人民法院五年改革綱要

人民法院五年改革綱要
最高人民法院
1999年10月20日

1999年10月20日，法發[1999]28號。發布於《中華人民共和國最高人民法院公報》1999年第6期第185-190頁。

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最高人民法院關於印發《人民法院五年改革綱要》的通知 　（1999年10月20日　法發[1999]28號）

全國地方各級人民法院、各級軍事法院、各鐵路運輸中級法院和基層法院、各海事法院，新疆生產建設兵團各級法院：

現將《人民法院五年改革綱要》印發給你們，請認真貫徹執行。對執行中遇到的問題，請及時報告我院。

附：關於《人民法院五年改革綱要》的說明

人民法院五年改革的綱要

    中國共產黨第十五次全國代表大會確定了依法治國的基本方略，明確提出了推進司法改革的任務。第九屆全國人民代表大會第二次會議又將依法治國的基本方略載入憲法。人民法院的改革是我國司法改革的重要組成部分，必須積極、穩妥推進，使人民法院在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史進程中發揮應有重要作用。

    一、抓住機遇，推進人民法院改革
    １、人民法院的改革勢在必行。隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國經濟體制改革、民主與法制建設和社會主義精神文明建設取得了令人矚目的成就。同時，由於社會關係變化，利益格局調整，社會矛盾交織，使人民法院審判工作面臨前所未有的複雜局面，人民法院的管理體制和審判工作機制，受到了嚴峻的挑戰。
　　－－司法活動中的地方保護主義產生、蔓延，嚴重危害我國社會主義法制的統一和權威。
　　－－現行的法官管理體制導致法官整體素質難以適應審判工作專業化要求，難以抵制拜金主義、享樂主義、特權觀念等腐朽思想的侵蝕，人民群眾對少數司法人員腐敗現象和裁判不公反映強烈，直接損害了黨和國家的威信。
　　－－審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發揮。
　　－－人民法院特別是基層人民法院經費困難，裝備落後，物質保障不力，嚴重製約審判工作的發展。
　　面對挑戰，人民法院不改革沒有出路。只有通過改革，逐步建立依法獨立公正審判的機制，才能適應社會主義市場經濟發展和民主法制建設的需要。
　　２、人民法院改革面臨良好的機遇。
　　－－改革開放和社會主義現代化建設的發展，為人民法院改革提供了良好的政治條件。九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將黨的十五大提出的依法治國基本方略載入國家根本大法；會議《關於最高人民法院的工作報告的決議》提出了要發揮人民法院在依法治國、建設社會主義法治國家中重要作用的要求，為人民法院改革奠定了憲法和法律基礎。
　　－－社會主義市場經濟體制的逐步建立，客觀上要求人民法院平等地保護當事人的合法權益，公正、及時地處理當事人之間的糾紛，打擊各種侵害市場主體合法權益的違法犯罪活動，改革與社會主義初級階段經濟建設和社會發展不相適應的司法觀念、管理模式與運行方式。
　　－－全社會對改革、發展、穩定三者關係認識的逐步深化，人民群眾法律意識的增強，理論界對司法改革進行了大量有益的探討，法院改革已逐漸成為全社會共識，為人民法院改革創造了良好的社會條件。
　　－－人民法院已經進行的改革為今後改革的深入積累了經驗。近年來，全國法院為堅持嚴肅執法，確保司法公正，實施了一系列改革措施。各級人民法院全面落實公開審判制度，進行審判方式改革；強化合議庭和獨任審判員的職責，規範審判委員會活動；逐步實行立審分立、審執分立、審監分立的制度。根據法官法的規定，在法官考試、任免和交流等方面，進行了成功的實踐和探索。這些改革措施和已經取得的階段性成果，為今後推進人民法院改革創造了有利的條件。
　　縱觀形勢，人民法院改革面臨不可多得的歷史機遇。我們必須站在時代的高度，立足於現實，着眼於長遠發展，進一步解放思想，抓住機遇，開拓進取，滿懷信心地把人民法院改革推向深入。
　　３、人民法院改革，要以鄧小平理論為指導，以黨的十五大提出的依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略和推進司法改革的要求為依據，堅持解放思想、實事求是的思想路線。
　　４、人民法院的改革，必須始終堅持以下原則：
　　－－堅持黨的領導；
　　－－堅持人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體；
　　－－堅持依法獨立審判；
　　－－堅持國家法制統一；
　　－－堅持中國的國情出發，借鑑國外在法院和法官管理方面的有益經驗。
　　５、人民法院改革的總體目標是：緊密圍繞社會主義市場經濟的發展和建立社會主義法治國家的需要，依據憲法和法律規定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制；在科學的法官管理制度下，造就一支高素質的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。
　　６、為實現人民法院改革的總體目標，從１９９９年起至２００３年，人民法院改革的基本任務和必須實現的具體目標是：以落實公開審判原則為主要內容，進一步深化審判方式改革；以強化合議庭和法官職責為重點，建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制；以加強審判工作為中心，改革法院內設機構，使審判人員和司法行政人員的力量得到合理配備；堅持黨管幹部的原則，進一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治強、業務精、作風好的法官隊伍；加強法院辦公現代化建設，提高審判工作效率和管理水平；健全各項監督機制，保障司法人員的公正、廉潔；對法院的組織體系、法院幹部管理體制、法院經費管理體制等改革進行積極探索，為實現人民法院改革總體目標奠定基礎。

　　二、人民法院五年改革的基本內容
　　（一）進一步深化審判方式改革
　　７、１９９９年底前，全國各級人民法院根據明確職責、分工合理、動轉高效的原則，全面實行立審分立、審執分立、審監分立。人民法院的立審分立，結合實際情況進行。
　　８、建立科學的案件審理流程管理制度，由專門機構根據各類案件在審理流程中的不同環節，對立案、送達、開庭、結案等不同審理階段進行跟蹤管理，保證案件審理工作的公正、高效。
　　９、２０００年底前，最高人民法院制定有關再審案件的立案標準。
　　１０、進一步完善質證和認證制度。
　　－－規範質證制度。質證是法官正確認證的前提，任何證據未經法庭質證，不得作為定案的根據。
　　－－探索公開認證的條件和方法，完善認證制度。
　　－－在總結經驗的基礎上，２０００年底前，對證據適用規則作出規定。
　　１１、採取有效措施，解決好證人尤其是關鍵證人出庭的問題。同時，總結審判經驗，對證人出庭作證的義務、人身安全、物質保證、法律責任等問題進行研究，適時向全國人大常委會提出制定證人法的議案。
　　１２、嚴格執行最高人民法院１９９９年３月８日發布的《關於嚴格執行公開審判制度的若干規定》，全面落實公開審判制度。人民法院開庭審判的案件，應當逐步提高當庭宣判率。
　　１３、加快裁判文書的改革步伐，提高裁判文書的質量。改革的重點是加強對質證中有爭議證據的分析、認證，增強判決的說理性；通過裁判文書，不僅記錄裁判過程，而且公開裁判理由，使裁判文書成為向社會公眾展示司法公正形象的載體，進行法制教育的生動教材。
　　１４、２０００年起，經最高人民法院審判委員會討論、決定有適用法律問題的典型案件予以公布，供下級法院審判類似案件時參考。
　　１５、嚴格執行刑事訴訟法有關裁判程序的規定，繼續深化刑事審判方式改革。
　　－－依法保證被告人有權獲得辯護。對於按照普通程序審理的案件，被告人確因經濟困難或者其他原因沒有委託辯護人的，人民法院要根據最高人民法院、司法部《關於刑事法律援助工作的聯合通知》規定，積極落實指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護的工作，以確保審判質量。
　　－－對第二審案件除依法可以不開庭審理的以外，應當做到開庭審理，公開宣判；對於死刑二審案件，上訴人對第一審認定的事實、證據提出異議，或提出的事實、證據，或社會影響較大的，應當依法開庭審理。
　　－－對於刑事再審案件，要在總結試點經驗的基礎上，制定刑事再審案件開庭審理的規定。
　　－－審判長要努力提高駕馭、指揮庭審能力，注重發揮控辯雙方在法庭上的訴辯作用，通過證人出庭作證，出示證據，質證，指控與辯護等活動，查清案件事實。
　　－－在充分保護被害人合法權利的前提下，嚴格對自訴案件的立案審查；在強調自訴案件當事人舉證責任的同時，做好指導當事人舉證和必要的調查取證工作。
　　１６、民事、經濟審判方式改革要進一步完善舉證制度，除繼續堅持主張權利的當事人承擔舉證責任的原則外，建立舉證時限制度，重大、複雜、疑難案件庭前交換證據制度，完善人民法院收集證據制度，進一步規範當事人舉證、質證活動。
　　１７、完善行政審判方式。緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性進行審查，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審原告行為的做法；完善行政訴訟的舉證、質證、認證規則，建立符合行政訴訟特點的證據制度；根據行政審判實踐的發展，進一步完善裁判形式。
　　（二）建立符合審判工作規律的審判組織形式
　　１８、強化合議庭和法官職責，推行審判長和獨任審判員選任制度，充分發揮審判長和獨任審判員在庭審過程中的指揮、協調作用。２０００年底前，對法官擔任審判長和獨任審判員的條件和責任做出明確規定，建立審判長、獨任審判員的審查、考核、選任制度。審判長和獨任審判員依審判職責簽發裁判文書。
　　１９、在法律規定範圍內，多適用簡易程序審理案件。在條件成熟時，向立法機關提出修改刑事訴訟法和民事訴訟法的建議，擴大人民法院適用簡易程序審理案件的範圍。
　　２０、在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理並作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定。
　　２１、推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法。各級人民法院應結合本院的實際情況，對院長、副院長、庭長、副庭長擔任審判長審理案件提出明確要求。
　　２２、規範審判委員會的工作職責。審判委員會作為法院內部最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、複雜案件的法律適用問題，總結審判經驗，以充分發揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。
　　２３、完善人民陪審員制度。對擔任人民陪審員的條件、產生程序、參加審判案件的範圍、權利義務、經費保障等問題，在總結經驗、充分論證的基礎上，向全國人大常委會提出完善我國人民陪審員制度的建議，使人民陪審員制度真正得到落實和加強（１９９９年５月８日，經肖揚院長簽署，最高人民法院向全國人民代表大會常務委員會提交了《關於提請審議〈關於完善人民陪審員制度的決定（草案）〉的議案》）。
　　（三）科學設置法院內設機構
　　２４、進一步明確審判部門的職責範圍和分工，改變目前職能交叉、分工不明的狀況。２０００年底前，最高人民法院對審判庭、室的職責範圍作出明確規定。
　　２５、充實審判部門，精減、合併、統一設立各級人民法院的司法行政管理部門；對各級人民法院審判部門與司法管理部門的人員比例作出規定；對司法行政管理部門的富餘人員做好分流工作。
　　２６、落實中發〔１９９９〕１１號文件轉發的《中共最高人民法院黨組關於解決人民法院「執行難」問題的報告》的精神，改革人民法院的執行機構和執行工作體制。
　　－－１９９９年底前，各省、自治區、直轄市高級人民法院對轄區的人民法院執行工作實行統一管理和協調體制。高級人民法院執行機構負責同轄區外的高級人民法院執行機構協調處理執行爭議案件。
　　－－加強執行隊伍建設。繼續進行執行隊伍整頓工作，儘快將不適應執行工作的人員調離執行工作崗位；確保按不少於全體幹警現有編制總數１５％的比例配備合格的執行人員。加強對執行隊伍的科學管理，嚴肅執行紀律，抓緊業務培訓，提高執法水平。儘快在全國建成一支政治堅定、清正廉潔、紀律嚴明、業務精通、作風過硬、訓練有素的執行隊伍。
　　－－經過試點，在條件成熟時，在全國建立起對各級人民法院執行機構統一領導，監督、配合得力，運轉高效的執行工作體制。
　　－－在總結執行工作經驗的基礎上，起草強制執行法，儘早提交全國人大常委會審議。
　　２７、根據便於當事人進行訴訟，便於人民法院審判案件的原則，按照規範化、規模化的要求合理設置人民法庭。各地應在調查研究的基礎上，根據本地區的實際情況，實事求是地制定人民法院建設的發展目標和方案。
　　－－人民法庭至少配備３名法官，１名書記員；有條件的地方可以配備法警。在經濟發達，道路交通狀況較好的地區，應當有計劃地撤併部分法庭，建立或者重組具有一定規模的人民法庭。
　　－－１９９９年底之前完成對現存各種「專業法庭」和不符合條件、不利用於依法獨立公正地行使審判權的人民法庭的清理、調整和撤併工作；
　　－－２０００年底前，撤銷城市市轄區內的人民法庭。
　　２８、規範司法警察統一領導的管理體制。認真執行《人民法院司法警察暫行條例》中規定的「雙重領導、編隊管理」的規定，加強統一管理、調動；探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出渠道。
　　２９、改革、理順人民法院司法鑑定、信息工作體制。集中人力、資金、技術，以高級人民法院為重點，建立司法鑑定機構，最高人民法院成立人民法院司法鑑定中心，逐步促成建立統一的司法鑑定體系；統一設置通訊、統計等信息機構。
　　（四）深化法院人事管理制度改革
　　３０、嚴格執行中共中央《關於進一步加強政法幹部隊伍建設的決定》，上級人民法院黨組要積極、主動與地方黨委配合，加大對下級法院領導班子成員的協管力度，充分發揮各級人民法院黨組管理幹部的職能。
　　３１、對１９８８年以來在一些地區試行的地方法院領導班子成員以上級人民法院黨組為主管理，地方黨委協助管理的做法進行總結，肯定試點取得的成果，認真研究試點中存在的問題，提出解決的辦法。
　　３２、改革法官來源渠道。逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。對經公開招考合格的法律院校的畢業生和其他人員，應首先充實到中級人民法院和基層人民法院。高級人民法院和最高人民法院的審判庭５年之後從下級人民法院和社會的高層次法律人才中選任法官。使法官來源和選任真正形成良性循環，保證實現法院隊伍高素質的要求。
　　３３、隨着審判長選任工作的開展，結合人民法院組織法的修改、高級人民法院或以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點，摸索經驗。
　　３４、對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制。
　　－－選擇不同地域、不同級別的部分法院進行法官定編工作的試點。
　　－－最高人民法院在總結試點法院經驗、進行深入調查研究的基礎上，２００１年商中央組織、人事部門提出法官編制的具體方案。
　　３５、進一步加強和完善法官交流和輪崗制度。
　　－－法官交流原則上在法院系統內異地進行或者在上下級法院之間進行。輪換崗位要以不影響法官專業化為前提，以不影響審判工作為原則。
　　－－對法院領導幹部實行任職迴避、交流制度。各地法院院長實行與長期生活的地區異地任職的辦法；副院長實行分管工作輪換制；相近審判庭庭長崗位實行定期輪換。通過實行法官交流、輪崗制度，形成法官的良性互動和人員的合理配置。
　　３６、加強對法官的培訓工作。最高人民法院、各高級人民法院在２００１年前，分別對中級以上人民法院正副院長、正副庭長和基層人民法院的正副院長、正副庭長輪訓一遍。兩年之內各高級人民法院應對法律業大分校進行職能轉變，並在其基礎上設立法官學院或者其他法官培訓機構。２００１年後，法官每３年必須在國家法官學院或者其他法官培訓機構集中時間脫產培訓；新任命的法官，必須脫產培訓，學習專門法律知識、審判業務技能。
　　３７、建立書記員單獨職務序列。在總結試點經驗的基礎上，最高人民法院會同有關部門在２０００年制定人民法院書記員管理辦法，在２００１年後全面建立這項制度。
　　（五）加強法院辦公現代化建設，進一步提高司法效率和法院管理水平
　　３８、各級人民法院要把加強辦公現代化和其他物質裝備建設，提高法院管理水平，作為改善執法條件、提高審判質量和效率、實現司法公正的重要方面，認真抓緊抓好。
　　－－適應審判方式改革的需要，進一步抓好審判法庭建設。儘快解決審判法庭不足和設施不配套的問題，審判法庭要配備安全檢查、法庭文字錄入、錄音、錄像、投影、閉路電視監控系統等相應的技術設備。
　　－－２００１年底前，基本實現計算機等現代化技術手段在庭審記錄、訴訟文書製作、法院人事管理、檔案管理、統計數據信息處理等方面的應用。加快計算機信息網絡和通信建設，統一網絡應用軟件。用３年時間實現最高人民法院與高、中級人民法院之間的計算機聯網，力爭５年內建立全國法院計算機網絡系統，將案件的管理、信息和統計數據收集、傳輸等納入網絡系統，提高人民法院各項管理工作的科技含量。
　　３９、２０００年底前，最高人民法院完成對各類案件的司法統計指標體系的改革工作。進一步探索建立符合人民法院審判工作管理需要的，具有快速反應和宏觀分析能力的現代司法統計工作和管理體系。
　　（六）加強制度建設，健全監督機制，保障司法公正廉潔
　　４０、建立有效的內部制約機制。
　　－－嚴格審判監督制度，進一步加強上級人民法院對下級人民法院審判監督的權威性、準確性、有效性。
　　－－全面貫徹執行《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》，切實加強對審判工作的紀律監督，嚴肅查處各種利用審判職權違法違紀的行為。
　　－－進一步完善督導員制度。１９９９年底前，各高級人民法院要建立督導員制度，充分發揮督導員在法院工作中督辦、檢查、調查、指導的職責作用。通過修改《人民法院組織法》，使人民法院督導員的工作法制化，從制度上落實審判紀律，進一步強化法官職業道德觀念。
　　－－完善並強化審判監督工作機制，２０００年制定關於加強審判監督工作的若干規定。
　　４１、１９９９年底前，制訂有關人民法院審判人員在訴訟過程中與當事人、辯護人、律師的關係的規定。
　　４２、制定人民法院接受社會監督的規範性意見，使人民法院接受監督制度化、程序化、法律化。
　　－－全面貫徹執行《關於人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》。
　　－－進一步規範人民法院接受人民檢察院的法律監督工作，尤其是民事、經濟、行政抗訴案件的審理。
　　－－會同有關部門制定人民法院審判工作接受新聞監督的規定。
　　（七）積極探索人民法院深層次的改革
　　４３、從維護國家法制統一，實現司法公正的要求出發，積極探索人民法院組織體系改革。２００１年向全國人大常委會提出修改人民法院組織法的提案，逐步建立起符合我國政體，確保法院依法獨立公正地行使審判權的人民法院組織體系。
　　－－對設立海事高級法院進行研究。
　　－－對鐵路、農墾、林業、油田、港口等法院的產生、法律地位和管理體制、管轄範圍進行研究。逐步改變鐵路、農墾、林業、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業領導、管理的現狀。
　　４４、根據維護法律權威和司法統一的要求，積極探索人民法院幹部管理體制改革，更好地實現黨的領導和人大的監督。
　　４５、在全面落實「收支兩條線」規定的基礎上，探索建立法院經費保障體系，保證履行審判職能所必須的經費。

　　三、加強領導，逐步實現改革目標
　　４６、各級人民法院必須加強領導，堅定不移地落實本綱要提出的各項改革任務。要按照綱要確定的改革措施和目標，結合本地實際情況，分別制定本部門、地區的具體實施方案。２００１年進行人民法院改革中期評估；２００３年進行綱要實施情況總結。
　　４７、各級人民法院在結合本地情況制定改革的具體實施方案時，要廣泛聽取各界群眾和有關方面的意見，堅持從群眾中來，到群眾中去，廣開言路，擇善而從。
　　４８、立足當前，考慮長遠，確定近期的改革重點。要將綱要確定的，不需要通過立法、修改法律便可進行的改革措施，尤其是審判方式、法院內設機構、審判組織、書記員單獨職務序列等項改革納入近期的改革目標，儘快啟動，抓緊落實。
　　４９、人民法院改革是從司法觀念、工作方法、管理機制到司法制度的全面改革，是一項關係審判工作全局的重要工作。各級人民法院在積極實施綱要確定的改革措施的同時，對於一些重大的、深層次的改革總體目標的實現做充分的理論和輿論準備，奠定堅實基礎。
　　５０、在改革進程中，最高人民法院根據國家的經濟體制改革和政治體制改革的進展，以及人民法院改革中面臨的新情況、新問題，對改革的目標和內容作出適當的修改、補充和完善，以適應形勢發展變化的需要。
　　《人民法院五年改革綱要》作為組織和動員全國各級人民法院推進司法改革的行動規劃，明確了人民法院改革的方向，具有重要意義。實現綱要確定的各項改革目標，將使人民法院呈現出新的面貌，有力推進依法治國方略的實施。各級人民法院要在以江澤民同志為核心的黨中央的領導下，高舉鄧小平理論偉大旗幟，進一步振奮精神，紮實工作，開拓進取，大膽創新，勇於實踐，為全面實現綱要提出的各項改革任務，建設社會主義法治國家而努力奮鬥！
                                              1999年10月20日