中國21世紀人口、環境與發展/第11章 農業與農村的可持續發展

中國21世紀議程
《中國21世紀人口、環境與發展》白皮書
第11章 農業與農村的可持續發展

導　言

　　11.1 農業是中國國民經濟的基礎。農業與農村的可持續發展，是中國可持續發展的根本保證和優先領域。

　　11.2 中國農業的歷史可上溯到一萬年前，有着優良的傳統經驗。近40年來，全國糧食總產量由年產1.1億噸提高到4.4億噸。特別是自1978年改革開放以來，農業生產結構有所改善；鄉鎮企業迅速增長，總產值已達到工業總產值的30％以上，較大改變了農村貧窮落後的面貌。中國農民已經基本實現溫飽，正朝着小康邁進。

　　11.3 但是中國農業和農村發展正面臨一系列嚴重問題：

　　(a)人均耕地少,農業自然資源短缺，人均占有量逐年下降，近10年耕地每年減少36萬公頃,人均糧食占有量尚低,不足400公斤；

　　(b)農村經濟欠發達,農民平均收入甚低,而且增長緩慢；農村人口增長快，文化水平低，農業剩餘勞動力多，約占農業勞動者總數的1/4。

　　(c)農業綜合生產力尚低，抗災能力差，農業生產率常有較大的波動。

　　(d)農業經濟結構不合理，農業投入效益不高，農業投資形成固定資產的比率一般只有65％，化肥和灌溉水利用率較低，農業生產成本上升很快；

　　(e)農業環境污染日益加重，受污染的耕地近2000萬公頃，約占耕地總面積的1/5。土地退化嚴重，自然災害頻繁。

　　11.4 中國的農業與農村要擺脫困境，必須走可持續發展的道路，其目標是：保持農業生產率穩定增長，提高食物生產和保障食物安全，發展農村經濟，增加農民收入，改變農村貧困落後狀況，保護和改善農業生態環境，合理、永續地利用自然資源，特別是生物資源和可再生能源，以滿足逐年增長的國民經濟發展和人民生活的需要。為了實現這一目標，採取的戰略是逐步完善指導農村社會發展的法規、政策體系，貫穿市場機制和適度有效的宏觀調控，加強食物安全，調整農村產業，提高農業投入和綜合生產力水平，發展可持續農業科學技術，促進農業生態環境保護和資源的合理利用。

　　11.5 農業與農村的可持續發展是一個十分廣泛的領域，它與本《議程》的其它各章都有聯繫。本章設７個方案領域：

　　Ａ.推進農業可持續發展的綜合管理；

　　Ｂ.加強食物安全和預警系統；

　　Ｃ.調整農業結構，優化資源和生產要素組合；

　　Ｄ.提高農業投入和農業綜合生產力；

　　Ｅ.農業自然資源可持續利用與生態環境保護；

　　Ｆ.發展可持續性農業科學技術；

　　Ｇ.發展鄉鎮企業和建設農村鄉鎮中心。

方案領域

Ａ.推進農業可持續發展的綜合管理

行動依據

　　11.6 在由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，要特別重視保護環境和自然資源。要防止在轉軌過程中犧牲資源和環境而單一追求經濟高速增長的傾向，審查已制訂的農業和農村政策、法規和發展規劃，增加可持續發展內容的條款，促進農業發展的綜合管理。

　　11.7 可持續發展的綜合管理需要全民的參與，要求增強各級決策者和管理人員的可持續發展意識，將保護資源和環境與農村社會和經濟發展緊密結合起來，促進相關政策和法規的完善，約束、規範人們的社會、經濟活動行為。

　　11.8 80年代以來，我國已建立了50個農業綜合治理和可持續發展試驗區，努力追求經濟效益、社會效益和生態效益的協調與統一，取得巨大的成效，為推動我國農業可持續發展，提供了寶貴的經驗。生態農業作為一種可持續農業模式，也正在逐步試驗推廣，目前試驗已從生態農業戶、村、鄉發展到生態農業縣，試驗點已達幾百個。

　　11.9 建立和改善可持續發展農業綜合管理體系，需要靈敏、準確的反應能力，需要一個完善的信息系統作為科學決策的基礎和可持續發展的支撐條件。

目　標

　　11.10 2000年以前逐步建立和完善可持續發展農業綜合管理體系:

　　(a)按照可持續發展的框架，完成全面評估和適當調整農業中長期發展規劃、各項有關政策和法規;

　　(b)完成對各級政府部門管理人員參與可持續發展的培訓工作;

　　(c)建立和完善高效的農業信息系統。

行　動

　　11.11 以可持續發展觀點和原則全面審理現有有關農業的法規、政策和管理體系，提出改善與加強的計劃。特別要進一步強化有關農業生態環境保護和資源管理的法規、政策體系，如農業生態環境保護條例、耕地保護條例、動植物種質資源國內外交換條例、種植與養殖和野生生物資源管理法規等等，逐步形成完善的法規與政策體系。

　　11.12 建立農業和農村可持續發展綜合管理體系，加強農業和農村管理部門與環境保護部門及其他相關部門的協調行動，對可持續發展工作實行有機地綜合管理。對國家、省(區)、地(市)、縣四級管理人員進行可持續發展的系統培訓，提高可持續發展管理能力。

　　11.13 把可持續發展目標和行動納入市場經濟體制，對以往涉農的戰略規劃和政策法規進行全面的評估和調整，以此保證政府和農民在可持續發展中協調行動。

　　11.14 開展多種形式的可持續發展農業試驗工作，包括：

　　(a)在總結、推廣已有的50個農業綜合治理與可持續發展試驗區的基礎上，「九五」期間將試驗區增加到60個左右；

　　(b)把生態農業建設試驗點在現有基礎上擴大一倍左右；

　　(c)新建與可持續發展相結合的高產、優質、高效農業示範區100個。

　　11.15 建立和健全多功能、全方位、相對獨立的農業和農村可持續發展的信息系統（含數據庫）。

Ｂ.加強食物安全和預警系統

行動依據

　　11.16 食物安全是指能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物。

　　11.17 中國是一個占世界總人口22％的農業大國，食物總量的保障必須立足本國。雖然近15年來，中國人均食物占有量有較大增長，但仍然低於世界平均水平，少數農村尚未解決溫飽問題。中國人口以每年1500萬的速度增長，在人均占有農業自然資源逐年下降的情況下，21世紀中期中國將達到15～16億人口的高峰，必將面對更為嚴峻的食物安全挑戰。

　　11.18 目前中國食物結構中，肉類、蛋類、奶類、水產品、蔬菜、水果供應已明顯增加，在大中城市和發達地區這一趨勢更為明顯，但是在許多地區這些食物的供給水平較低而且往往不穩定。糧食是我國食物結構的主體，雖然糧食的供給已經初步解決，但在一些貧困地區，糧食供應仍不充分，仍然陷於「越窮越墾、越墾越窮」，破壞生態環境，加重水土流失的惡性循性之中。

　　11.19 食物安全要求提供無污染和高質量的食物。隨着人民生活水平的提高，無污染、口感好的食物將越來越受歡迎。目前由於過多追求農產品數量，對農作物被化肥農藥等污染的情況未給與充分重視。

目　標

　　11.20 到2000年，中國人民的食物和營養達到小康水平，人均每日食物中供給熱量達到約10兆焦(2600千卡)、蛋白質72克，其中優質蛋白質占33％。在糧食供給量達到5億噸、人均400公斤目標的同時，加快發展動物性食物和蔬菜、水果。同時要解決貧困地區人民溫飽問題，重視婦女、兒童、老人的營養要求。儘可能改善食物生產環境,提供安全的、質量達到標準的食物。

行　動

　　11.21 貫徹實施《90年代中國食物結構改革和發展綱要》，引導消費和生產，建立合理的食物結構。

　　11.22 建立高效的食物安全預警系統，包括對農業自然災害的預測預報，食物環境質量監測，特別要重視對土壤肥力、水土流失及農業環境污染狀況的監測。

　　11.23 建立各級食物生產基地，包括商品糧基地、優質棉基地以及畜產品、水產品、油、糖、水果、蔬菜生產基地，提高食物環境質量,發展無污染的綠色食品，以保障食物的有效供給和增加供給多樣性。

　　11.24 建立健全各級食物儲備、加工、運銷體系，特別是要建立完善的國家糧食儲備制度。

　　11.25 跟蹤和分析國內食物市場動態，充分利用國際市場食物資源，調劑國內食物餘缺。

Ｃ.調整農業結構，優化資源和生產要素組合

行動依據

　　11.26 迫於人口壓力，又由於長期強調「以糧為綱」，導致中國農業結構較為單一。雖然近十多年隨着市場經濟發展，中國農業結構的調整已取得不少成績，但從總體上來說仍然偏重以糧食生產為主的種植業，畜牧業、漁業和林果業都相對薄弱，這既不能充分發揮人力、物力資源潛力，又難以提高農業生產效率和商品率。

　　11.27 在目前的市場經濟中，農業結構單一明顯制約了農村經濟發展。出現糧食增產不增收(入)現象，工農業剪刀差有繼續加大的趨勢，農民收入出現負增長，無力增加農業基礎建設投入。

　　11.28 農業結構單一，使自然資源的多樣性得不到合理有效的利用，生態環境惡化，加劇了水土流失和沙漠化等土地退化過程，使局部地區陷於貧困之中。

目　標

　　11.29 在穩定發展糧食生產的前提下，按照因地制宜和充分發揮資源優勢的原則，積極穩妥地調整農業結構，形成結構合理的農林牧漁副全面發展的大農業格局，使各業之間相互支持，互相依存，相得益彰。發展農業產前產後的延伸產業，形成種養加和農工貿配套的農村產業體系，使農村經濟的綜合生產能力和可持續發展能力得到提高。

行　動

　　11.30 加強農村經濟結構調整和人力資源開發工作；鞏固與完善原有農林牧漁業管理技術服務系統；建立農副業生產和市場指導體系。

　　11.31 研究制定有利於優化農村產業結構、合理開發利用資源的產業政策。在市場經濟條件下，國家對於建立發展新的產業在產品價格、信貸、基本建設投資方面給以支持。

　　11.32 根據不同地域和自然資源組合特點，發展多種類型的可持續農業。在西北、西南、東北等地區開展大面積的農業生態工程建設。

　　11.33 科技與信息工作：

　　(a)除加強傳統農業技術研究以外，特別加強特殊種植技術、畜牧業和漁業生產技術，以及作為農業產前產後延伸產業的第二、三產業技術的研究；分行業建立技術示範點，通過培訓和示範加速技術推廣；

　　(b)建立農牧副漁業社會化服務體系，改善服務機制；

　　(c)加強可持續農業基礎理論和應用技術的科學研究；

　　(d)建立以上各行業的農業部、省(市、區)、地(市)和縣四級信息庫，逐步實現信息聯網，加強信息交流和共享。

　　11.34 加強國際合作與交流，學習發達國家已完成農村經濟結構調整的經驗；學習引進國外農業、農村新型產業的技術、知識，開展科學技術及人才交流。

Ｄ.提高農業投入和農業綜合生產力

行動依據

　　11.35 實現2000年農業發展目標，需要相應地增加物質、能源和資金投入，增加農業基礎設施，改善農業生態環境，提高農業綜合生產力。

　　11.36 十幾年來，農業基礎設施逐步有所改善：農村生產性固定資產由1957年的155億元提高到1990年的3886億元；灌溉面積已發展到占農田總面積的50%，農田防護林建設有很大發展，但農田的自然生態環境條件依然較差，基礎設施建設仍很薄弱，成為制約農業發展的重要因素。全國中低產農田面積比例仍占79％；在灌溉面積中，由於配套建設不足，影響灌溉效率的發揮；大部分農田還處於畜力耕種和手工操作狀態；至於農村第二、三產業發展所需要的交通、能源、通訊等基礎設施條件則更差。

　　11.37 我國在改革開放以後注意加強農村能源建設，特別在推廣省柴灶、發展沼氣利用工程、建設薪炭林、建設農村小水電、推廣風力機械和風力發電等方面取得了一定進展。但是目前農村電力和化石能源供應能力極低，甚至有20％左右貧困農村和一部分牧區做飯取暖的薪柴不足，嚴重的地方每年缺柴達６個月以上。這些貧困地區因能源不足加重了植被破壞和土地侵蝕問題，形成惡性循環。因此，進一步發展農村能源建設是促進農村可持續發展的一個重要戰略方向。

目　標

　　11.38 到2000年化肥生產總量達到1.5億噸，農田灌溉面積達到5330萬公頃，農業機械總動力420萬千瓦，農村用電量900億千瓦/時。同時改善化肥、農藥品種，減少對環境的污染和人體的危害，提高各項投入物的利用效率。

　　11.39 加強防護林體系和農田基本建設，改良退化土地，改善農村能源供應，增加農業生產抗災能力。

行　動

　　11.40 加強農村基礎設施建設的統一規劃和領導，加強不同行業間協調；增加對農村基礎設施建設的投資和基礎設施運轉與維修的投資。

　　11.41 繼續抓好以「三北防護林」為主的五大防護林體系的建設，並實行全民義務植樹種草制度。改良退化土地，改造漬澇、旱薄、鹽鹼等中低產田。

　　11.42 加強農田水利建設和配套工程建設，擴大灌溉面積，發展節水技術，提高灌溉效率。加強農村飲水和衛生設施建設，逐步解決少數貧困地區人畜飲水困難問題。

　　11.43 擴大化肥生產能力，加快發展複合肥料和長效肥料，調整化肥品種結構，研製新品種化肥，改善化肥使用方法，同時提倡使用農家肥，減少肥料對環境的污染。

　　11.44 控制農藥、高殘留化學膜的使用，推廣應用低殘留、高效、低毒農藥和無殘留化學膜。

　　11.45 推廣農村耕作機械、農產品和飼料初級加工機械，注重農產品轉化及加工能力的培育、設備、資金、人員培訓方面的支持。

　　11.46 增加農村能源開發利用的投入，加強農村能源建設研究，開展縣級農村能源綜合建設試點。大力發展薪炭林，推廣省柴節煤灶，特別加強沼氣、地熱、太陽能、風力發電、小水電等可再生能源的開發利用，增加農村能源供應。

Ｅ.農業自然資源可持續利用和生態環境保護

行動依據

　　11.47 由於人口和經濟的迅速增長，我國十分有限的農業自然資源開發強度不斷加大，例如非農業占用耕地，草地過牧，森林超采，漁業過度捕撈，再加上污染和生態環境退化，加重了資源的破壞和衰退趨勢。為了實現可持續發展，保護和合理利用自然資源成為急需解決的問題。

　　11.48 長期以來的自然資源無償使用，已造成資源的嚴重浪費，對自然資源保護很不利。在市場經濟條件下，若仍然保持資源無價(「產品高價、原料低價、資源無價」)或價格扭曲的局面，無疑會加重對資源的浪費。因此，必須儘快開展農業自然資源評估和估價工作。

　　11.49 當前，由於工業發展和農業化學物質大量施用，農業生態環境受到嚴重污染，工業排放的廢棄物大部分通過各種途徑最後進入農業生態環境，近年每年發生環境賠償事故數千起，損失糧食100億公斤以上。由於土地和生物資源開發利用不合理，保護措施跟不上，資源衰減和土地退化都很嚴重，農業生態環境退化已成為制約農業綜合生產能力提高的重要原因之一。

目　標

　　11.50 全面保護耕地、森林、草地、濕地、水源、種養殖的動植物品種、野生近緣動植物物種和農區野生物種，加強保護工作體系建設，修訂、補充必要的法規、標準，在2000年前逐步形成農業資源保護的法規體系。

　　11.51 2000年以前，為農業自然資源合理利用和環境保護及有效管理提供真實而公正的價格依據，並以此作為生產要素市場的一個重要的組成部分，作為對農業環境評估、監測的一個有效手段，納入國民經濟核算體系。

　　11.52 加強農業環境管理體系建設，通過完善立法，理清農業環境管理的具體職責任務，落實投資渠道，2000年前步入正常工作軌道。

　　11.53 加強農業環境監測體系建設。下世紀初逐步加強重點省地(市)和縣級農業環保站、牧區、漁區和農墾區環保站的建設，形成全國農業環境監測網絡，逐步實現全國農牧漁業生態環境和產品質量的監測和信息傳遞。

行　動

　　11.54 審理現有與農業自然資源和生態環境有關的法規、標準，明確農業部門在資源與環境保護利用中的職責，補充新的、更專門化的法規、標準；強化農業資源與環境管理體系建設，提高管理效率和能力。

　　11.55 建立健全農業資源和環境的數量、質量和分布等性狀的數據庫，並保證數據庫的接續、更新和正常運行。

　　11.56 根據農業區劃和農業資源與環境數據庫數據資料，對農業自然資源與環境分類、分區進行評估。分區至少要到縣一級，以提高估價精確度。建立農業自然資源與環境核算體系，並納入農業及農村經濟核算體系。在估價和核算基礎上,制定各種資源環境開發利用方案,充分利用研究核算成果,建立監測控制系統和信息網絡,對農業環境變化進行監測、控制。

　　11.57 在制訂和實施耕地保護條例的基礎上，將80％左右的耕地作為基本農田保護區；改造中低產田，分期分批實施中低產田規劃，加快建設高產穩產農田。促進土地復墾，防治耕地風蝕(農田防護林帶)、水蝕(土地平整和農田水利)。在穩定農村土地使用制度基礎上，促使農戶秸稈還田和多施有機肥。

　　11.58 防治對農村水源(地表水和淺層地下水)、特別是人畜飲用水源的污染，確保大型水源對農村生產和生活用水的配額，對水的供需進行空間(引水)和時間(蓄水)的合理調度，適當用污水灌溉農田。

　　11.59 保障大中型能源基地(特別是大中型電廠電站)對農村的能源輸送，發展農村小型能源建設，促進初級能源的換代和轉化，開闢新能源、潔淨能源。

　　11.60 對未利用和已利用的自然資源，特別是生物資源，進行新使用價值的研究、開發和利用；例如對野生動植物資源進行多學科、多功能的研究和開發利用。

　　11.61 境外引進新的生物品種資源，並加以改良、選育、區域化，使其具有商業性生產價值，並豐富國家種質資源庫。

Ｆ.發展可持續性農業科學技術

行動依據

　　11.62 中國雖然有歷史悠久的傳統農業技術，但現代農業科學技術在我國無論技術開發、推廣和應用水平都很低，這已經嚴重製約着農業生產的可持續發展，也對農業環境保護帶來了不利影響。

　　11.63 可持續農業科學技術主要是指高產、優質、高效、資源節約(節水、節能、節飼料)型科學技術、品種發掘和改良技術、生物防治和綜合防治病蟲害技術、環境保護和治理技術等。

　　11.64 為了實現高產、優質、高效的目標，農業在繼續增加生產資料投入的同時，要充分依靠科學技術，提高投入效率，以實現農業的可持續發展。

目　標

　　11.65 研究、開發和推廣可節約資源、可提高產量和品質、可保護環境的農業技術，積極開發農業和食品領域生物技術，提供安全豐富的動植物食品。

行　動

　　11.66 對現有農業技術，從對資源利用率、產品產量和品質以及環境影響等方面，進行可持續性評估，推廣其中有利於可持續性的技術，淘汰不利於可持續性的技術。

　　11.67 研究、推廣提高農業投入物質利用效率的技術。到2000年，使化肥和灌溉水利用率由目前的35％左右提高到40％～45％，農業機械利用率提高到40％以上，同時要提高油、電利用效率。

　　11.68 用生物技術培育優質、高產、抗逆的動植物新品種，提供優良的新種質資源，加強植物和動物基因工程育種技術研究與開發。建立和完善良種選育和繁殖體系，確保優良品種(組合)時純度和最高應用年限。

　　11.69 研究動植物重大病蟲害綜合治理和預警技術，加強生物農藥的研製與開發，減少病蟲災害損失。

　　11.70 積極推動可持續性農業技術的研究和開發，特別從財政、設備、實驗手段方面予以大力支持。同時要加強可持續性科學技術的基礎研究，增加科學技術儲備和後勁。重點開展區域農業和農村可持續發展的決策支持系統和綜合技術研究。

　　11.71 建立健全廣泛、有效的農業技術推廣體系，充分發揮縣一級農業技術推廣中心的作用，加強農業技術推廣、服務站點和網絡的建設，造就一大批農業技術推廣人才。

Ｇ.發展鄉鎮企業和建設農村鄉鎮中心

行動依據

　　11.72 1979年以來，鄉鎮企業(主要是鄉鎮工業)迅猛發展，到1990年鄉鎮工業的總產值已占全國工業總產值的30％左右，成為中國中小企業的主體，國民經濟的重要支柱。它也是實現中國農業現代化，農村城鎮化，縮小城鄉、工農差別和國家工業化的重要途徑。

　　11.73 但是鄉鎮企業存在着缺乏規劃、設備簡陋、工藝落後、管理和技術水平低等發展中的問題，特別是因此而造成的浪費資源、污染環境十分嚴重，急待解決。

　　11.74 雖然80年代以來鄉鎮企業的發展已經吸收了近1億農村勞動力，但農村勞動力剩餘量仍有1億多，而且到2000年將達到２億左右。勞動者文化技術素質低，使他們的擇業機會小、就業率低，不僅影響到農民的收入，而且也阻礙新技術的應用、經營規模的擴大和勞動生產率的提高。

　　11.75 鄉鎮企業發展帶動了農村建設，對具有經濟、社會、文化、生活多種功能於一體的鄉鎮中心的形成和發展起到了推動作用。除了鄉鎮企業要合理布局和規劃，適當集中到鄉鎮中心，還應加強農民居住、交通、供水、用能、衛生等方面的建設，逐步形成現代化的農村鄉鎮中心。

目　標

　　11.76 到2000年鄉鎮企業總產值達到76000億元，其中工業產值54000億元。同時加強鄉鎮企業規劃管理，依靠科技進步，改善產業結構，使鄉鎮企業走上高效、節能、無污染的可持續發展之路。在鄉鎮企業中，要優先支持農產品加工業的發展。

　　11.77 通過多種形式的培訓，儘快提高農村勞動者素質。增加農村人力資源的有效供給，為農村勞動力創造更多的有效就業機會，到2000年，再轉移到鄉鎮企業5000萬勞動力，以增加農民收入、繁榮農村社會經濟。

　　11.78 到2000年，重點把現有的遍布全國的5萬多個鄉鎮建設成為經濟繁榮、環境優美的農村發展中心。包括合理的工業、商業服務業布局，合理的村鎮內外布局，優美、標準化、實用的住房模式，健全的供排水、供暖和衛生系統，多樣的教育、文化、娛樂設施等。

行　動

　　11.79 加強各級政府對鄉鎮企業的規劃、指導、管理、監督、協調和服務工作。

　　11.80 制定《中華人民共和國鄉鎮企業法》及其他配套法規與規章。

　　11.81 引導廣大鄉鎮企業走上依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道。

　　11.82 加快鄉鎮企業環境保護立法工作。建立和健全鄉鎮企業環境保護和污染防治體系，強化管理，堅持對鄉鎮企業引導和限制相結合的原則，抓好重點污染地區與行業的污染防治工作。

　　11.83 增加教育經費，鼓勵社會辦學，加快發展鄉村職業學校教育，普及９年制義務教育。

　　11.84 加強農民技術教育，通過三種教育培訓，造就三支隊伍：

　　(a)通過實用技術培訓，向廣大農民普及推廣農業科學技術，培養一支掌握致富實用技術的勞動者隊伍；

　　(b)推廣實施「綠色證書工程」，對具有初中文化程度的農民進行崗位培訓，考核後發給證書，培養一支能夠起示範帶頭作用的農民技術骨幹隊伍；

　　(c)開展農民中等學歷教育，培養一支能夠適應農村經濟發展需要的鄉(鎮)、村基層管理幹部和技術人員隊伍。

　　11.85 制訂鄉鎮中心發展規劃，從資金、技術和人口流動政策方面入手，引導和促進合理的城鎮化建設。將鄉鎮企業發展與鄉鎮中心的建設有機結合起來，以便對污染的治理由分散走向集中。制定鄉鎮工業合理布局的方案，以保護生態環境、防止污染、提高工業效益，繁榮農村經濟，同時推動村鎮內部居住、文化娛樂、工商業、交通、用水、能源供應等設施的合理布局。

　　11.86 推動村鎮住房建築的標準化和實用化，建設完善而有效的供排水、取暖、衛生系統、對空閒地進行植樹、種草。