓展至北極事務的諸多方面，涉及全球治理、區域合作、多邊和雙邊機制等多個層面，涵蓋科學研究、生態環境、氣候變化、經濟開發和人文交流等多個領域。作為國際社會的重要成員，中國對北極國際規則的制定和北極治理機制的構建發揮了積極作用。中國發起共建「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」（「一帶一路」）重要合作倡議，與各方共建「冰上絲綢之路」，為促進北極地區互聯互通和經濟社會可持續發展帶來合作機遇。

三、中國的北極政策目標和基本原則

　　中國的北極政策目標是：認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極，維護各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續發展。

　　認識北極就是要提高北極的科學研究水平和能力，不斷深化對北極的科學認知和了解，探索北極變化和發展的客觀規律，為增強人類保護、利用和治理北極的能力創造有利條件。

　　保護北極就是要積極應對北極氣候變化，保護北極獨特的自然環境和生態系統，不斷提升北極自身的氣候、環境和生態適應力，尊重多樣化的社會文化以及土著人的歷史傳統。

　　利用北極就是要不斷提高北極技術的應用水平和能力，不斷加強在技術創新、環境保護、資源利用、航道開發等領域的北極活動，促進北極的經濟社會發展和改善當地居民的生活條件，實現共同發展。

　　參與治理北極就是要依據規則、通過機制對北極事務和活動進行規範和管理。對外，中國堅持依據包括《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》和氣候變化、環境等領域的國際條約以及國際海事組織有關規則在內的現有國際法框架，通過全球、區域、多邊和雙邊機制應對各類傳統與非傳統安全挑戰，構建和維護公正、合理、有序的北極治理體系。對內，中國堅持依法規範和管理國內北極事務和活動，穩步增強認識、保護和利用北極的能力，積極參與北極事務國際合作。

　　通過認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極，中國致力於同各國一道，在北極領域推動構建人類命運共同體。中國在追求本國利益時，將顧及他國利益和國際社會整體利益，兼顧北極保護與發展，平衡北極當前利益與長遠利益，以推動北極的可持續發展。

　　為了實現上述政策目標，中國本着「尊重、合作、共贏、可持續」的基本原則參與北極事務。

　　尊重是中國參與北極事務的重要基礎。尊重就是要相互尊重，包括各國都應遵循《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法，尊重北極國家在北極享有的主權、主權權利和管轄權，尊重北極土著人的傳統和文化，也包括尊重北極域外國家依法在北極開展活動的權利和自由，尊重國際社會在北極的整體利益。

　　合作是中國參與北極事務的有效途徑。合作就是要在北極建立多層次、全方位、寬領域的合作關係。通過全球、區域、多邊和雙邊等多層次的合作形式，推動北極域內外國家、政府間國際組織、非國家實體等眾多利益攸關方共同參與，在氣候變化、科研、環保、航道、資源、人文等領域進行全方位的合作。

　　共贏是中國參與北極事務的價值追求。共贏就是要在北極事務各利益攸關方之間追求互利互惠，以及在各活動領域之間追求和諧共進。不僅要實現各參與方之間的共贏，確保北極國家、域外國家和非國家實體的普惠，並顧及北極居民和土著人群體的利益，而且要實現北極各領域活動的協調發展，確保北極的自然保護和社會發展相統一。

　　可持續是中國參與北極事務的根本目標。可持續就是要在北極推動環境保護、資源開發利用和人類活動的可持續性，致力於北極的永續發展。實現北極人與自然的和諧共存，實現生態環境保護與經濟社會發展的有機協調，實現開發利用與管理保護的平衡兼顧，實現當代人利益與後代人利益的代際公平。

四、中國參與北極事務的主要政策主張

　 　 中國參與北極事務堅持科研先導，強調保護環境、主張合理利用、倡導依法治理和國際合作，並致力於維護和平、安全、穩定的北極秩序。

（一）不斷深化對北極的探索和認知

北極具有重要的科研價值。探索和認知北極是中國北極活動的優先方向和重點領域。

　　中國積極推動北極科學考察和研究。中國尊重北極國家對其國家管轄範圍內北極科考活動的專屬管轄權，主張通過合作依法在北極國家管轄區域內開展北極科考活動，堅持各國在北冰洋公海享有科研自由。中國積極開展北極地質、地理、冰雪、水文、氣象、海冰、生物、生態、地球物理、海洋化學等領域的多學科科學考察；積極參與北極氣候與環境變化的監測和評估，通過建立北極多要素協同觀測體系，合作建設科學考察或觀測站、建設和參與北極觀測網絡，對大氣、海洋、海冰、冰川、土壤、生物生態、環境質量等要素進行多層次和多領域的連續觀測。中國致力於提高北極科學考察和研究的能力建設，加強北極科考站點和科考船隻等保障平台的建設與維護並提升其功能，推進極地科學考察破冰船的建造工作等。

　　中國支持和鼓勵北極科研活動，不斷加大北極科研投入的力度，支持構建現代化的北極科研平台，努力提高北極科研能力和水平。大力開展北極自然科學研究，加強北極氣候變化和生態環境研究，進一步推動物理、化學、生命、地球等基礎學科的發展。不斷加強北極社會科學研究，包括北極政治、經濟、法律、社會、歷史、文化以及北極活動管理等方面，促進北極自然科學和社會科學研究的協同創新。加強北極人才培養和科普教育，支持高校和科研機構培養北極自然和社會科學領域的專業人才，建立北極科普教育基地，出版北極相關文化產品，提高公民的北極意識。積極推進北極科研國際合作，推動建立開放包容的國際北極環境監測網絡，支持通過國際北極科學委員會等平台開展務實合作，鼓勵中國科學家開展北極國際學術交流與合作，推動中國高校和科研機構加盟「北極大學」協作網絡。

　　技術裝備是認知、利用和保護北極的基礎。中國鼓勵發展注重生態環境保護的極地技術裝備，積極參與北極開發的基礎設施建設，推動深海遠洋考察、冰區勘探、大氣和生物觀測等領域的裝備升級，促進在北極海域石油與天然氣鑽采、可再生能源開發、冰區航行和監測以及新型冰級船舶建造等方面的技術創新。

（二）保護北極生態環境和應對氣候變化

中國堅持依據國際法保護北極自然環境，保護北極生態系統，養護北極生物資源，積極參與應對北極環境和氣候變化的挑戰。

1.保護環境

　　中國始終把解決全球性環境問題放在首要地位，認真履行有關國際條約的義務，承擔環境保護責任。中國積極參加北極環境治理，加強北極活動的環境影響研究和環境背景調查，尊重北極國家的相關環保法規，強化環境管理並推動環境合作。

　　海洋環境是北極環境保護的重點領域。中國支持北冰洋沿岸國依照國際條約減少北極海域陸源污染物的努力，致力於提高公民和企業的環境責任意識，與各國一道加強對船舶排放、海洋傾廢、大氣污染等各類海洋環境污染源的管控，切實保護北極海洋環境。

2.保護生態

　　北極是全球多種瀕危野生動植物的重要分布區域。中國重視北極可持續發展和生物多樣性保護，開展全球變化與人類活動對北極生態系統影響的科學評估，加強對北極候鳥及其棲息地的保護，開展北極候鳥遷徙規律研究，提升北極生態系統的適應能力和自我恢復能力，推進在北極物種保護方面的國際合作。

3.應對氣候變化

　　應對北極氣候變化是全球氣候治理的重要環節。中國一貫高度重視氣候變化問題，已將落實「國家自主貢獻」等應對氣候變化的措施列入國家整體發展議程和規劃，為《巴黎協定》的締結髮揮了重要作用。中國的減排措施對北極的氣候生態環境具有積極影響。中國致力於研究北極物質能量交換過程及其機理，評估北極與全球氣候變化的相互作用，預測未來氣候變化對北極自然資源和生態環境的潛在風險，推動北極冰凍圈科學的發展。加強應對氣候變化的宣傳、教育，提高公眾對氣候變化問題的認知水平，促進應對北極氣候變化的國際合作。

（三）依法合理利用北極資源

　　北極資源豐富，但生態環境脆弱。中國倡導保護和合理利用北極，鼓勵企業利用自身的資金、技術和國內市場優勢，通過國際合作開發利用北極資源。中國一貫主張，開發利用北極的活動應遵循《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法，尊重北極國家的相關法律，並在保護北極生態環境、尊重北極土著人的利益和關切的前提下，以可持續的方式進行。

1.參與北極航道開發利用

　　北極航道包括東北航道、西北航道和中央航道。全球變暖使北極航道有望成為國際貿易的重要運輸幹線。中國尊重北極國家依法對其國家管轄範圍內海域行使立法權、執法權和司法權，主張根據《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法管理北極航道，保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權利。中國主張有關國家應依據國際法妥善解決北極航道有關爭議。

　　中國願依託北極航道的開發利用，與各方共建「冰上絲綢之路」。中國鼓勵企業參與北極航道基礎設施建設，依法開展商業試航，穩步推進北極航道的商業化利用和常態化運行。中國重視北極航道的航行安全，積極開展北極航道研究，不斷加強航運水文調查，提高北極航行、安全和後勤保障能力。切實遵守《極地水域船舶航行安全規則》，支持國際海事組織在北極航運規則制定方面發揮積極作用。主張在北極航道基礎設施建設和運營方面加強國際合作。

2.參與油氣和礦產等非生物資源的開發利用

　　中國尊重北極國家根據國際法對其國家管轄範圍內油氣和礦產資源享有的主權權利，尊重北極地區居民的利益和關切，要求企業遵守相關國家的法律並開展資源開發風險評估，支持企業通過各種合作形式，在保護北極生態環境的前提下參與北極油氣和礦產資源開發。

　　北極富含地熱、風能等清潔能源。中國致力於加強與北極國家的清潔能源合作，推動與北極國家在清潔能源開發的技術、人才和經驗方面開展交流，探索清潔能源的供應和替代利用，實現低碳發展。

3.參與漁業等生物資源的養護和利用

　　魚類資源受氣候變化等因素影響出現向北遷移趨勢，北冰洋未來可能成為新漁場。中國在北冰洋公海漁業問題上一貫堅持科學養護、合理利用的立場，主張各國依法享有在北冰洋公海從事漁業資源研究和開發利用活動的權利，同時承擔養護漁業資源和保護生態系統的義務。

　　中國支持就北冰洋公海漁業管理制定有法律拘束力的國際協定，支持基於《聯合國海洋法公約》建立北冰洋公海漁業管理組織或出台有關制度安排。中國致力於加強對北冰洋公海漁業資源的調查與研究，適時開展探捕活動，建設性地參與北冰洋公海漁業治理。中國願加強與北冰洋沿岸國合作研究、養護和開發漁業資源。中國堅持保護北極生物多樣性，倡導透明合理地勘探和使用北極遺傳資源，公平公正地分享和利用遺傳資源產生的惠益。

4.參與旅遊資源開發

　　北極旅遊是新興的北極活動，中國是北極遊客的來源國之一。中國支持和鼓勵企業與北極國家合作開發北極旅遊資源，主張不斷完善北極旅遊安全、保險保障和救援保障體系，切實保障各國遊客的安全。堅持對北極旅遊從業機構與人員進行培訓和監管，致力於提高中國遊客的北極環保意識，積極倡導北極的低碳旅遊、生態旅遊和負責任旅遊，推動北極旅遊業可持續發展。

　　中國堅持在尊重北極地區居民和土著人的傳統和文化，保護其獨特的生活方式和價值觀，以及尊重北極國家為加強北極地區居民能力建設、促進經濟社會發展、提高教育和醫療水平所作努力的前提下，參與北極資源開發利用，使北極地區居民和土著人成為北極開發的真正受益者。

（四）積極參與北極治理和國際合作

　　中國主張構建和完善北極治理機制。堅持依法規範、管理和監督中國公民、法人或者其他組織的北極活動，努力確保相關活動符合國際法並尊重有關國家在環境保護、資源養護和可持續利用方面的國內法，切實加強中國北極對外政策和事務的統籌協調。在此基礎上，中國積極參與北極國際治理，堅持維護以《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》為核心的現行北極國際治理體系，努力在北極國際規則的制定、解釋、適用和發展中發揮建設性作用，維護各國和國際社會的共同利益。

　　中國主張穩步推進北極國際合作。加強共建「一帶一路」倡議框架下關於北極領域的國際合作，堅持共商、共建、共享原則，重點開展以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容的務實合作，包括加強與北極國家發展戰略對接、積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道、積極促進北極數字互聯互通和逐步構建國際性基礎設施網絡等。中方願與各方以北極為紐帶增進共同福祉、發展共同利益。

　　在全球層面，中國積極參與全球環境、氣候變化、國際海事、公海漁業管理等領域的規則制定，依法全面履行相關國際義務。中國不斷加強與各國和國際組織的環保合作，大力推進節能減排和綠色低碳發展，積極推動全球應對氣候變化進程與合作，堅持公平、共同但有區別的責任原則和各自能力原則，推動發達國家履行在《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》中作出的承諾，為發展中國家應對氣候變化提供支持。中國建設性地參與國際海事組織事務，積極履行保障海上航行安全、防止船舶對海洋環境造成污染等國際責任。中國主張加強國際海事技術合作，在國際海事組織框架內尋求全球協調一致的海運溫室氣體減排解決方案。中國積極參與北冰洋公海漁業管理問題相關談判，主張通過制定有法律拘束力的國際協定管理北冰洋公海漁業資源，允許在北冰洋公海開展漁業科學研究和探捕活動，各國依據國際法享有的公海自由不受影響。

　　在區域層面，中國積極參與政府間北極區域性機制。中國是北極理事會正式觀察員，高度重視北極理事會在北極事務中發揮的積極作用，認可北極理事會是關於北極環境與可持續發展等問題的主要政府間論壇。中國信守申請成為北極理事會觀察員時所作各項承諾，全力支持北極理事會工作，委派專家參與北極理事會及其工作組和特別任務組的活動，尊重北極理事會通過的《北極海空搜救合作協定》《北極海洋油污預防與反應合作協定》《加強北極國際科學合作協定》。中國支持通過北極科技部長會議等平台開展國際合作。

　　在多邊和雙邊層面，中國積極推動在北極各領域的務實合作，特別是大力開展在氣候變化、科考、環保、生態、航道和資源開發、海底光纜建設、人文交流和人才培養等領域的溝通與合作。中國主張在北極國家與域外國家之間建立合作夥伴關係，已與所有北極國家開展北極事務雙邊磋商。2010年，中美建立了海洋法和極地事務年度對話機制。自2013年起，中俄持續舉行北極事務對話。2012年，中國與冰島簽署《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關於北極合作的框架協議》，這是中國與北極國家締結的首份北極領域專門協議。中國重視發展與其他北極域外國家之間的合作，已同英國、法國開展雙邊海洋法和極地事務對話。2016年，中國、日本、韓國啟動北極事務高級別對話，推動三國在加強北極國際合作、開展科學研究和探索商業合作等方面交流分享相關政策、實踐和經驗。

　　中國支持各利益攸關方共同參與北極治理和國際合作。支持「北極－對話區域」、北極圈論壇、「北極前沿」、中國－北歐北極研究中心等平台在促進各利益攸關方交流合作方面發揮作用。支持科研機構和企業發揮自身優勢參與北極治理，鼓勵科研機構與外國智庫、學術機構開展交流和對話，支持企業依法有序參與北極商業開發和利用。

（五）促進北極和平與穩定

　　北極的和平與穩定是各國開展各類北極活動的重要保障，符合包括中國在內的世界各國的根本利益。中國主張和平利用北極，致力於維護和促進北極的和平與穩定，保護北極地區人員和財產安全，保障海上貿易、海上作業和運輸安全。中國支持有關各方依據《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法，通過和平方式解決涉北極領土和海洋權益爭議，支持有關各方維護北極安全穩定的努力。中國致力於加強與北極國家在海空搜救、海上預警、應急反應、情報交流等方面的國際合作，妥善應對海上事故、環境污染、海上犯罪等安全挑戰。

結束語

　　北極的未來關乎北極國家的利益，關乎北極域外國家和全人類的福祉，北極治理需要各利益攸關方的參與和貢獻。作為負責任的大國，中國願本着「尊重、合作、共贏、可持續」的基本原則，與有關各方一道，抓住北極發展的歷史性機遇，積極應對北極變化帶來的挑戰，共同認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極，積極推動共建「一帶一路」倡議涉北極合作，積極推動構建人類命運共同體，為北極的和平穩定和可持續發展作出貢獻。