中國的社會保障狀況和政策

《中國的社會保障狀況和政策》白皮書
2004年9月·北京　中華人民共和國國務院新聞辦公室

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前　言

　　社會保障是現代國家最重要的社會經濟制度之一。建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是經濟社會協調發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。

　　中國是世界上最大的發展中國家，人口眾多，經濟發展起點低，地區之間、城鄉之間發展不平衡，完善社會保障體系的任務十分艱巨和繁重。

　　中國政府從國情出發，堅持以人為本，高度重視並積極致力於社會保障體系的建立和完善。《中華人民共和國憲法》明確規定，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。中國政府把發展經濟作為改善民生和實現社會保障的基本前提。

　　在1978年改革開放前，中國長期實行與計劃經濟體制相統一的社會保障政策，最大限度地向人民提供各種社會保障。二十世紀八十年代中期以來，伴隨着社會主義市場經濟體制的建立和完善，中國對計劃經濟時期的社會保障制度進行了一系列改革，逐步建立起與市場經濟體制相適應，由中央政府和地方政府分級負責的社會保障體系基本框架。

　　中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。社會保險是社會保障體系的核心部分，包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。

一、養老保險

　　中國已經進入老齡社會，老齡化速度快，老年人口規模大，本世紀三十年代人口老齡化將達到高峰。為保障老年人的基本生活，維護老年人合法權益，中國政府不斷完善養老保險制度，改革基金籌集模式，建立多層次養老保險體系，努力實現養老保險制度的可持續發展。

加強城鎮職工基本養老保險制度建設

　　--改革城鎮企業職工基本養老保險制度。1997年，中國政府統一了全國城鎮企業職工基本養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合。企業職工達到法定退休年齡(男性職工60周歲，女性幹部55周歲，女性工人50周歲)，且個人繳費滿十五年的，退休後可以按月領取基本養老金。基本養老金主要由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金月標準相當於當地上年度職工月平均工資的20%左右，個人賬戶養老金月標準為本人個人賬戶(比例為本人工資的 11%)累計儲存額的1/120。國家參照城市居民生活費用價格指數和職工工資增長情況，對基本養老金水平進行調整。2003年，企業參保退休人員月平均基本養老金為621元。

　　--擴大基本養老保險覆蓋範圍。中國的基本養老保險最初只覆蓋國有企業和城鎮集體企業及其職工。1999年，中國把基本養老保險的覆蓋範圍擴大到外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工。省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以規定將城鎮個體工商戶納入基本養老保險。2002年，中國把基本養老保險覆蓋範圍擴大到城鎮靈活就業人員。2003年，全國基本養老保險參保人數達15506萬人，其中參保職工11646萬人。

　　--開展完善基本養老保險制度改革試點。2001年，中國政府開始進行完善基本養老保險制度改革試點，主要包括：逐步做實個人賬戶，實現部分基金積累，探索基金保值增值辦法；改革基礎養老金計發辦法，將基礎養老金水平與職工參保繳費年限更加緊密地聯繫起來，職工參保繳費十五年後每多繳費一年增發一定比例的基礎養老金；統一靈活就業人員的參保繳費辦法，繳費基數統一為當地職工平均工資，繳費比例統一為20%。在遼寧省進行試點的基礎上，2004年將試點範圍擴大到吉林、黑龍江兩省。

　　--探索改革機關和事業單位退休制度。中國的國家機關和事業單位工作人員實行不同於企業的離退休養老制度。2003年，機關事業單位有離休人員 67萬人，退休人員931萬人。二十世紀九十年代起，部分地區開始探索改革機關事業單位退休制度，進行離退休費用社會統籌的改革試點。2003年底，參加社會統籌試點職工1199萬人，離退休人員258萬人。

多渠道籌集基本養老保險基金

　　在人口老齡化加速、退休人員不斷增多的背景下，中國的基本養老保險基金支付壓力越來越大。為確保基本養老金按時足額發放，中國政府通過多種渠道籌集基本養老保險基金。

　　--實行企業和職工共同繳費。企業繳費一般不超過企業工資總額的20%，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定；職工個人按本人工資的8% 繳費。城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險，由個人按當地社會平均工資的18%左右繳費。2003年，全國企業基本養老保險征繳收入總額為 2595億元。

　　--增加財政對基本養老保險基金的補助。國家規定，各級政府都要加大調整財政支出結構力度，增加對社會保障的投入。2003年，各級財政補助基本養老保險基金544億元，其中中央財政補助474億元。

　　--建立全國社會保障基金。2000年，中國政府決定建立全國社會保障基金。全國社會保障基金的來源包括：國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批准以其他方式籌集的資金及投資收益。全國社會保障基金由全國社會保障基金理事會負責管理，按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定的程序和條件實行市場化運營。全國社會保障基金是養老保險等各項社會保障得以實施的重要財力儲備，2003年底已積累資金1300多億元。

推進養老保險管理服務社會化

　　中國企業過去要負擔本企業退休人員基本養老金的發放和人員管理工作。為保證退休人員基本養老金按時足額發放，減輕企業社會事務負擔，政府積極推進基本養老金社會化發放。2003年底，企業退休人員基本養老金全部實現社會化發放，已有84.5%的企業退休人員實現社會化管理服務。

　　為全面提高社會保險管理水平，適應勞動力轉移流動中社會保險關係接續的需要，中國政府自2003年起開始實施「金保工程」，目標是實現社會保障信息的全國計算機聯網運行。目前已初步實現養老保險信息的中央和省級的聯網。

建立多層次養老保險體系

　　近年來，中國政府大力推進多層次養老保險體系建設，在按規定參加基本養老保險的基礎上，有條件的企業可為職工建立企業年金。企業年金費用由企業和職工個人共同繳納，實行基金完全積累，採用個人賬戶方式進行管理。企業年金基金實行市場化管理和運營。2003年，已有近700萬人參加了企業年金計劃。此外，國家還鼓勵開展個人儲蓄性養老保險。

　　二十一世紀前二十年，是中國養老保險事業發展的關鍵時期。國家將繼續完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，逐步做實個人賬戶。將符合條件的城鎮從業人員全部納入基本養老保險。建立健全省級養老保險調劑基金，在完善市級統籌基礎上逐步實行省級統籌。

二、失業保險

　　中國政府在推動企業用工制度改革和建立市場導向就業機制的同時，加快建立和完善失業保險制度，保障職工失業後的基本生活，幫助失業人員實現再就業，推進國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險並軌。2003年底，全國參加失業保險人數達10373萬人，全年共為742萬失業人員提供了不同期限的失業保險待遇。

規範完善失業保險制度

　　中國政府於1999年頒布《失業保險條例》，使失業保險制度更加規範和完善。

　　--參保範圍和繳費。城鎮企業事業單位及其職工必須參加失業保險。用人單位按照本單位工資總額的2%、職工按照本人工資的1%繳納失業保險費；統籌地區的失業保險基金不敷使用時，由失業保險調劑金調劑、地方財政補貼。

　　--享受條件。失業人員享受失業保險待遇需要具備三個條件：繳納失業保險費滿一年；非因本人意願中斷就業；已辦理失業登記並有求職要求。

　　--失業保險金標準。省、自治區、直轄市人民政府按照低於當地最低工資標準、高於城市居民最低生活保障標準的水平，確定本地區失業保險金標準。享受期限的具體規定是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿一年不足五年的，領取期限最長為12個月；滿五年不足十年的，最長為18個月；十年以上的，最長為24個月。

　　--其他失業保險待遇。失業人員在領取失業保險金期間患病，可領取醫療補助金；在領取失業保險金期間死亡，其遺屬可領取喪葬補助金和遺屬撫恤金；在領取失業保險金期間還可享受職業培訓和職業介紹補貼。

　　--城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人參加失業保險。用人單位按規定繳費，個人不繳費。連續工作滿一年，勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的，可以根據工作時間長短申領一次性生活補助。

促進再就業

　　在保障失業人員基本生活的同時，國家積極探索失業保險對促進再就業的有效辦法。加強失業保險服務和就業服務的有機銜接；及時進行失業登記，積極提供就業信息，全面開展就業指導和職業介紹，幫助失業人員在技能、心理方面提高競爭就業的能力；增加失業保險基金對職業介紹、職業培訓的投入；通過直接組織培訓和政府購買成果的形式，廣泛開展技能培訓，增強失業人員的再就業能力。

保障國有企業下崗職工基本生活

　　1998年，鑑於國有企業分流富餘人員的壓力加大，而失業保險支撐能力尚顯不足的實際情況，中國政府建立國有企業下崗職工基本生活保障制度，確保國有企業下崗職工的基本生活。

　　--確保國有企業下崗職工基本生活費按時足額發放。有下崗職工的國有企業普遍建立再就業服務中心，下崗職工進中心後，由中心為其發放基本生活費，基本生活費標準略高於當地失業保險金標準。中心還為下崗職工繳納養老、醫療、失業等社會保險費。中心用於保障下崗職工基本生活和繳納社會保險費用的資金，原則上採取「三三制」的辦法解決，即財政預算安排三分之一、企業負擔三分之一、社會籌集(主要從失業保險基金中調劑)三分之一。1998年至2003 年，全國共有2400多萬國有企業下崗職工進入中心，其中有近1900萬人出中心實現再就業，進中心下崗職工基本按時足額領到了基本生活費並由中心代繳了社會保險費。

　　--建立「三條保障線」制度。1998年以來，中國政府建立了以國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障為內容的「三條保障線」制度。下崗職工領取基本生活費的期限最長為三年；期滿後未實現再就業的，可以按規定享受失業保險待遇；家庭人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的，可以按規定申請享受城市居民最低生活保障待遇。

　　--向失業保險並軌。隨着失業保險制度的日臻完善和基金積累的增加，從2001年開始，實行國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險並軌，國有企業不再建立新的再就業服務中心；企業新的減員原則上也不再進入中心，由企業依法與其解除勞動關係，按規定享受失業保險待遇。

　　今後一個時期，中國勞動力總量過剩的矛盾和就業的結構性矛盾將持續存在，失業保險面臨的壓力仍然較大。中國政府將努力擴大失業保險覆蓋範圍，規範基金征繳和使用管理，在保障失業人員基本生活的同時，進一步發揮失業保險對促進再就業的作用。

三、醫療保險

　　在先行試點的基礎上，中國政府於1998年頒布《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，在全國推進城鎮職工基本醫療保險制度改革。2003年底，全國參加基本醫療保險人數達10902萬人，其中參保職工7975萬人，退休人員2927萬人。

建立城鎮職工基本醫療保險制度

　　中國實行社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度。這一基本醫療保險制度原則上實行屬地管理。

　　--覆蓋範圍和繳費。基本醫療保險覆蓋城鎮所有用人單位和職工，包括所有機關、事業單位、各種類型企業、社會團體和民辦非企業單位的職工和退休人員。城鎮靈活就業人員也可以參加基本醫療保險。基本醫療保險資金來源主要為用人單位和個人共同繳納醫療保險費：用人單位繳費比例為職工工資總額的6%左右；個人繳費為本人工資的2%；退休人員個人不繳費。個人繳費全部劃入個人賬戶，單位繳費按30%左右劃入個人賬戶，其餘70%左右建立統籌基金。

　　--支付標準。醫療費由醫療保險基金和個人共同分擔：門診(小額)醫療費用主要由個人賬戶支付；住院(大額)醫療費用主要由統籌基金支付。統籌基金有明確的起付標準和最高支付限額，起付標準原則控制在當地職工年平均工資的10%左右，最高支付限額一般為當地職工年平均工資的4倍左右。起付標準以上、最高支付限額以下的醫療費用，主要從統籌基金中支付，個人也要負擔一定比例。退休人員個人負擔醫藥費的比例適當低於在職職工。

加強醫療保險管理服務

　　為規範醫療服務行為，降低成本，國家同步推進基本醫療保險制度改革、醫療衛生體制改革和藥品生產流通體制改革。制定國家基本醫療保險藥品、診療項目和醫療服務設施的目錄；保證參保人員享受必要的醫療服務，限制不合理的醫療費用支出，以提高基本醫療保險基金的利用效率；對提供服務的醫療機構和藥店實行定點管理，建立競爭機制，選擇醫療行為規範、服務較好的醫療機構和藥店作為醫療保險定點機構；制定和不斷完善醫療保險經辦機構與定點醫療機構的費用結算辦法。

完善多層次醫療保障體系

　　在建立基本醫療保險制度的同時，為滿足不同參保人員的醫療需求，國家建立和完善多層次醫療保障體系，減輕參保人員的個人負擔。各地區根據實際情況，普遍建立了大額醫療費用補助制度，其資金來源主要由個人或企業繳費，以解決超過基本醫療保險最高支付限額以上的醫療費用。國家鼓勵企業為職工建立補充醫療保險，主要用於解決企業職工基本醫療保險待遇以外的醫療費用負擔。企業補充醫療保險費在工資總額4%以內的部分，從成本中列支。針對國家公務員及原享受公費醫療的事業單位人員，建立公務員醫療補助制度。國家逐步建立主要由政府投入支持的社會醫療救助制度，為特殊困難群體提供基本醫療保障。

　　中國醫療保險制度改革還面臨着諸多艱巨任務。今後，國家將進一步擴大醫療保險覆蓋面，將符合條件的城鎮各類從業人員逐步納入基本醫療保險。加強和完善醫療保險管理和服務，控制醫療費用不合理增長，為參保人員提供更好的服務。建立健全多層次醫療保障體系，逐步減輕參保人員的個人負擔，實現醫療保險制度的穩健運行和可持續發展。

四、工傷保險

　　中國政府努力建立職工的工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的工傷保險制度。2004年1月，國家頒布的《工傷保險條例》實施後，工傷保險的覆蓋範圍迅速擴大，截至2004年6月底，參加工傷保險的職工人數達4996萬人。

建立工傷保險基金統籌制度

　　國家規定，各類企業和有僱工的個體工商戶均應參加工傷保險，為本單位全部職工或者僱工繳納工傷保險費，勞動者個人不繳費。工傷保險實行以支定收、收支平衡的基金籌集模式，由地級以上城市建立統籌基金。政府根據不同行業的工傷風險程度確定行業差別費率，並根據工傷保險費使用、工傷發生率等情況在每個行業內確定若干費率檔次。

明確保障待遇

　　工傷保險實行「無過失補償」的原則。待遇項目主要包括：工傷醫療費用；根據勞動能力喪失程度確定的傷殘補助金、傷殘津貼、傷殘護理費；因工死亡勞動者直系親屬領取的喪葬補助金、供養親屬撫恤金和一次性工亡補助金等。給付工傷保險待遇的主要條件是：職工在工作時間、工作區域內，因工作原因發生意外事故傷害或患職業病。

實行勞動能力鑑定制度

　　國家統一制定和頒布職工工傷與職業病致殘程度鑑定標準，對因工負傷職工經治療傷情相對穩定後存在殘疾且影響勞動能力的，進行勞動能力鑑定。勞動能力鑑定包括勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度的等級鑑定。在省級和設區的市一級設立由政府有關部門、工會組織和用人單位等方面代表組成的勞動能力鑑定委員會，負責對傷殘職工進行勞動能力鑑定。勞動能力鑑定由用人單位、工傷職工或其直系親屬向設區的市一級勞動能力鑑定委員會提出申請。勞動能力鑑定委員會建立醫療衛生專家庫，在收到勞動能力鑑定申請後，隨機抽取專家進行鑑定，提出鑑定意見，並據此作出鑑定結論。

加強工傷預防和職業康復

　　中國政府採取改進工程技術、進行宣傳教育、制定安全規程、實施安全衛生標準，以及通過工傷保險單位費率浮動機制促進用人單位改進安全生產條件等措施，積極開展工傷和職業病預防工作。按照「安全第一、預防為主」的原則，督促企業和職工遵守勞動安全衛生法規和制度，嚴格執行國家勞動安全衛生規程和標準，防止勞動過程中的事故，減少職業危害。

　　國家積極探索開展職業康復工作，對工傷職工進行工傷康復、心理康復、職業培訓、就業指導，並在一些地區建立了職業康復中心和康復醫院，幫助工傷職工克服由工傷帶來的生理和心理障礙，恢復健康和工作能力，重返工作崗位。

五、生育保險

　　國家於1988年開始在部分地區推行生育保險制度改革。2003年底，全國參加生育保險的職工有3655萬人；全年共有36萬名職工享受生育保險待遇。

　　生育保險制度主要覆蓋城鎮企業及其職工，部分地區覆蓋了國家機關、事業單位、社會團體、企業單位的女職工。生育保險費由參保單位按照不超過職工工資總額1%的比例繳納，職工個人不繳費；沒有參保的單位，仍由其承擔支付生育保險待遇的責任。職工生育依法享受不少於90天的生育津貼。女職工生育或流產後，其工資、勞動關係保留不變，按規定報銷醫療費用。

六、社會福利

　　中國政府積極推進社會福利事業的發展，通過多種渠道籌集資金，為老年人、孤兒和殘疾人等群體提供社會福利。

老年人社會福利

　　《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，國家和社會採取措施，改善老年人生活、健康以及參與社會發展的條件。各級政府將老年事業納入國民經濟和社會發展計劃，逐步增加對老年事業的投入，並鼓勵社會各方面投入，使老年事業與經濟、社會協調發展。近年來，通過推進社會福利社會化，逐步形成以國家、集體舉辦的老年社會福利機構為骨幹，以社會力量舉辦的老年社會福利機構為新的增長點，以社區老年人福利服務為依託，以居家養老為基礎的老年人社會服務體系。目前，中國共有各類老年人社會福利機構3.8萬個，床位數112.9萬張，平均每千名60歲以上的老年人擁有床位8.4張。2001年，國家開始實施 「全國社區老年福利服務星光計劃」，截至2004年6月，全國城鄉共新建和改建社區「星光老年之家」3.2萬個，總投入134.9億元。

兒童社會福利

　　依據《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國教育法》等法律法規，國家為兒童提供教育、計劃免疫等社會福利，特別是為殘疾兒童、孤兒和棄嬰等處在特殊困境下的兒童提供福利項目、設施和服務，保障其生活、康復和教育。目前，全國共有192個專門兒童福利機構和近600個綜合福利機構中的兒童部，收養5.4萬名孤殘兒童。全國各地還興辦康復中心、弱智兒童培訓班等社區孤兒、殘疾人服務組織近萬個。

　　中國政府決定，從2004年開始，用三年左右的時間，籌集6億元資金，開展「殘疾孤兒手術康復明天計劃」，每年為1萬名左右的殘疾孤兒實施手術康復。爭取到2006年，使全國社會福利機構中收養的具有手術適應症的殘疾孤兒，都能得到有效的手術矯治和康復。

殘疾人社會福利

　　國家頒布實施《中華人民共和國殘疾人保障法》，為殘疾人康復、教育、勞動就業、文化生活、社會福利等提供法律保障。政府通過興辦福利企業、實施按比例就業和扶持殘疾人個體從業等形式，幫助殘疾人實現就業；採取臨時救濟和集中供養以及興辦殘疾人福利安養機構等福利措施，對殘疾人提供特別照顧。截至 2003年底，全國城鎮共有403萬殘疾人實現就業，農村共有1685萬殘疾人從事生產勞動；259萬貧困殘疾人得到生活保障；44.2萬殘疾人在各類福利院、養老院享受集中供養、五保供養；246萬殘疾人得到臨時救濟、定期補助和專項補助；累計扶持701萬貧困殘疾人解決基本溫飽。2003年，各級政府安排殘疾人事業費15億元，募集社會福利資金近1億元。

七、優撫安置

　　優撫安置制度是中國政府對以軍人及其家屬為主體的優撫安置對象進行物質照顧和精神撫慰的一種制度。目前，中國有4000多萬優撫安置對象。

　　中國政府為保障優撫對象的權益，陸續頒布了《革命烈士褒揚條例》、《軍人撫恤優待條例》等法規。國家根據優撫對象的不同及其貢獻大小，參照經濟、社會發展水平，確立不同的優撫層次和標準。對於烈士遺屬、犧牲和病故軍人遺屬、傷殘軍人等對象實行國家撫恤，對老復員軍人等重點優撫對象實行定期定量生活補助；對義務兵家屬普遍發放優待金；殘疾軍人等重點優撫對象享受醫療、住房、交通、教育、就業等方面的社會優待。2003年，享受國家撫恤補助的優撫對象為465萬人，國家各級財政投入撫恤資金87.9億元。

　　《中華人民共和國兵役法》、《退伍義務兵安置條例》等法律法規，對退役軍人的安置作出規定。政府為城鎮退役士兵安排就業崗位，對自謀職業的城鎮退役士兵發給一次性經濟補助，並給予優惠政策扶持；對農村退伍義務兵在生產、生活、醫療等方面的困難，視不同情況予以解決。機關、團體、企事業單位招工時，在同等條件下優先錄用城鄉退伍軍人。對報考大中專院校的，在同等條件下優先錄取退伍軍人。對退出現役的傷殘軍人，在就業、生活等方面給予適當照顧。對軍隊幹部(含士官)退出現役，分別實行復員、轉業和退休等安置辦法。目前，各級政府普遍建立了相關工作機構。

　　中國政府將動員社會各方面力量，從保障優撫對象和退役軍人的切實利益出發，不斷完善各項優撫安置制度，提高優撫對象的保障水平，推進退役軍人安置管理的法制化、制度化建設，維護優撫安置對象的合法權益。

八、社會救助

　　中國政府從國家發展的實際出發，最大限度地對生活困難的城鄉居民實行最低生活保障，對受災群眾進行救濟，對城市流浪乞討人員予以救助，提倡並鼓勵開展各種社會互助活動。

城市居民最低生活保障

　　1999年，中國政府頒布《城市居民最低生活保障條例》，規定：對持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活標準的，均可從當地政府獲得基本生活物質幫助；對無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民，可按當地城市居民最低生活保障標準全額救助。保障標準的制定主要依據城市居民的人均收入和人均生活消費水平、上年物價水平、生活消費物價指數、維持當地最低生活水平所必須的費用、需要銜接的其他社會保障標準以及維持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人義務教育費用等，同時還考慮當地經濟社會發展水平、本地符合最低生活保障條件人數以及財政承受能力等情況。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財政預算。對財政確有困難的地區，中央財政給予支持。截至2003年底，全國領取城市居民最低生活保障金的人數為2247萬人，月人均領取58元；當年全國各級政府財政支出最低生活保障資金156億元，其中中央政府對中西部困難地區補助92億元。

災害救助

　　國家建立了針對突發性自然災害的應急體系和社會救助制度。政府視人民生命安全為第一，災害發生時及時搶救、轉移受災群眾，災後引導群眾進行生產自救、互助互濟，並動員社會各方力量參與，最大限度地減少災害造成的人員傷亡和財產損失，確保受災群眾有飯吃、有衣穿、有房住、有病能醫。各級政府在財政預算中安排救災支出，用於救災物資儲備和轉移救濟災民。2003年，各級政府共安排用於受災群眾生活方面的救災資金53.1億元，其中中央政府安排 40.5億元。

流浪乞討人員救助

　　2003年8月1日，國家正式實施《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法按照「自願受助、無償援助」的原則，對在城市生活無着的流浪乞討人員給予關愛性的救助管理，根據受助人員的不同情況和需求，給予食宿、醫療、通訊、返鄉及接送等方面的救助服務。截至2003年底，全國共建有救助管理站909個，當年救助生活無着的流浪乞討人員21萬多人。

社會互助

　　國家鼓勵並支持社會成員自願組織和參與扶弱濟困活動，推動社會捐贈制度建設，建立健全經常性的捐助工作機構、工作網點和倉儲設施，隨時接受各種社會捐贈。2003年底，大中城市和有條件的小城市共有社會捐贈接收站點2.8萬個。1996年至2003年，累計接受社會各界捐款捐物折合人民幣230 多億元，衣被9.6億件，得到援助的災民、貧困群眾達4億多人次。基層政府通過興辦社區服務業，為貧困對象提供照顧和服務。中國各級工會組織每年開展對困難職工家庭的「送溫暖」活動。從1994年到2004年初，共籌集慰問款181.1億元，走訪慰問困難職工5577.8萬戶(次)。

　　中國各級工會組織積極開展互助保障活動。2003年底，全國工會系統興辦職工互助保障組織1.8萬個，參保人員723萬人；開辦職工互助保障的工會組織1839個，參加人員1485萬人，累計有600餘萬人次獲得了待遇給付。

九、住房保障

　　中國政府積極推進以住房公積金制度、經濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內容的城鎮住房保障制度建設，不斷改善城鎮居民的住房條件。到2003年底，城鎮居民人均住房建築面積達到23.7平方米。

住房公積金制度

　　住房公積金制度是中國政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機關、事業單位、各種類型企業、社會團體和民辦非企業單位及其在職職工各按職工工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。住房公積金專戶存儲，專項用於職工購買、建造、大修自住住房，並可以向職工個人住房貸款，具有義務性、互助性和保障性特點。1994年，住房公積金制度在城鎮全面推行。1999年，國家頒布《住房公積金管理條例》，並於2002年重新發布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規範化軌道。目前，已基本建立起住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的管理體制。住房公積金按規定可以享受列入企業成本、免交個人所得稅等稅收政策，存貸款利率實行低進低出原則，體現政策優惠。截至2003年底，全國建立住房公積金職工人數達6045萬人，累計歸集公積金5563億元，職工因購建住房和退休等支取1743億元，累計發放個人住房貸款2343億元，支持327萬戶職工家庭購建住房，為改善居民家庭住房條件發揮了重要作用。

經濟適用住房制度

　　1998年，中國確定發展經濟適用住房。經濟適用住房是由政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房。符合下列條件的家庭可以申請購買或承租一套經濟適用住房：有當地城鎮戶口(含符合當地安置條件的軍隊人員)或市、縣人民政府確定的供應對象；無房或現住房面積低於市、縣人民政府規定標準的住房困難家庭；家庭收入符合市、縣人民政府劃定的收入線標準；市、縣人民政府規定的其他條件。經濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，購買經濟適用住房滿一定年限後，方可上市出售，且須將收益按一定比例向政府交納。經濟適用住房實行申請、審核和公示制度，強調公開透明，嚴格監督管理。從1998年到2003年，經濟適用住房竣工面積達4.77億平方米。

廉租住房制度

　　1998年以來，中國政府積極推進廉租住房制度建設，不斷完善廉租住房保障政策。對按政府規定價格出租的公有住房和廉租住房，暫免徵收房產稅、營業稅。各地政府在國家統一政策指導下，結合當地經濟社會發展的實際情況，因地制宜建立城鎮最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以財政預算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實行以住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式。對住房面積和家庭收入在當地政府規定標準之下的家庭，當地政府按申請、登記、輪候程序給予安排，保障其基本要求。2003年，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。

十、農村社會保障

　　中國農村人口占全國人口的大多數，經濟發展水平較低。在農村，土地既是生產資料，又是生活資料；土地屬於集體所有，實行家庭聯產承包責任制。受歷史傳統文化影響，農村具有家庭供養、自我保障、家族互助的長期傳統。根據農村經濟社會發展特點，國家在農村實行與城鎮有別的社會保障辦法。

探索建立農村養老保險制度

　　中國農村養老保障以家庭為主。二十世紀九十年代以後，部分地區根據農村社會經濟發展實際，按照「個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持」的原則，建立了個人賬戶積累式的養老保險。2003年底，全國有1870個縣(市、區)不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。2004年，中國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低於600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔。

建立新型農村合作醫療制度

　　為保障農民的基本醫療需求，減輕農民因病帶來的經濟負擔，緩解因病致貧、因病返貧問題，中國政府於2002年開始建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，由政府組織、引導、支持，農民自願參加，政府、集體、個人多方籌資。目前正在30個省、自治區、直轄市的310個縣(市)進行試點。截至 2004年6月，覆蓋9504萬農業人口，實際參加人數6899萬人；共籌集資金30.2億元，其中地方各級財政補助11.1億元，中央財政對中西部地區補助3.9億元。

實行農村社會救助

　　二十世紀五十年代，中國開始建立五保供養制度，1994年國務院頒發《農村五保供養工作條例》，對農村村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬(未成年人保義務教育)的五保供養：無法定扶養義務人，或者雖有法定扶養義務人，但是扶養義務人無扶養能力的；無勞動能力的；無生活來源的。為解決部分生活不能自理五保老人的照料問題，各地相繼興辦敬老院，將這些人員集中供養，並逐步發展成為五保供養的一種重要形式。2003年底，全國實際五保供養人數為254.5萬人，敬老院2.4萬所，集中供養五保對象50.3萬人。

　　中國政府針對各地區經濟發展不平衡和地區間財政經濟狀況差異大的實際，鼓勵有條件的地區探索建立農村最低生活保障制度。其他地區則堅持「政府救助、社會互助、子女贍養、穩定土地政策」的原則，建立特困戶基本生活救助制度。同時，對患病的農村困難群體實行醫療救助。截至2003年底，全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農村特困人數為1257萬人。

結束語

　　經過多年的探索和實踐，中國特色的社會保障體系框架初步形成。當前及今後一個時期，中國發展社會保障事業的任務依然艱巨。人口老齡化將進一步加大養老金和醫療費用支付壓力，城鎮化水平的提高將使建立健全城鄉銜接的社會保障制度更為迫切，就業形式多樣化將使更多的非公有制經濟從業人員和靈活就業人員被納入社會保障覆蓋範圍，等等，這些都對中國社會保障制度的平穩運行和建立社會保障事業可持續發展的長效機制提出新的要求。

　　加快完善社會保障體系，是中國政府全面推進小康社會建設的一項重要任務。中國國民經濟保持持續、快速、協調、健康發展而使國家綜合經濟實力的增強，全面、協調、可持續的科學發展觀的貫徹落實，經過多年探索建立起的適合中國國情的社會保障體系，將為中國社會保障事業持續發展提供各種有利條件。在未來的歲月里，中國人民將進一步從國家的發展進步中獲益，必將享有更豐厚的物質文明成果。