中國的環境保護（1996－2005）

《中國的環境保護（1996－2005）》白皮書
2006年6月•北京　中華人民共和國國務院新聞辦公室
2006年6月

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前　言

　　中國是世界上人口最多的發展中國家。20世紀70年代末期以來，隨着中國經濟持續快速發展，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國集中出現，環境與發展的矛盾日益突出。資源相對短缺、生態環境脆弱、環境容量不足，逐漸成為中國發展中的重大問題。

　　中國政府高度重視保護環境，認為保護環境關係到國家現代化建設的全局和長遠發展，是造福當代、惠及子孫的事業。多年來，中國政府將環境保護確立為一項基本國策，把可持續發展作為一項重大戰略，堅持走新型工業化道路，在推進經濟發展的同時，採取一系列措施加強環境保護。特別是近年來，中國政府堅持以科學發展觀統領環境保護事業，堅持預防為主、綜合治理，全面推進、重點突破，着力解決危害人民群眾健康的突出環境問題；堅持創新體制機制，依靠科技進步，強化環境法治，發揮社會各方面的積極性。經過努力，在資源消耗和污染物產生量大幅度增加的情況下，環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩，部分流域污染治理初見成效，部分城市和地區環境質量有所改善，工業產品的污染排放強度有所下降，全社會環境保護意識進一步增強。

　　值此世界環境日之際，為使世人更全面地了解中國的環境保護情況，這裡對過去十年間中國為保護環境而進行的不懈努力作一系統介紹。

一、環境保護法制和體制

　　中國憲法明確規定：「國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。」自1949年新中國成立以來，全國人民代表大會及其常務委員會制定了環境保護法律9部、自然資源保護法律15部。1996年以來，國家制定或修訂了包括水污染防治、海洋環境保護、大氣污染防治、環境噪聲污染防治、固體廢物污染環境防治、環境影響評價、放射性污染防治等環境保護法律，以及水、清潔生產、可再生能源、農業、草原和畜牧等與環境保護關係密切的法律；國務院制定或修訂了《建設項目環境保護管理條例》、《水污染防治法實施細則》、《危險化學品安全管理條例》、《排污費徵收使用管理條例》、《危險廢物經營許可證管理辦法》、《野生植物保護條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》等50餘項行政法規；發布了《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《關於加快發展循環經濟的若干意見》、《關於做好建設資源節約型社會近期工作的通知》等法規性文件。國務院有關部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權，為實施國家環境保護法律和行政法規，制定和頒布了規章和地方法規660餘件。

　　中國已建立國家和地方環境保護標準體系。國家環境保護標準包括國家環境質量標準、國家污染物排放（控制）標準、國家環境標準樣品標準及其他國家環境保護標準；地方環境保護標準包括地方環境質量標準和地方污染物排放標準。截至2005年底，國家頒布了800餘項國家環境保護標準，北京、上海、山東、河南等省（市）共制定了30餘項環境保護地方標準。

　　中國不斷加強環境執法檢查和行政執法。近年來，國家連續對環境保護、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染環境防治等法律實施情況進行檢查，推動重點地區污染治理。中國刑法還對破壞環境資源罪有專門規定。國家頒布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，建立起環境保護行政執法責任制度，並連續三年開展整治違法排污企業、保障公民健康環保專項行動，依法查處7.5萬多起環境違法案件，取締關閉違法排污企業1.6 萬家，對1萬多個環境污染問題實行掛牌督辦。國家還開展礦山生態環境保護和海洋環境保護專項執法檢查，依法處理多起違法行為。

　　中國實行各級政府對當地環境質量負責，環境保護行政主管部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的環境管理體制。1998年中國政府將原國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級），作為國務院主管環境保護工作的直屬機構，負責對中國環境保護工作實施統一監管。國家建立了全國環境保護部際聯席會議制度，並建立了區域環境督查派出機構，以加強部門和地區間的協調與合作。各省（自治區、直轄市）、市、縣級政府設置了環境保護議事協調機構。目前，全國有各級環保行政主管部門3226個，從事環境行政管理、監測、科學研究、宣傳教育等工作的總人數達 16.7萬人；有各級環境監察執法機構3854個，總人數達5萬多人。各級政府綜合部門和資源管理部門以及多數大中型企業也設有環保機構，負責本部門和企業的環境保護工作，目前從業人員達30多萬。

二、工業污染防治

　　工業污染防治是中國環境保護工作的重點。與過去相比，中國工業污染防治戰略目前正在發生重大變化，逐步從末端治理向源頭和全過程控制轉變，從濃度控制向總量和濃度控制相結合轉變，從點源治理向流域和區域綜合治理轉變，從簡單的企業治理向調整產業結構、清潔生產和發展循環經濟轉變。與1995年相比，2004年全國單位國內生產總值（GDP）工業廢水、工業化學需氧量、工業二氧化硫、工業煙塵和工業粉塵排放量分別下降了58%、72%、42%、55%和39%。與1990年相比，2004年全國每萬元人民幣GDP能耗下降45%，累計節約和少用能源7億噸標準煤；火電供電煤耗、噸鋼可比能耗、水泥綜合能耗分別降低11.2%、29.6%和21.9%。

• 淘汰和關閉一批技術落後、污染嚴重、浪費資源的企業。「九五」（1996－2000年）期間，國家關閉 8.4萬家嚴重浪費資源、污染環境的小企業。2001－2004年，連續三次發布淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄，淘汰3萬多家浪費資源、污染嚴重的企業，並對資源消耗大、環境污染重的鋼鐵、水泥、電解鋁、鐵合金、電石、煉焦、皂素、鉻鹽等八個重污染行業進行集中整頓，停建、緩建項目1900多個。 2005年，關停污染嚴重、不符合產業政策的鋼鐵、水泥、鐵合金、煉焦、造紙、紡織印染等企業2600多家，並對水泥、電力、鋼鐵、造紙、化工等重污染行業積極開展綜合治理和技術改造，使這些行業在產量逐年增加的情況下，主要污染物排放強度呈持續下降趨勢。

• 開展循環經濟實踐。一是實行清潔生產，在企業生產的源頭和全過程充分利用資源，使廢物最小化、資源化、無害化，逐步建立生產者責任延伸制度，促進產品生態設計。目前，化工、輕工、電力、煤炭、機械、建材等行業5000多家企業通過了清潔生產審核，全國已有 12000多家企業獲得了ISO14000環境管理體系認證，800多個企業、18000多種規格型號產品獲得環境標誌認證，年產值約600億元人民幣。二是在工業集中地區積極發展生態工業，使上游企業的廢物成為下游企業的原料，延長生產鏈條，做到廢物產生量最小，實現「零排放」，並建設生態工業區，實現區域或企業群的資源最有效利用。目前，中國已建立了17個不同類型的生態工業園。三是統籌規劃工業與農業、生產與消費、城市與農村的發展，大力發展資源循環利用產業，實行可持續生產和消費。國家在重點行業、重點領域、產業園區和有關省市選擇82家單位開展第一批循環經濟試點工作。在北京、上海等24個城市開展了再生資源回收體系建設試點工作。海南、吉林、黑龍江等9省積極開展生態省建設，全國150個縣市開展了生態縣（市）創建工作。　　

• 積極防範突發環境事件。2005年中國政府制定了《國家突發環境事件應急預案》，對突發環境事件信息接收、報告、處理、統計分析，以及預警信息監控、信息發布等提出明確要求。國家制定和完善了涉及重點流域敏感水域水環境應急預案、大氣環境應急預案、危險化學品（廢棄化學品）應急預案、核與輻射應急預案等九個相關環境應急預案，以及《黃河流域敏感河段水環境應急預案》、《處置化學恐怖襲擊事件應急預案》、《處置核與輻射恐怖襲擊事件應急預案》、《農業環境污染突發事件應急預案》、《農業重大有害生物及外來生物入侵突發事件應急預案》等突發環境事件應急預案。近年來，中國對127個分布在全國江河湖海沿岸、人口稠密區、自然保護區等環境敏感區附近的重點化工石化類項目進行了環境風險排查；對近5萬家重點企業進行了全面、拉網式檢查。

• 對工業危險廢物實行全過程管理制度。2003年，國家開始實施《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，強化了工業危險廢物轉移聯單、經營許可證等各項制度。2005年，工業危險廢物處置量由1998年的131萬噸增至339萬噸。全國31個省、自治區、直轄市建立了固體廢物管理中心。

• 實行嚴格的核與輻射環境安全管理。中國共有運行的核電廠5座（9台核電機組）、研究堆18座；在建的核電廠2座（4台核電機組）、研究堆1座，沒有出現重大核安全問題，實現了「保護工作人員、公眾和環境不遭受超過國家規定限值的輻射照射和污染」的目標。中國嚴格遵守國際原子能機構發布的《放射源安全與保安行為準則》，實行許可證制度，規定放射源進出口必須依法履行審批等有關手續。

三、重點地區污染治理

　　近年來，中國政府把「三河」（淮河、遼河、海河）、「三湖」（太湖、滇池、巢湖）、國家重點工程（三峽工程、南水北調工程）、「兩控區」（二氧化硫控制區和酸雨控制區）、「一市」（北京市）、「一海」（渤海）作為全國污染防治的重點地區，取得明顯成效。

• 重點流域水污染防治。「三河」、「三湖」流域面積達81萬平方公里，跨越全國14個省（市），居住人口 3.6億。國家制定並實施重點流域「九五」、「十五」（2001－2005年）水污染防治計劃，實行污染物總量控制制度，將總量削減指標落實到排污單位，逐步完善排污許可證管理方式，並建設了一批重點治理工程項目。截至2005年底，列入重點流域水污染防治「十五」計劃的2130個項目中，已完成1378 項，占項目總數的65%。「三河」、「三湖」流域已經建成和正在建設的污水處理廠達416個，日處理能力2093萬噸；流域內的5000多家重點污染企業，已有80%以上實現了達標排放。目前，流域水污染物大幅度削減，水環境惡化趨勢基本得到控制，一些河段和湖體水質有明顯的改善。國家投入181.67 億元人民幣在三峽庫區及其上游建設了一批城鎮污水、垃圾處理設施，清理了庫底固體廢物，確保庫區水質安全。

• 「兩控區」污染防治。1998年中國政府批准劃定了酸雨控制區和二氧化硫控制區，涉及27個省、自治區、直轄市的175個城市、地區，總面積約為109萬平方公里。國家在「兩控區」內進行能源結構調整，推廣清潔燃料和低硫煤，大中城市禁止民用爐灶燃用散煤。與1998年相比，2005年二氧化硫控制區內二氧化硫年均濃度達標城市比例由32.8%增加到45.2%；2005年酸雨控制區內二氧化硫年均濃度超過國家三級標準的城市比例由15.7%下降到4.5%。

• 北京市大氣污染治理。自1998年以來，北京市連續實施了大氣污染控制措施。天然氣、電採暖、地源熱泵、建築節能等清潔能源利用技術和節能技術進一步推廣，到2005年，北京市天然氣用量達到32億立方米，城市熱網集中供熱面積超過1億平方米；嚴格機動車排放管理，對在用機動車實施了環保標誌管理，對高排放黃標車採取限行措施，並淘汰老舊機動車30多萬輛，發展天然氣公交車2800輛，2005年提前實施了國家第三階段排放標準（相當於歐洲三號標準）；修訂完善了施工現場環境保護標準，加大建築工地管理，加強對道路機械清掃、沖刷和噴霧壓塵工作的監督檢查，並對市區100多家污染企業實施關停搬遷，全市水泥立窯生產線全部關停。經過積極治理，北京市大氣環境質量二級和好於二級的天數從1998年的100天增加到2005年的234天，各種大氣污染物濃度普遍下降，空氣質量明顯改善。

• 渤海污染治理。2001年中國政府批覆《渤海碧海行動計劃》。截至2005年底，已完成各類渤海污染治理環境保護工程項目166個，在建項目70個，投資達175億元人民幣，其中新建城市污水處理廠44個，形成污水日處理能力355.3萬噸，新建城市垃圾處理場18個，形成垃圾日處理能力7000多噸，新建生態農業、生態養殖項目89個，新建船舶港口和溢油反應項目9項，初步遏制了渤海海域環境繼續惡化的趨勢。

四、城市環境保護

　　中國城市化率已從1995年的29.04%提高到2004年的41.76%。針對城市化快速發展中的環境問題，中國政府採取一系列綜合措施，使城市環境逐步改善，部分城市環境質量有明顯改善。與1996年相比，2005年空氣質量達到國家二級標準的城市比例增加了31個百分點，空氣質量劣於國家三級標準的城市比例下降了39個百分點。

　　從城市環境容量和資源保證能力出發，中國的許多城市制定和實施城市總體規劃和城市環境質量按功能區全面達標規劃，測算大氣和水環境容量，合理確定城市規模和發展方向，調整城市產業結構和空間布局，逐步優化城市的功能分區。許多大中城市在城區發展中實行「退二進三 」的策略，即退出第二產業進入第三產業，關閉了一批污染嚴重的企業，利用地價槓桿把一些污染企業遷出城區，按照「工業入園、集中治污染」的原則，實行技術改造和污染集中控制。一些城市把舊城改造與調整城市布局相結合，解決老城區髒亂差的問題，改善居民生活環境；大力調整城市能源結構，積極推廣清潔能源和集中供熱，減輕燃煤污染。在城市建設工程中推行使用預拌混凝土，對直轄市、省轄市、部分大中城市、旅遊城市禁止在城市城區現場攪拌混凝土，減少建築工地的粉塵污染。

　　中國各級政府把城市環境基礎設施建設作為財政投資的重點，促進了城市污水、垃圾處理設施建設。截至2004年底，城市污水處理率達46%，城市生活垃圾無害化處理率達52%，城區清潔能源使用率達40%。近年來，機動車排放標準從國家第Ⅰ階段標準提高到國家第Ⅱ 階段標準，並制定了國家第Ⅲ階段標準。一些城市開展清潔汽車行動，積極推行低污染的天然氣、液化石油氣清潔燃料汽車。自2000年7月起，全國停止銷售、使用含鉛汽油，每年可減少排鉛1500噸。

　　全國500多個城市開展城市環境綜合整治定量考核，對城市環境質量、污染防治工作和城市環境基礎設施建設情況進行量化，綜合評價城市政府的環保工作。從1997年起，按照經濟發展、社會進步、設施完善、環境改善的要求，開展創建環境保護模範城市活動。目前，全國共有100多個城市（區）在創建環保模範城市，其中56個城市和直轄市的5個城區已創建成功。國家環境保護模範城市空氣質量達到二級或好於二級的天數均大於80%，城市生活污水處理率大於70%，生活垃圾無害化處理率大於80%，城市綠化覆蓋率大於35%，都高於全國平均水平，「藍天、碧水、綠地、寧靜、和諧」已成為環境保護模範城市環境的重要標誌。

　　近年來，國家大力開展城市園林綠化工作，建設國家園林城市，改善人居環境。到2004年底，全國城市綠化覆蓋率為31.66%，綠地率為27.72%，人均公共綠地面積為7.39平方米，分別比2000年增長3.51%、4.05%和3.7平方米，其中人均公共綠地面積翻了一番。目前，全國已命名國家園林城市83個、園林城區4個，國家園林縣城10個，並有12個城市獲得了「中國人居環境範例獎」。

五、農村環境保護

　　中國是一個農業大國，農村人口占絕大多數。防治農業環境污染、改善農村環境是中國環境保護的重要任務。

• 農村環境綜合整治。近年來，中國政府在廣大農村地區開展環境優美鄉鎮、生態文明村等創建活動，推動農村環境綜合整治。目前，全國有178個鄉鎮獲得「全國環境優美鄉鎮」稱號。國家重點在「三湖」地區和長江三角洲、珠江三角洲、黃河三角洲地區，開展畜禽漁養殖污染、面源污染的綜合防治示範。一些省市加大村莊環境整治力度，完善農村基礎設施，在農村生活污水、垃圾和農業面源污染治理方面取得了一定進展。近年來，國家興建各類農村飲水工程80多萬處，解決了6700多萬農村人口的飲水困難和不安全問題。開展全國土壤污染調查和污染防治示範，建立農產品安全檢測和監管體系；加強農藥和化肥環境安全管理，推廣高效、低毒和低殘留化學農藥，禁止在蔬菜、水果、糧食、茶葉和中藥材生產中使用高毒、高殘留農藥；防止不合理使用化肥、農藥、農膜和污灌帶來的面源污染，保證農產品安全；開發生產新型安全優質高效飼料，提高飼料吸收利用率，減少養殖產品藥物殘留和有害物質的排放；推廣畜禽糞便綜合利用和處理技術，鼓勵建設養殖業和種植業緊密結合的生態農業工程。

• 生態農業和生態示範區建設。中國政府把生態農業建設作為促進農村經濟和生態環境全面協調發展的重要舉措。目前，全國生態農業建設縣達到400多個，開展示範區建設縣市達500多個，其中國家級生態農業縣102個，國家級生態示範區233個。近年來，有機食品相關的管理和發展機制不斷完善，出台了《有機食品認證管理辦法》、《有機食品國家標準》；出台了良好農業規範國家標準和認證實施規則，開展源頭治理；開展國家有機食品生產基地創建工作，已命名43個國家級有機食品生產基地，推動有機食品的產業化發展。全國有機認證面積超過300萬公頃。

• 發展旱作節水農業。截至2005年，國家投入7億多元人民幣，在水資源匱乏的乾旱區、半乾旱區建設了 460多個旱作節水農業示範基地，綜合運用農藝、生物和工程措施及旱作農業技術，充分利用天然降水，提高水資源利用效率和農業生產能力，控制水土流失。國家積極推廣保護性耕作，啟動了以秸稈覆蓋、免耕播種、深松和除草技術為主要內容的保護性耕作項目，重點在環京津區和西北風沙源頭區建立了兩條保護性耕作帶。截至2005年底，共建立示範縣100個。

• 農村新能源建設。開發與推廣農村新能源是保護和改善農村生態環境的重要手段。「十五」期間，國家先後投入 35億元人民幣，重點推廣以沼氣建設為紐帶的能源生態模式。到2005年底，全國沼氣用戶已達1700多萬戶，年生產沼氣65億立方米。國家大力發展畜禽養殖廢棄物沼氣工程，已建成2200多處，年處理畜禽糞便6000多萬噸；建成生活污水淨化沼氣池13.7萬處，秸稈氣化集中供氣工程500多處；推廣省柴灶1.89億戶，太陽能熱水器2850萬平方米。同時，還積極推廣使用太陽灶、風能、地熱等可再生能源。

六、生態保護與建設

　　經過長期不懈努力，中國一些地區生態環境開始得到改善。

• 造林綠化。中國政府確立以生態建設為主的林業發展指導方針，開展大規模植樹造林，加強森林資源管理，啟動森林生態效益補償制度，營造林面積自2002年以來連續四年超過667萬公頃。近年來，森林面積和森林蓄積量迅速增加，林齡結構、林相結構趨於合理，森林質量趨於提高，實現了由持續下降到逐步上升的歷史性轉折。目前，全國森林面積達1.75億公頃，森林覆蓋率達18.21%，森林蓄積量達124.56億立方米。國家重視林業生態工程建設。從1998年起，中國開展了天然林資源保護工程、退耕還林工程、「三北」（東北、華北、西北）及長江流域等防護林體系建設工程、京津風沙源治理工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程和重點地區速生豐產用材林基地建設工程等。「十五」期間，天然林資源保護工程共營造生態公益林800萬公頃，9333萬公頃森林資源得到休養生息；退耕還林工程共完成造林2133萬公頃，其中生態退耕538萬公頃，荒山荒地造林1200萬公頃，封山育林133萬公頃；京津風沙源治理工程共完成各項治理任務達667萬公頃；「三北」和長江流域等重點防護林工程造林341萬公頃，新封山育林 346萬公頃。

• 草原保護。為加強草原的生態建設和規劃管理，草原工作戰略重點實現由經濟目標為主向「生態、經濟、社會目標並重，生態優先」的轉變，草原植被得到有效恢復，草原生態環境逐步好轉。國家對草原保護建設的投入持續增加，2000－2005年中央財政共投入資金 90多億元人民幣，實施了天然草原植被恢復與建設、草原圍欄、牧草種子基地、退牧還草、京津風沙源治理工程草原生態建設等項目，取得了良好的生態、經濟和社會效益。截至2005年底，全國人工種草累計保留面積達到1300萬公頃，草原改良面積1400萬公頃，草原圍欄3300萬公頃，有20%的可利用草原實施了禁牧、休牧和劃區輪牧。

• 土地保護、開發與整治。中國政府把保護耕地作為一項基本國策，實行嚴格的耕地保護政策。國家劃定基本農田保護區，為確保糧食安全提供重要基礎。同時，建立土地用途管制制度，嚴格控制建設用地總量和結構，使亂占耕地現象得到抑制。2004年各項建設占用耕地較上年下降37%，總體實現數量上的占補平衡。國家還加大土地開發整理力度，建立土地開發整理項目管理制度，組織實施國家投資土地開發整理項目，保持耕地總量動態平衡，改善生態環境。「十五」期間，通過對農村及城鎮土地、災毀土地、工礦區廢棄土地等進行科學的土地開發，整理復墾，復墾土地7.6萬公頃，建成了一批布局規整、生態環境良好的新農村，部分資源枯竭型城市和重點礦區生態環境得到進一步的治理和恢復。

• 水土保持。國家實施京津風沙源治理、首都水資源可持續利用水土保持、黃土高原地區水土保持淤地壩、東北黑土區和珠江上游南北盤江石灰岩地區水土流失綜合防治等多個專項工程，水土流失重點防治範圍由長江、黃河上中游拓展到東北黑土區、珠江上游和環京津等地區。國家開展示範區和示範工程建設，已建成面積在200平方公里以上的水土保持工程300多個，水土保持生態建設示範縣190個，示範小流域1398條，並開始實施第一批62個面積不少於300平方公里的示範區和50多個水土保持科技示範園建設。在全國188個縣開展水土保持生態修複試點工程，所有國家水土保持重點工程區全面實施封育保護，封育保護面積達12.6萬平方公里，並在「三江源區」實施水土保持預防保護工程。目前，已有25個省（自治區、直轄市）980個縣全部或部分實施了封山禁牧，封禁範圍60多萬平方公里，封禁區內的植被得到了較快的恢復。「十五」期間，全國綜合治理水土流失面積 24.02萬平方公里，綜合整治小流域11500多條，建設基本農田406萬公頃，營造水土保持林、經果林和水源涵養林1533萬公頃，建設攔沙壩、坡面水系等小型水土保持工程350多萬座（處），淤地壩7000座。

• 防沙治沙。中國政府將防止土地荒漠化、沙化作為改善生態環境，拓展生存和發展空間，促進經濟社會協調和可持續發展的戰略舉措，頒布實施了《防沙治沙法》，批覆了《全國防沙治沙規劃（2005－2010年）》，頒發了《關於進一步加強防沙治沙工作的決定》，實施一批防沙治沙重點工程，使荒漠化和沙化土地面積同時出現淨減少。截至2004年底，全國荒漠化土地為263.62萬平方公里，沙化土地面積為 173.97萬平方公里，與1999年相比，五年間全國荒漠化土地面積淨減少37924平方公里，沙化土地面積淨減少6416平方公里；土地荒漠化和沙化程度有所減輕，重、極重度荒漠化面積減少24.59萬平方公里。荒漠化和沙化整體擴展的趨勢得到初步抑制。

• 海洋環境保護。中國已經基本形成了海洋環境保護的法律體系和行政執法體系，構建了海洋環境監測網絡，制定和實施了海洋功能區劃、近岸海域環境功能區劃，合理開發和保護海洋資源，防止海洋污染和生態破壞，促進海洋經濟可持續發展。中國政府積極實施主要入海河流的污染防治計劃和重點海域的環境保護計劃，繼渤海之後，中國政府於2005年啟動了長江口及毗鄰海域、珠江口及毗鄰海域的污染治理工作，在長江口和珠江口及其毗鄰海域開展了河海統籌、陸海兼顧的陸域、海域同步的環境監測和調查工作。中國政府嚴格執行海洋工程和海上傾廢的審批制度，強化對傾倒活動的執法監視，加強海洋環境監測。國家批准了《赤潮災害應急預案》和《海洋石油勘探開發重大溢油應急計劃》，並納入國家災害應急管理體系，初步建立了海洋災害應急機制。加強了船舶污染防治和危險品運輸管理，積極推進海上船舶溢油應急體系建設。截至2004年底，中國已建立各級海洋自然保護區120個，一批海洋珍稀物種得到保護，珊瑚礁、紅樹林及海草床等重要生境得以保護。通過採取控制漁業捕撈強度、壓縮捕撈漁船、完善休漁制度、建立漁業資源保護區、實施海洋捕撈產量 「零增長」等措施，保護和恢復海洋漁業資源。

• 自然保護區、生態功能保護區、風景名勝區建設。中國政府把建立自然保護區作為保護生態環境的重要措施。截至2005年底，全國共建立各級各類自然保護區2349處，面積達150萬平方公里，約占陸地國土面積的15%，初步形成了類型比較齊全、布局比較合理的全國自然保護區網絡；全國85%的陸地生態系統類型，85%的野生動物種群和65%的天然植物群落類型都得到保護。國家在江河源頭區、重要水源涵養區、江河洪水調蓄區、防風固沙區以及其他具有重要生態功能的區域開展生態功能保護區建設，在東江源、洞庭湖、秦嶺山地等18個典型區域開展國家級生態功能保護區試點。內蒙古、黑龍江、江西、湖北、湖南、甘肅、青海等省（自治區）開展了地方級生態功能保護區建設。目前，經中國政府審定命名的風景名勝區有677 個，其中國家重點風景名勝區187個。泰山、黃山、峨眉山━樂山、武夷山、廬山、武陵源、九寨溝、黃龍、青城山━都江堰、三江併流等國家重點風景名勝區和一批自然保護區，分別列入聯合國教科文組織《世界遺產名錄》或《國際人與生物圈保護區網絡》、《國際重要濕地名錄》。全國建有各類森林公園數量超過 1900處，其中國家森林公園627處。全國共有85個國家地質公園，其中安徽黃山、江西廬山、河南雲台山、雲南石林、廣東丹霞山、湖南張家界、黑龍江五大連池和河南嵩山等八家地質公園首批進入世界地質公園網絡名錄。

• 生物多樣性保護。中國是一個生物多樣性非常豐富的國家，國家制定了《中國生物多樣性保護行動計劃》，編寫了《中國生物多樣性國情研究報告》，編制了《生物物種資源保護與利用規劃》。目前，全國共建立野生動物拯救繁殖基地250處，野生植物種質資源保育或基因保存中心400多處，使200多種珍稀瀕危野生動物、上千種野生植物建立了穩定的人工種群。同時，開展了國家重點保護野生植物資源的調查和搶救性收集，建立了67個農業野生植物原生境保護區。開展了全國外來入侵物種調查，針對危害較大的主要外來入侵生物開展了「十省百縣」滅毒除害行動，提高了公眾防止外來入侵生物的意識和能力。全國野生植物資源調查的189種野生植物中有71%的野外種群達到穩定生存發展的標準；全國野生動物調查的252種野生動物中有 55.7%的種群穩中有升，揚子鱷、朱䴉等珍稀瀕危野生動物種群成倍增加，野生大熊貓數量達到1596隻，人工圈養數量達到183隻。一些物種的分布區逐步擴展，黑嘴鷗、黑臉琵鷺等物種的新記錄、新繁殖地或越冬地被不斷發現。一百多年未見蹤跡、已被國際自然保護聯盟宣布為世界極危物種崖柏被重新發現。

• 濕地保護。中國政府頒布了《中國濕地保護行動計劃》，編制實施《全國濕地保護工程規劃（2002－2030年）》、《全國濕地保護工程實施規劃（2005－2010年）》。目前，全國共有濕地自然保護區473處，總面積達4346萬公頃。全國納入自然保護區得到有效保護的自然濕地近45%，洞庭湖、鄱陽湖、扎龍等30塊濕地列入國際重要濕地名錄，面積達346萬公頃。一批重要濕地面積得到穩定和擴展，生態功能得到恢復和改善，濕地面積快速減少的趨勢得到有效遏制。城市濕地資源保護得到重視和加強，國家批准了10個城市濕地公園。

七、環境經濟政策和投入

　　近十年是中國環保投入增幅最大的時期，經過努力，已初步建立起以政府為主導的多元環保投融資體制。

• 加大環境保護財政投入。「十五」期間，中央財政安排環境保護資金1119億元人民幣，其中，國債資金安排 1083億元人民幣，主要用於京津風沙源治理、天然林保護工程、退耕還林（草）工程、三峽庫區及其上游地區水污染治理、「三河三湖」污染治理、污水、垃圾產業化及中水回用工程等。1998年以來，國家把環境基礎設施建設作為國債投資的重點，帶動了大量社會資金投入環保。1996－2004年，中國環境污染治理投入達到9522.7億元人民幣，占同期GDP的1.0%。2006年，環境保護支出科目被正式納入國家財政預算。

• 完善環境收費政策。加強排污費徵收和管理，排污費的徵收使用嚴格實行「收支兩條線」管理，排污費收入專項用於環境污染防治。擴大二氧化硫排污費徵收範圍，即對所有排放二氧化硫的企、事業單位和個體經營者均徵收二氧化硫排污費，並提高二氧化硫排污費標準，由每公斤二氧化硫0.2元人民幣提高到0.63元人民幣。實行城市污水、垃圾、危險廢物處理收費政策，引導社會資金以多種方式投入環保設施建設和運營，積極推動污染治理市場化、產業化進程。建立並推行城市污水、垃圾處理特許經營制度。一些地方對已有污水處理廠和垃圾處理等政府建設設施，通過招投標，以合同方式交給企業運營，加強了政府監管，提高了環保資金投入的效益。

• 制定有利於環保的價格稅收政策。建立可再生能源費用分攤機制。可再生能源發電項目上網電價高於當地脫硫燃煤機組標杆上網電價的部分，國家投資或補貼建設的公共可再生能源獨立電力系統運行維護費用高於當地省級電網平均銷售電價的部分，以及可再生能源發電項目接網費用等，通過向電力用戶徵收電價附加的方式解決。分批調低和取消鋼鐵、電解鋁、鐵合金等產品的出口退稅政策。制定有利於汽車產業升級、減輕汽車污染的稅收政策，對提前達到低污染排放標準的汽車生產企業減征30%的消費稅。對再生資源回收及資源綜合利用，生產環保產業設備的企業，利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的企業，給予減免稅收的優惠政策。嚴格執行耕地占用稅政策，合理利用土地資源，加強土地管理，保護農用耕地。陸續提高煤炭、原油、天然氣等礦產品的資源稅稅額標準，進一步保護礦產資源，促進資源的合理開發利用。

八、環境影響評價制度

　　環境影響評價制度是源頭控制環境污染和生態破壞的法律手段。1998年，中國政府頒布實施《建設項目環境保護管理條例》，明確提出環境影響評價制度，以及建設項目環境保護設施同時設計、同時施工、同時投產使用的「三同時」制度。2003年開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》，將環境影響評價制度從建設項目擴展到各類開發建設規劃。國家實行環境影響評價工程師職業資格制度，建立了由專業技術人員組成的評估隊伍。

　　全國共有146萬多個建設項目執行了環境影響評價制度，63萬多個新建項目執行了「三同時」制度，環評執行和 「三同時」執行率分別達到99.3%和96.4%，「三同時」合格率達到95.7%。1996年以來，全國建設項目投資總額為269980億元人民幣，環保投資總額達12306億元人民幣，並呈逐年上升趨勢。通過執行環境影響評價制度，工業類項目實現了「增產不增污」或「增產減污」；涉及重要環境敏感問題生態類項目，通過調整選址、選線和工程方案等，有效避免了新的生態破壞。2005年公開叫停30個總投資額達1179.4億元人民幣的違法建設項目。 2006年2月，對10個投資約290億元人民幣的違反「三同時」制度的建設項目進行了查處。

　　國家環保部門將內蒙古、新疆、廣西及大連市、武漢市等五個行政區，鐵路和石油化工行業，以及寧夏寧東煤炭化工基地規劃和上海市城市軌道交通網絡規劃列為首批規劃環境影響評價試點；完成了《全國林紙一體化工程建設專項規劃》環境影響評價工作；開展了塔里木河流域、瀾滄江中下游、四川大渡河、雅礱江上游、沅水流域等流域開發利用規劃的環境影響評價。其中，怒江流域水電開發規劃環境影響評價比較了不同梯級開發方案在開發布局、規模、方式和開發時序等方面的環境影響程度，為該規劃的實施提出了預防和減緩環境影響的措施；大渡河流域水電梯級開發規劃的環境影響評價充分考慮了環境與發展協調性，提出了流域資源開發環境保護整體性安排，減少梯度淹沒39公里，減少耕地淹沒1867公頃，減少淹沒縣城2座，減少移民人口8.5萬人。國家積極推動水電建設的有序發展，將能源發展戰略和電力發展方針由積極開發水電調整為在保護生態基礎上有序開發水電。

九、環保科技、產業和公眾參與

　　中國重視並不斷提高科技對環境保護的支撐能力，積極推動環保產業化進程，並採取各種措施促進公眾對環境保護的參與。

• 環境保護科學研究。「十五」期間，組織實施了國家重大科技專項「水污染控制技術與治理工程」，開展了湖泊污染治理與生態修復、城市水環境質量改善、飲用水安全保障、新型廢水處理等水污染控制技術的研發與示範，為中國水污染防治提供了切實可行的技術方案與配套技術體系。研製了一批環境監測技術與設備，多種技術與設備實現了業務化應用。開展了機動車排氣淨化、燃煤鍋爐煙氣脫硫、固體廢棄物處理、重點行業清潔生產等關鍵技術研發與工程示範，開發了一批具有自主知識產權的高新技術與設備。在國家科技攻關計劃中設立「重大環境問題對策與關鍵支撐技術研究」項目，在環境保護戰略和技術政策、循環經濟理論與生態工業技術、化學品控制技術、污染場地修復技術等方面開展研究，初步建立了中國綠色GDP核算體系框架。組織了西部生態系統綜合評估、生態功能區劃、脆弱生態區恢復與重建等研究，形成了多種西部生態脆弱區治理技術模式，實現了規模化示範推廣。完成了全國外來入侵物種調查，建立起中國生物多樣性數據庫。制定了《國家環境與健康行動計劃》，開展部分重點地區環境健康調查工作。積極開展全球環境變化研究工作，組織編制了《氣候變化國家評估報告》，為國家制定應對全球環境變化政策和參加有關國際公約談判提供了科學依據。

• 環保產業。經過多年實踐，中國已形成產業門類基本齊全，具有一定經濟規模的環境保護產業體系，環境保護產品生產領域和服務業取得較大進展，資源綜合利用和潔淨技術產品領域快速發展。到2004年底，全國有環保產業年銷售（經營）收入達200萬元人民幣規模以上的從業單位11623家，從業人員有159.5萬人，全行業年收入達4572.1億元人民幣，實現利潤393.9億元人民幣。

• 公眾參與。中國政府努力創造條件，鼓勵公眾參與環境保護工作。環境影響評價法對公眾參與作出制度性規定，要求對可能造成不良影響的規劃或建設項目，應通過舉行論證會、聽證會或採取其他形式，徵求有關單位、專家和公眾對環境影響評價報告書的意見。2006年2 月，國家環保部門頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，詳細規定公眾參與環境影響評價的範圍、程序、組織形式等內容。民間組織和環保志願者是環境保護公眾參與的重要力量，中國目前有非政府環保組織1000餘家。

• 宣傳教育。為加強環保宣傳教育，國家制定《全國環境宣傳教育行動綱要（1996－2010年）》和《2001－2005年全國環境宣傳教育工作綱要》。2001年開始實施的第四個五年普法規劃，把環境保護法律法規的宣傳教育作為全民法制宣傳教育的重要內容，並把環境保護法律法規納入年度法制教育計劃。在一年一度的「6·5」世界環境日開展全國性環境宣傳教育活動。開展了綠色社區、綠色學校、綠色家庭創建活動，目前全國有2348個社區參加了綠色社區創建活動，25000多所中小學校、中等職業學校及幼兒園參加了綠色學校創建活動，100個綠色家庭受到表彰；通過「保護母親河」、「綠色承諾」、「天天環保」、「生態監護」等實踐活動，對廣大青少年進行生態環境道德教育，增強他們的環境保護意識；舉辦綠色中國論壇、中國環境文化節等活動，進行環境知識培訓，引導公眾參與討論環境問題，形成「人人參與、共創綠色家園」的社會氛圍。

• 環境信息公開。到2005年底，全國所有地級以上城市實現了城市空氣質量自動監測，並發布空氣質量日報；組織開展重點流域水質監測，發布十大流域水質月報和水質自動監測周報；定期開展南水北調東線水質監測工作；113個環保重點城市開展集中式飲用水源地水質監測月報；建立環境質量季度分析制度，及時發布環境質量信息。各級政府和環保部門通過定期或不定期召開新聞發布會，及時通報環境狀況、重要政策措施、突發環境事件、違法違規案例等，保障社會各界對環境保護的知情權，促進公眾對環境保護的參與。

• 公眾環境權益維護。截至2005年底，全國有4個直轄市、312個地級市、374個縣級市、677個縣開通了環保舉報投訴熱線電話，覆蓋了全國69.4%的縣級以上行政區。2003年以來，全國各級環保部門通過環保熱線共受理環境污染投訴114.8萬件，結案率在97%左右，主要城市環境投訴滿意率在80%左右。隨着公眾環境意識和對環境質量的要求不斷提高，反映環境權益被侵害的來信來訪數量逐年增加。 2001－2005年，各級政府環保部門共受理群眾來信253萬餘封，群眾來訪43萬餘批次、59.7萬餘人次，受理全國人大代表建議673件，全國政協委員提案521件。

十、國際環境保護合作

　　中國重視環境保護領域裡的國際合作，積極參與聯合國等國際組織開展的環境事務。多年來，中國派高級代表團參與聯合國可持續發展委員會歷次會議、可持續發展世界首腦會議及其系列籌備活動。中國與聯合國環境規劃署在荒漠化防治、生物多樣性保護、臭氧層保護、清潔生產、循環經濟、環境教育和培訓、長江中上游洪水防治、區域海行動計劃和防止陸源污染保護海洋全球行動計劃等領域開展了卓有成效的合作。中國與聯合國開發計劃署、世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織建立了有效的合作模式。中國積極參與亞太經合組織框架下的各項環境保護和可持續發展活動，出席歷次亞太經合組織環境部長會議。中國在環境保護領域的努力得到國際社會的承認和讚譽。聯合國環境規劃署、世界銀行、全球環境基金先後將「聯合國環境規劃署笹川環境獎」、「綠色環境特別獎」、「全球環境領導獎」授予中國環保部門負責人，聯合國環境規劃署還將「地球衛士獎」授予中華青年聯合會負責人。截至2005年底，中國共有 22個單位和6名個人被聯合國環境規劃署授予「全球500佳」稱號。

　　　中國參加了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》、《關於消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《關於在國際貿易中對某些危險化學品和農藥採用事先知情同意程序的鹿特丹公約》、《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》、《生物多樣性公約》、《生物多樣性公約〈卡塔赫納生物安全議定書〉》和《聯合國防治荒漠化公約》等50多項涉及環境保護的國際條約，並積極履行這些條約規定的義務。

　　中國政府編寫了《中華人民共和國可持續發展國家報告》，編制了《中國21世紀可持續發展行動綱要》，確定了 21世紀初中國可持續發展的重點領域和行動計劃。中國政府批准了《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質的國家方案》，相繼頒布了100多項有關保護臭氧層的政策和措施，建立了消耗臭氧層物質替代品和其他環保相關產品的開發和生產基地，順利完成了《蒙特利爾議定書》規定的階段性削減指標。據世界銀行估計，中國淘汰消耗臭氧層物質占所有發展中國家淘汰總量的50%。中國政府在北京舉辦了《保護臭氧層維也納公約》締約方大會第五次會議和《蒙特利爾議定書》締約方大會第十一次會議，通過了《北京宣言》和《北京修正案》。

　　中國加強和推動與周邊國家或相關地區的合作，積極參與區域合作機制化建設。建立中日韓三國環境部長會議機制，定期進行政策交流，討論共同關心的環境問題。大湄公河次區域環境合作機制開始啟動，並於2005年成功舉辦第一屆大湄公河次區域環境部長會議，提出了次區域生物多樣性保護走廊計劃等合作項目。東盟與中國（10＋1）和東盟與中日韓（10＋3）機制下的環境合作開始起步。在中國政府的倡議下，2002年召開了第一屆亞歐環境部長會議，通過了《亞歐環境部長會議主席聲明》，就開展亞歐環境合作的基礎、潛力及合作原則等方面達成基本共識，確定了亞歐環境合作的關鍵領域和重點。近年來，建立了中歐環境政策部長級對話機制和中歐環境聯絡員會議機制，並於2006年2月召開了中國━阿拉伯國家首次環境合作會議。

　　中國積極開展環境保護領域的雙邊合作，先後與美國、日本、加拿大、俄羅斯等42個國家簽署雙邊環境保護合作協議或諒解備忘錄，與11個國家簽署核安全合作雙邊協定或諒解備忘錄。在環境政策法規、污染防治、生物多樣性保護、氣候變化、可持續生產與消費、能力建設、示範工程、環境技術和環保產業等方面廣泛進行交流與合作，取得一批重要成果。中國還與歐盟、日本、德國、加拿大等13個國家和國際組織在雙邊無償援助項下開展了多項環保領域的合作。中國積極開展與發展中國家的環境合作與交流。為配合中非合作論壇的後續行動，中國舉辦「面向非洲的中國環保」主題活動，推動中非在環保領域的交流與合作。2005年中國與聯合國環境規劃署共同舉辦了中非環保合作會議。中國政府還舉辦了「非洲國家水污染和水資源管理研修班」，幫助非洲國家開展環境培訓。

結束語

　　中國政府和中國人民為保護環境付出了巨大努力。但是，中國政府清醒地看到，由於中國正處於工業化和城市化加速發展的階段，也正處於經濟增長和環境保護矛盾十分突出的時期，環境形勢依然十分嚴峻。一些地區環境污染和生態惡化還相當嚴重，主要污染物排放量超過環境承載能力，水、土地、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染增加。新世紀頭二十年，中國人口將繼續增加，經濟總量將比2000年再翻兩番，經濟社會發展對資源的需求不斷增加，環境保護面臨的壓力越來越大。

　　針對資源環境壓力日益增大的突出問題，中國政府明確提出以科學發展觀統領經濟社會發展全局，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進人與自然和諧發展。在制定發展目標時，中國政府把能源節約和環境保護擺上了重要戰略位置。中國「十一五」經濟社會發展規劃明確提出了今後五年環境保護的主要目標：到2010年，在保持國民經濟平穩較快增長的同時，使重點地區和城市的環境質量得到改善，生態環境惡化趨勢基本遏制。單位國內生產總值能源消耗比「十五」期末降低20%左右；主要污染物排放總量減少10%；森林覆蓋率由18.2%提高到20%。

　　實現這一目標，中國政府將切實落實水污染和大氣污染防治任務，加強城市、農村和生態環境保護，確保核與輻射環境安全，以及實施國家環保工程等重點任務，全面推進環保工作。中國政府將集中力量解決嚴重危害人民群眾健康的污染問題，把保障人民群眾的飲水安全作為污染防治的首要任務，採取最為嚴格的措施，有效化解危害飲用水水源水質的污染隱患。

　　實現這一目標，中國政府將積極加快實現「三個轉變」：一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重；二是從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。建立經濟穩定增長、環境資源代價最小、環境意識較高的經濟、社會、文化體系；在空間布局上，將經濟發展與環境承載能力相統一，形成各具特色的發展格局。按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，制定不同的發展方向和環保目標。中國政府將在發展中落實保護，在保護中促進發展，堅持節約發展、安全發展、清潔發展，實現可持續發展。

　　實現這一目標，中國政府將堅持全面推進重點突破方針，堅持預防為主、綜合治理的原則，繼續完善環境保護的政策法規，並嚴格監督執行，依法加強環境管理，強化地方政府對環境質量負責的法律責任；嚴格環境准入，加強規劃和重大決策的環境影響評價，從源頭防治環境污染和生態破壞；加大重點流域水域城市海域專項整治，切實改善環境質量；完善政府、企業、社會多元化環保投融資機制，加大環保投入；推動公眾參與環境保護，加強社會監督；建立先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系，切實提高對突發性環境事件的預警能力，全面提高環境監管能力。

　　保護全球環境，已經成為人類社會的共識。作為一個負責任的發展中大國，解決好環境問題，符合中國發展目標，是13億中國人民的福祉所在，也是人類共同利益的重要體現。中國政府和人民將與世界各國政府和人民一道，共同保護美麗的地球家園。