中國21世紀人口、環境與發展/第8章 消除貧困

中國21世紀議程
《中國21世紀人口、環境與發展》白皮書
第8章 消除貧困

導　言

　　8.1 造成貧困有國際、國內、社會、經濟以及自然、生態等多方面的原因，其中資源的不合理開發利用和生態環境的惡化是造成貧困的重要原因之一。消除貧困是發展中國家實現可持續發展模式中面臨的嚴峻挑戰之一，也是各國政府應該承擔的共同責任。

　　8.2 對貧困地區而言，消除貧困與可持續發展是統一的整體或一個問題的兩個方面。不消除貧困就難以持續發展，不有效改善貧困地區的基礎設施條件，提高人的素質，改善生態環境和可持續開發利用資源，也不可能從根本上消除貧困。

　　8.3 在過去40多年期間，中國消除貧困的行動作為整個世界反貧困鬥爭的一部分，進行了大量艱苦細緻的工作，取得了顯著的成就。本章重點論述中國政府在消除貧困方面採取的政策措施和努力、本世紀末和21世紀初實現的預期目標以及需要採取的優先活動項目。本章與第4、11、12、13、14、16和17等章節的方案領域密切相關。

　　8.4 本章設1個方案領域:

　　A.消除貧困

方案領域

A.消除貧困

行動依據

　　8.5 中國貧困人口的分布具有典型的區域特徵，截止1992年底，估計全國仍有8000萬貧困人口未解決溫飽問題，占中國農村總人口的8.8%，這些人口大多集中在中、西部的18個集中連片貧困地區，而這些地區又多以深山區、石山區、高寒區、黃土高原區、地方病高發區為主。其共同特徵為：地處偏遠、交通不便、生態失調、自然條件差、生產手段落後、糧食產量低、生活能源短缺、收入來源單一、就業機會少、信息閉塞、農民文化素質不高等。其中典型的極貧困代表區域有兩片，一片是「三西」(甘肅中部的河西、定西和寧夏南部西海固)黃土高原乾旱區，面積38萬平方公里。這裡植被稀少，土地沙漠化和水土流失嚴重，地下水位低，嚴重乾旱缺水；另一片是位於滇、桂、黔喀斯特(KARST)地貌區，面積約45萬平方公里，由於多年的過度開墾、樵採，植被破壞十分嚴重，岩石裸露，降水很快就流失和蒸發，無法涵養水份。兩片地區貧困的生態環境根源有：一是人口過多，大大超出自然環境的承受能力，使這一地區生態環境形成惡性循環；二是水資源極端缺乏，水利設施不足，乾旱嚴重，農業生產低而不穩，農民飲水困難。

　　8.6 消除貧困和饑荒，公平地分配社會財富和資源，是國際社會和各國政府所面臨的重要挑戰和責任。中國進行經濟建設、深化改革、擴大開放、加速社會發展的根本目的是實現共同富裕。為了實現這一目的，中國在政策上採取了兩方面的策略：一方面，為加快經濟建設步伐和社會財富的積累，允許並鼓勵一部分地區和一部分人率先富裕起來；另一方面，也實施了更加積極的消除貧困政策，並鼓勵和提倡先富起來的地區幫助貧困地區儘快消除貧困，最終實現共同富裕的目標。

　　8.7 中國政府在滿足人民群眾的基本需求、解決人民群眾的溫飽問題方面，進行了長期不懈的努力，80年代以來，採取了一系列扶貧改革政策和措施，包括：

　　(a)改變了過去單純分散救濟的扶貧方法向經濟開發扶貧方式轉變；

　　(b)強調扶貧工作從按全國人口平均分配扶貧資金向按項目、效益分配資金轉變；

　　(c)發揮科技扶貧的作用，在貧困地區組織各種適用技術的應用與推廣；

　　(d)從單純依靠政府系統向主要依靠經濟組織轉變；

　　(e)從資金單項輸入向資金、技術物資、培訓相結合輸入配套轉變；

　　(f)設置扶貧開發的專門機構，消除重點貧困地區，增加對貧困地區的投入；

　　(g)動員全社會參與扶貧，加強對口支援和幹部交流，發揮科技扶貧的作用。

　　8.8 中國政府在消除貧困方面取得了舉世矚目的成績。貧困人口已由1978年的2.5億人減少到1992年的8000萬人。但形勢不容樂觀，消除貧困的道路依然十分遙遠。目前所說基本解決大多數貧困地區群眾的溫飽問題，實際上只是解決了「三不戶」(食不裹腹、衣不遮體、房不避風雨)的基本生存條件，只達到溫飽的標準低，並且不穩定。溫飽標準按現價年人均純收入300元計，只能維持基本生存和簡單再生產，加上生產條件沒有根本改變，每年約有20％～30％的農戶飽而復飢、暖而復寒。

　　8.9 社會主義市場經濟的確立，既為貧困地區生產要素的優化組合、資源開發、產業結構調整、擴大就業機會、改善宏觀經濟環境提供了新的發展機遇，但同時也帶來了很大的衝擊和影響，突出的不利因素有：

　　(a)資金、物資和人才大量從貧困地區向大中城市和發達地區流動；

　　(b)貧困地區對農村返銷糧和生產資料價格的上漲難以承受；

　　(c)市場化後的貿易條件對貧困地區有明顯影響，主要是產品質差，成本高，缺乏競爭力；

　　(d)貧困戶難以得到正常渠道的貸款，而且將出現市場競爭挫折後的新貧困；

　　(e)在市場利益驅動下，加劇貧困地區自然資源的盲目開採，造成脆弱的生態環境更大的破壞。

　　8.10 中國政府每年撥出45億餘元的扶貧資金，相對巨大的貧困人口數量來說，扶貧強度是十分低的。因此，今後爭取國際社會更多的支持和幫助也是中國消除貧困工作的一個重要方面。

目　標

　　8.11 到本世紀末，實現國家「八七計劃」目標，即基本解決8000萬貧困人口的溫飽問題。具體目標是：

　　(a)扶助貧困戶創造穩定解決溫飽的基礎條件，有效、合理地開發利用自然資源，為貧困戶開闢可靠的就業門路；

　　(b)基本普及初等義務教育，基本掃除青壯年文盲，大力開展成人職業技術教育和成人培訓，使農村新增勞動力就業前都能得到必要的職業技術教育；

　　(c)力爭將人口自然增長率控制在國家規定的範圍內，建立衛生保健體系，防止和減少地方病；

　　(d)所有的貧困鄉鎮和有集貿市場的行政村通公路；大多數貧困鄉用上電；在有電的鄉、村積極擴大廣播和電視覆蓋，以加強宣傳能力；

　　(e)基本解決人畜飲水困難，力爭初步扭轉貧困地區生態環境不斷惡化的趨勢。

　　8.12 21世紀初要實現的基本目標為：

　　(a)鞏固已取得的溫飽成果，創造可持續發展的條件，改善生態環境和加強基礎設施建設，使貧困地區走向可持續發展的道路；

　　(b)引導並幫助農民依託資源優勢，按照市場需求，開發高附加值的名特稀優新產品和無污染的「綠色食品」；

　　(c)組織規模經營，專業化生產，發展區域性支柱產業，興辦貿工農一體化、產供銷一條龍的扶貧經濟實體和具有一定競爭力的鄉鎮企業。

行　動

　　8.13 實施一系列行之有效的扶貧政策和措施，主要包括：

　　(a)重點發展投資少，見效快、效益高、有助於直接解決群眾溫飽問題的種植業、養殖業和加工業。積極發展能夠充分發揮貧困地區優勢資源的開發型和勞動密集型的鄉鎮企業；

　　(b)實行勞務輸出和異地開發。進一步擴大有計劃、有組織的勞務輸出，把貧困地區的勞務潛力與沿海發達地區、大中城市創造的大量就業機會有機結合起來；加強東部和西部地區的聯合，以多種方式促進貧困地區的發展；組織極少數缺乏基本生存條件山村向有開發條件的地方移民；

　　(c)增加對貧困地區的資金、物資投入：中國已發放的財政信貸扶貧資金一律延續到本世紀末，其中「三西」專項建設資金在規定期限內保持不變，而且將視今後的財政經濟好轉狀況，繼續增加對貧困地區的投入；

　　(d)改善生態環境和基本的生產、生活條件：根據不同地區的生態環境和自然條件的特點，因地制宜地制定消除貧困與可持續發展相結合的長遠規劃和制定有利於改善生態環境的一系列政策；

　　(e)繼續動員社會各界開展扶貧活動，有實力的部委和單位要從自身優勢和業務特點出發聯繫幫助一片貧困地區，不脫貧不脫鈎；

　　(f)繼續採取以工代賑政策，扶持落後地區基礎設施建設。

　　8.14 健全機構和管理。為保證消除貧困工作的順利進行，中國已逐步形成了一個比較完整的管理體系。1986年成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組，負責制定貧困地區的持續發展和消除貧困的方針、政策和規劃，協調解決有關重大問題。領導小組下設辦公室為具體辦事機構，負責辦理日常事務。貧困面較大的省、自治區和地、市、縣也要成立相應的機構。

　　8.15 加強貧困地區人民的能力建設。把今後扶貧工作重點轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上。這一方面所要採取的行動主要包括：

　　(a)採取更加積極有效的政策和措施，提高貧困地區的人口素質：有計劃、分步驟地普及貧困地區的小學和初中教育，爭取到本世紀末，在比較貧困的地區普及5～6年的小學教育，在特別貧困的地區普及小學4年義務教育；貧困地區尤其要注意改革初中辦學模式，適時注入職業教育內容，也可以在初中教育的一定階段實行普通教育與職業教育分流，促進農科教結合；重點培養適應貧困地區可持續發展的農、林、水土保持、荒漠化防治、生態環境保護、土地合理利用、農副土特產品加工等方面的人才；

　　(b)採取傾斜政策，提高貧困地區的科學技術水平，進一步實施科技扶貧計劃，繼續發揮科學技術進步在消除貧困與可持續發展中的作用；

　　(c)提高婦女、兒童擺脫貧困的能力，落實婦女、兒童在接受教育、參與決策等方面的合法權利。

　　8.16 大力實施消除貧困與可持續發展的優先項目。中國消除貧困與可持續發展方面要做的工作很多，考慮到國內經濟力量和國際合作的可能性，近期重點進行以下4個方面的工作：

　　(a)特貧地區的消除貧困項目，包括黃土高原乾旱區和西南喀斯特地貌區；解決這兩片貧困人口的溫飽問題的辦法有兩個：一是在技術示範的基礎上，引導當地農民改變單一農業和掠奪性的生產方式，調整產業和產品結構，發展特有資源，擴大農民收入來源；二是在周圍風俗習慣相近且水土資源較好、生態環境有潛力的地區，開發建設一些生態經濟區和工業項目，創造就業機會，在志願的基礎上，遷移一部分人口，緩解這些地區人口過多對生態環境的壓力；三是幫助建設一批水利設施，解決好人畜飲水和必要的農田用水問題；

　　(b)消除貧困與可持續發展示範工程項目：開展貧困地區可持續發展工程和規劃設計，針對不同類型貧困地區的特點，選擇３個具有代表性的區域，開展消除貧困與可持續發展相結合的示範工程，進行水土保持、山地災害防治、植樹造林、荒漠化防治、基本農田建設、小流域綜合治理、改善交通條件以及計劃生育、地方病防治和提高農民的科技文化素質等相結合的綜合整治；

　　(c)消除貧困信息網建設：目前，中國消除貧困的統計分析工作十分落後，不能適應消除貧困與可持續發展工作的需要。為此，需優先建設消除貧困信息網；

　　(d)提高教育水平，改善婦女、兒童醫療條件項目：包括在貧困地區實現普及1500萬名兒童６年級初級教育的工程和降低貧困地區嬰兒死亡率、兒童和婦女發病率的工程；

　　8.17 開展國際合作,具體領域包括：

　　(a)制定消除貧困與可持續發展的優先項目，制定可持續發展的行動方案，並從國際社會爭取必要的資金、物資和技術的援助；

　　(b)開展國際間技術合作和交流，包括消除貧困方面的人才培訓等；

　　(c)落實與配合世界銀行有關西南地區扶貧援助項目的實施，並爭取更多的國際援助和支持。