全國人民代表大會常務委員會專題調研組關於實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展情況的調研報告

全國人民代表大會常務委員會專題調研組關於實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展情況的調研報告
全國人大社會建設委員會主任委員 何毅亭
2022年8月30日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第五號》

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

• 相關導覽：第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議

全國人民代表大會常務委員會專題調研組關於實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展情況的調研報告

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

全國人大社會建設委員會主任委員　何毅亭

全國人民代表大會常務委員會：

人口老齡化是我國的基本國情。習近平總書記強調，有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。全國人大常委會開展「實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展」的專題調研，是落實黨中央決策部署，監督和促進老齡工作的一項重要舉措。

全國人大常委會高度重視這次專題調研。調研組由張春賢副委員長任組長，何毅亭主任委員任副組長，社會委7位副主任委員參加，先後赴山東、河南、黑龍江、河北等4省開展實地調研，委託11個省（區、市）開展調研，邀請全國人大代表和有關部門全程參與。調研中，與國家衛生健康委員會進行了座談交流，與全國老齡委11個成員單位進行了書面研討，力求在全面掌握人口老齡化情況的基礎上，綜合分析存在的短板和弱項，提出務實有效的意見和建議。

本次專題調研有兩個特點：一是3種監督方式相結合。在項目安排和工作開展中，與「聽取和審議國務院關於加強和推進老齡工作進展情況的專項報告」同步進行，還將聯合預算工委開展「養老保險資金預算的專項審查」。二是立法與監督工作相結合。社會委同步牽頭起草「無障礙環境建設法」，圍繞居家適老化改造、信息無障礙建設等重點問題，修改完善法律草案，擬於年底前提請常委會審議。聯繫審議「養老服務法」，召開養老服務立法座談會，圍繞居家社區機構相協調、醫養康養相結合等重點問題，督促有關部門加快立法進程。現將調研情況報告如下。

一、我國人口老齡化形勢嚴峻

1999年，我國60歲及以上老年人口比例超過10%，開始進入老齡化社會。截至2021年，我國60歲及以上老年人口達2.67億，占總人口的18.9%，處於輕度老齡化階段。「十四五」時期占比將超過20%，進入中度老齡化社會。

我國人口老齡化具有規模大、發展快、不平衡等鮮明特徵。規模大：我國是世界上唯一老年人口超過2億的國家。2050年左右，60歲及以上老年人口預計達到峰值4.87億，占屆時全國總人口的34.8%、亞洲老年人口的2/5、全球老年人口的1/4。發展快：由於1962年至1976年是新中國成立後第二次人口出生高峰，將導致2022年至2036年老年人口快速增加。預計2025年60歲及以上老年人口將突破3億，2033年突破4億，2035年前後進入重度老齡化階段。不平衡：首先是城鄉差異大，農村60歲及以上、65歲及以上老年人口占農村總人口的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮的比重分別高出7.99個百分點、6.61個百分點。其次是區域差異大，第七次全國人口普查數據顯示，有10個省區市老年人口占比超過20%，遼寧最高、達到25.72%；有7個省區市老年人口占比不到15%，西藏最低、為8.52%。

從「十四五」時期進入中度老齡化，到2035年前後進入重度老齡化，再到2050年左右人口老齡化達峰，這一進程與全面建設社會主義現代化國家新征程的「兩個階段」基本同步，對從全局上、戰略上發展老齡事業提出更高要求。

二、新時代老齡事業取得歷史性成就

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視老齡事業，明確積極應對人口老齡化為國家戰略。國務院及其有關部門出台一系列政策措施，各級各地全方位推進老齡工作，取得前所未有的重大成就，主要體現在5個方面。

一是思想認識更加深化。習近平總書記圍繞積極應對人口老齡化提出一系列新理念新思想新戰略，強調把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程；堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合；推動老齡工作向主動應對轉變，向統籌協調轉變，向加強人們全生命周期養老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變。各地各部門深入學習貫徹習近平總書記的重要論述精神，推動全社會對人口老齡化的認識有了整體提高和明顯深化。

二是法律制度更加健全。中共中央、國務院制定《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《關於加強新時代老齡工作的意見》，完善頂層設計，明確工作方向；全國人大常委會修改《老年人權益保障法》《社會保險法》，提供基礎法律依據；黨的十九大以來，國務院及其有關部門制定《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》《健康中國行動（2019—2030年）》《關於切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》《關於促進老年用品產業發展的指導意見》等100多件部門規章和規範性文件；31個省（區、市）結合地方實際，探索制定各具特色的地方性法規，基本形成比較系統的法律政策規範。

三是社會保障更加堅實。2021年底，全國基本養老保險參保人數達到10.3億人；基本醫療保險覆蓋13.6億人，參保率穩定在95%以上；長期護理保險制度試點城市達到49個，覆蓋近1.5億人。初步確立以基本養老保險為基礎，企業（職業）年金、個人養老金為補充的多支柱、多層次養老保險制度體系。紮實推進養老保險制度改革，逐步提高養老保險統籌層次，企業職工基本養老保險全國統籌方案開始實施。保障水平穩步提高，企業職工基本養老金由2013年的月人均1800多元提高到2021年的月人均2900多元；城鄉居民養老金由2013年的月人均82元提高到2021年的月人均179元。壯大社會保障戰略儲備，2021年底，全國社保基金規模達到25929.96億元，累計投資收益17914.33億元。加強社會救助工作，將符合條件的農村高齡、失能等困難老年人及時納入最低生活保障範圍，滿足特困人員集中供養需求，截至2021年底，特困供養人數470.5萬人，實現了應養盡養。

四是養老服務更加完善。加快推進居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系建設，初步實現了從保障特困老年人群體向為全體老年人開展養老服務的轉型，從側重機構養老向居家社區機構協調發展的轉型，從補缺型、碎片化、單一化推進向體系化、制度化、多元化、整體化發展的轉型。截至2021年底，各類養老機構和設施總數達35.7萬個、床位813.5萬張，床位總數是2012年的2倍，全國設區市新建居住區達標配建養老服務設施達到61.6%。深化「放管服」改革，全面放開養老服務市場，取消養老機構設立許可，實行登記備案管理，降低了創業准入的制度性成本。建立高齡津貼制度和經濟困難老年人服務補貼、失能老年人護理補貼制度，實現省級全覆蓋。截至2021年底，全國享受高齡補貼的老年人3184.1萬人，享受護理補貼的老年人104.7萬人，享受養老服務補貼的老年人511.8萬人，享受綜合補貼的老年人數76.1萬人。

五是健康支撐更加有力。我國人均預期壽命從2010年的74.8歲提升至2021年的78.2歲。紮實推進老年健康促進行動，在15個省份組織開展老年人失能（失智）預防干預試點，2021年約1.4億65歲及以上老年人獲得一次免費體檢等健康管理服務。截至2021年底，全國建成老年友善醫療機構的綜合性醫院5290個、基層醫療衛生機構15431個；二級以上綜合性醫院設置老年人「綠色通道」的超過9000家，設有老年醫學科的超過28%，二級以上公立綜合性醫院設老年醫學科達到53.4%；80%以上的社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院可以提供最長12周的長期處方服務。推進醫養結合，探索形成了醫療衛生機構與養老機構簽約合作、醫療衛生機構開展養老服務、養老機構依法開展醫療衛生服務、醫療衛生服務延伸至社區家庭等4種相對成熟的服務模式。特別是在新冠肺炎疫情防控中，堅持人民至上、生命至上，最大程度減少感染新冠肺炎老年人數量，最大程度保障老年患者的診療救治，全力保障老年人的生存權、健康權。

在積極應對人口老齡化過程中，各地結合實際、勇於探索，形成了一些特色做法和新鮮經驗。例如，山東在全國率先實現職工長期護理保險全覆蓋；部分市縣建立了居民長期護理保險，全省參保人數達到3434.9萬人，居全國第一。京津冀探索養老服務協同發展，河北養老機構收住近5000名京津老年人，享受京津異地養老機構運營補貼。河南街道綜合養老服務中心建設覆蓋率達到96.9%，社區養老服務場所覆蓋率94.4%。黑龍江打造「夏季養老在龍江」品牌，吸引國內外200多萬候鳥老人在黑龍江旅居養老。湖北二級以上公立綜合性醫院設置了老年醫學科比例達到75.7%。江蘇全省護理型養老床位達到29.32萬張，占養老機構床位總數的63.74%。浙江在全國率先建立城鄉無差別免費健康體檢制度，為65歲及以上老人開展一年一次的健康體檢和健康管理。這些積極探索和重要成就，為在新階段加強老齡工作、發展老齡事業奠定了堅實基礎。

三、當前老齡工作存在的主要問題

面對人口老齡化的嚴峻形勢，面對全面建設社會主義現代化國家新征程上的新任務，面對人民群眾日益增長的美好生活需要，當前老齡工作還存在短板和不足，集中表現在2個方面10個問題。

（一）從近期看，急需解決的緊迫問題

調研發現，人民群眾反映強烈的、養老機構和醫療機構從業人員以及基層工作人員集中提出的、急需在「十四五」時期加以解決的問題主要有5個。

一是養老服務供需矛盾突出

居家養老服務供給明顯不足。養老機構和醫療機構服務向社區和家庭延伸不夠，嵌入式養老機構較少，社區居家養老服務項目和實際服務能力與老年人需求不匹配。傳統的家庭養老占比高，隨着家庭養老功能弱化，享受社區和機構服務的現代居家養老發展不充分的問題更加凸顯。江蘇提出，社區養老服務支撐能力較弱，一些社區僅能提供簡單家政服務，專業化素養不高，難以滿足老年人的多元化需求。

社區養老設施建設滯後。老舊小區配套用房保障難，養老服務場地嚴重不足。部分地區新建住宅小區與配套養老服務設施「同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用」機制未完全落實，社區養老服務設施未達標、已建成養老服務設施未登記移交和未有效利用等問題還不同程度存在。

機構養老存在結構性矛盾。普惠型養老機構床位供不應求，大城市養老床位比較緊張，小城市和農村空置過剩。湖北提出，武漢市公辦養老機構及部分優質民辦養老機構床位利用率在95%以上，「一床難求」；黃石、宜昌等中等城市養老床位總體供大於求，床位利用率約70%；縣級小城市多數需求不明顯，養老床位利用率不足50%。

二是醫養康養結合不夠緊密

老年人健康水平有待提高。我國老年人平均有8年多的帶病生存期，超過1.9億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例高達75%。由於老年人健康意識和健康知識較為薄弱，獲取健康知識和服務的渠道不夠暢通，健康促進、疾病預防不足，全生命周期健康管理處於起步階段。

居家醫養結合面臨阻礙。居家養老醫養結合的法律保障和制度支持比較欠缺，醫務人員上門服務的醫療風險和醫患糾紛防範、家庭醫生簽約服務規範和收費標準、醫養結合費用醫保報銷等配套政策尚未明確。家庭醫生有簽約無服務現象凸顯，老年人普遍反映家庭醫生服務沒有達到預期值、獲得感不強。吉林提出，基層醫療衛生機構力量不足，上門服務項目、規範、收費、安全、監管等缺少具體法規政策跟進，制約居家養老醫療護理服務發展。

醫養結合機構數量不足。養老機構設立和運行的醫療單元成本高，醫護人員就職意願不強，絕大多數養老機構沒有能力提供醫療服務。根據醫保報銷規定，在養老床位上實施的醫療服務不能納入醫保，養老床位和醫療床位難以相互轉化。醫院等醫療機構因投入高、效益低、政策限制等原因，缺乏開展養老服務的積極性。醫養結合機構，特別是康復醫院、護理院等嚴重不足。廣西現有1000多家養老機構，兼具養老和醫療資質的143家、占比13%，設立醫院、醫務室、衛生室的75家、占比不到7%，納入醫保定點的養老機構僅24家、占比2.2%。

三是長期護理保險制度尚未成熟

我國失能半失能老年人超過4000萬，2050年將達到1億人左右，長期照護需求巨大。「一人失能，全家失衡」已經成為不少家庭面臨的難題。我國長期護理保險制度處於試點階段，缺乏統一性的制度保障和法律規範。籌資渠道：長期護理保險多元籌資機制的建立難以一蹴而就，目前主要由單位、個人、醫保基金、財政、社會責任共擔，較多倚重醫保基金直接劃轉，籌資來自醫保統籌基金占比60%左右。過度依賴基本醫療保險，增加了醫保基金支出壓力。覆蓋範圍：49個試點城市中有20個試點城市覆蓋城鎮職工和城鄉居民，29個試點城市只面向城鎮職工。從全國看，參保人群仍以職工為主，城鄉居民占比30%左右。服務供給：服務體系發展相對滯後，專業機構和人員較為缺乏，服務供給城鄉和區域不均衡，各地享受的服務項目和待遇標準有較大差距，在農村買不到服務的問題相對突出。政策協調：長護險制度與民政部門原有的養老服務補貼、失能護理補貼以及部分政府購買服務項目缺乏有效統籌，長期護理政策碎片化，資源不集中。北京提出，長護險試點範圍窄，樣本量小，服務成本高，難以形成規模效應。

四是專業人才嚴重短缺

人員缺口大。老齡事業和老齡產業各方面人才普遍缺乏，養老服務人員、醫養照護人員尤為突出。由於工作時間長、責任大，社會認同低、薪酬待遇低，職業發展空間有限，導致養老服務行業吸引力不足，人員招不來、留不住，嚴重製約了養老服務供給，特別是具有醫養結合技能的長期護理服務人員十分緊缺。江蘇大約有64.2萬失能失智老年人、69.7萬半失能失智老年人，需要各類養老護理人員33萬人，目前只有6萬多人。

專業水平低。從業人員文化程度較低、專業性和職業性較弱，大部分養老機構只能聘用年齡較大的下崗工人或農村進城務工人員作為護理員。從業者多為「4050」人員，有的甚至在60歲以上，本身就是老年人。現有護理人員「半路出家」居多，缺少養老服務技能培訓和職業標準，缺少鼓勵專業人才從事養老服務的優惠政策和保障機制。青海反映，養老服務從業人員普遍存在強度高地位低、流動高薪酬低、年齡高技能低「三高三低」現象。

五是老齡工作力量相對薄弱

機構改革後，老齡工作主要由各級老齡工作委員會統籌協調，具體工作由衛健、民政、人社、醫保等部門分工負責。多個省份提出，機構改革後人員編制沒有相應調整，部分市、縣兩級沒有專門的老齡健康工作科室（股室）和專職工作人員。山東提出，跨部門、跨系統的老齡工作機制未完全形成，基層在隊伍建設、力量配備方面與工作任務不相適應，一直處於超負荷工作。考慮到老齡化加速發展，工作任務成倍增長，特別是基層部門和城鄉社區在應對老齡化中處於重要位置，當前的機構設置、職責分工、人員編制等有待進一步優化。

（二）從長期看，需要持續改進的領域

人口老齡化是必然趨勢，也是長期趨勢。根據目前可預判的人口老齡化發展情況，部分制度和工作需要在未來一段時期不斷加強、不斷提升，才能有效應對快速老齡化的現實，滿足老年人日益增長的多元化需求。

一是社會保障可持續面臨挑戰

養老保險基金收支平衡壓力加大。隨着人口老齡化加劇，新冠肺炎疫情反覆衝擊，經濟增速放緩，養老保險基金的長期穩定運行難度大幅增加。

多支柱養老保險體系發展遲緩。第二支柱企業（職業）年金髮展動力不足，覆蓋率有限。從企業年金目前參保情況看，多為央企、國企等國有企業，存在規模小、受益面窄等問題。第三支柱商業養老保險尚未廣泛普及，吸引力、創新力不足，產品同質化問題突出，支柱作用不明顯。河南企業年金參保人數67.57萬人，僅占企業職工基本養老保險參保人數的3.69%。

社會保障基金規模有待擴大。當前社保基金籌資渠道較窄，資金來源不夠穩定，整體規模與人口老齡化高峰時期養老保險基金缺口相比仍有較大差距。

二是農村老齡工作存在短板

農村老齡化程度普遍高於城市，但老齡工作普遍處於弱勢。家庭保障：農村大量青壯年外流，空巢、留守、獨居老年人增多，家庭養老功能不斷弱化。資金保障：老齡事業經費投入不足，鄉鎮財政資金和村集體經濟財力有限。農村老年人收入低，家庭財富儲備少，城鄉居民基礎養老金與城鎮職工基本養老金差距大。醫療保障：基層醫療衛生機構較少，急救、大病和疑難病診療能力弱，健康服務相對落後。鄉村醫生薪酬待遇偏低，難以吸引優秀醫療人才。設施保障：養老服務設施欠賬較多，已有設施利用率不高。部分鄉鎮敬老院條件較差，房屋老舊、設備簡陋、適老化程度低、改造難度大。廣西提出，農村養老服務設施數量不足、質量不高，覆蓋率不足50%，已經建成的4000多個農村幸福院，由於缺乏後續運營資金支持，沒有充分發揮功能。重慶提出，農村基礎設施薄弱，養老服務場所選址難，部分鄉鎮敬老院新建、撤併難度較大，片區型特困人員集中供養中心建設進度較慢。

在城市中存在的機構服務質量不高、醫養結合不夠、專業人才短缺等問題，農村同樣存在且更為突出。此外，在我國農村地區外來宗教迅速擴張，參與者大多數是老年人，需要重點關注、加以引導。

三是老年人經濟社會參與不足

我國60至69歲低齡老年人約1.48億，占老年人口的55.83%。低齡、健康老人的經濟社會價值未得到有效發揮，老年人的知識、經驗、技能等銀髮資源存在大量閒置。勞動就業：按照目前的退休制度，我國即將迎來最大退休潮，在今後一段時期，預計每年有2000萬左右退休人員，每年減少300至500萬勞動年齡人口。漸進式延遲法定退休年齡方案尚未出台。老年人再就業無法享受工傷保險等待遇，缺乏系統的法律保障和政策支持。志願服務：目前沒有建立統一有效的平台和載體，支持老年人通過志願服務，參與社會治安、公益慈善、移風易俗、民事調解、文教衛生、全民健身等工作。老年人在社會治理中的獨特優勢有待進一步發揮。人力開發：當前各類老年大學資源互通不夠充分，缺少統一的資源交流對接機制，老年人享受文化教育的機會和效率受到一定程度限制。老年教育集中在書法、繪畫、舞蹈等文化藝術領域，缺乏參與經濟社會發展的知識技能培訓。

四是銀髮經濟發展不充分

市場有效供給不足。我國老年用品產業處於起步階段，與日本等發達國家相比，產品種類相對匱乏，行業間發展不均衡。康復輔具、護理用品等單價低、利潤薄的基礎產品較多，關鍵核心技術受制於人，產品研發相對滯後，面向老年人特定需求的適老化、個性化、智能化產品較為欠缺。老年用品質量參差不齊，監管體系和標準體系亟待健全。黑龍江提出，老齡產業科技含量不足，產業鏈不長不深，產業活力和產品競爭力不強，需要提質增優。

養老服務企業經營困難。養老服務業前期投入大、投資周期長、資本回收慢。民辦養老服務機構經濟效益差，缺乏投資動力。目前，金融機構對養老行業普遍慎貸惜貸，信貸、債券、基金等融資平台缺乏具體有效的優惠措施。品牌化、規模化的養老龍頭企業數量少，產業內容和運營模式較為傳統單一，與文旅、健康、地產等其他關聯行業的融合度有待提升。

五是老年友好型社會建設任重道遠

無障礙環境建設存在弱項。公共場所的無障礙環境建設已經有大幅改善，但是部分無障礙設施的設計和建設不科學、不專業、不規範，不利於老年人日常生活。居家適老化改造不夠普及，老年人居家生活設施的安全性、便利性和舒適性有待提升。老舊小區多層住宅加裝電梯，高層住戶和低層住戶分歧大，前期改造資金籌集難，後期運維費用有爭議，致使老年人無法享受政策紅利和出行便利。

信息社會造成「數字鴻溝」。信息技術、互聯網應用和智能設備高速發展，日常生活中的衣食住行和就醫等剛需，都在數字化、智能化。老年人運用新興智能技術存在障礙，給生活帶來的困難日益凸顯。特別是疫情防控常態化，老年人因沒有智能手機、不會操作健康碼等原因被拒之門外的情形時有發生。青海提出，全省73.2%的老年人從不上網，62.4%的老年人沒有或不會使用智能手機，給生活帶來諸多不便。

老年人權益保障有待加強。老年優待政策落實受戶籍制度限制，部分地方的常住無戶籍老年人無法享受當地的優待政策。家庭贍養、消費投資等領域，侵犯老年人合法權益的現象比較多見，特別是食品保健品、養老、金融等方面的涉老詐騙問題突出，老年維權工作存在薄弱環節。2022年上半年，全國檢察機關起訴養老詐騙犯罪767件1863人。

四、積極應對人口老齡化的意見建議

應對人口老齡化是一項系統工程。要深入貫徹落實習近平總書記的重要指示精神和黨中央決策部署，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。要抓住「十四五」時期我國從輕度老齡化進入中度老齡化的重要窗口期，把各方面責任主體統籌貫通起來，把近期和長期的各項任務統籌貫通起來，集中力量健全老齡工作體系，推動老齡事業高質量發展。

（一）統籌養老和健康服務，推進居家社區機構相協調、醫養康養相結合

創新居家社區養老。支持養老機構、醫療機構向家庭和社區提供延伸服務，支持區域養老服務中心和社區養老服務機構建設，扶持社會力量投資興辦居家養老服務機構。拓展服務內容，提高服務質量，探索社區居家養老服務中心與社區衛生服務中心合作共建、醫養結合的新機制。開展「家庭養老床位」試點，研究制定服務標準和操作規範，強化居家養老支持保障。

加強健康管理服務。廣泛開展老年人健康知識普及，倡導科學健康的生活方式。加快老年健康服務體系建設，組織實施老年健康促進行動，開展老年人口腔健康、營養改善、痴呆防治和心理關愛活動，擴大老年人失能預防和干預試點，提高家庭醫生簽約率和服務質量，落實健康評估、健康管理等基本公共衛生服務項目。

夯實醫療服務基礎。支持國家老年醫學中心發展，推進區域老年醫療中心、省級老年醫療中心建設。大力加強老年醫院、康復醫院、護理院、安寧療護機構、綜合性醫院老年醫學科和老年友善醫療機構建設，提高基層醫療衛生機構康復、護理、安寧療護床位占比，探索老年多學科診療模式，提高老年人共病治療和接續性服務的可及性。

深化醫養結合。鼓勵醫療衛生機構與養老機構通過簽約、派駐、託管、支援等方式開展合作。優化醫養結合機構醫保報銷定額、報銷程序和結算方式。引導部分一級和二級醫院轉型成為康復院、護理院和安寧療護院，積極探索養老床位和醫療床位按需轉換機制。大力發展社區嵌入式醫養結合機構，出台上門醫療護理服務的促進政策和服務規範。

推動中醫藥與老齡事業融合發展。充分發揮中醫藥在治未病、慢性病管理、疾病治療和康復中的獨特作用，鼓勵和支持公立中醫醫院與養老機構開展合作，支持養老機構開設中醫診所。河北建議，加快中醫健康服務在基層醫療衛生機構的推廣，提供覆蓋全民和全生命周期的中醫藥服務。

（二）統籌政府、市場和社會，完善社會保障制度體系

健全基本養老保險制度。統籌考慮物價變動、就業人員平均工資、人口撫養比、養老保險基金收支變化等因素，健全城鎮職工基本養老金和城鄉居民基礎養老金動態調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金標準，引導城鄉居民選擇高檔次標準繳費。引導靈活就業人員、新業態從業人員、農民工等群體積極參保，強化基礎保障作用。

做強養老保險第二和第三支柱。研究增強企業年金強制性的具體辦法，鼓勵企業和個人建立企業年金，擴大覆蓋面，提高養老保障水平。抓緊落實個人養老金政策，研究完善配套措施。推動商業養老保險發展，創新豐富保險產品，更好滿足人民群眾多樣化養老需求。

充實全國社會保障基金。探索多種渠道充實全國社保基金，壯大儲備規模，增強儲備能力。研究制定全國社保基金動用辦法和回補機制。優化社保基金監管和考核機制，適度擴大投資範圍，豐富投資工具，形成適應長期投資、價值投資、責任投資要求的管理體制和運營機制。

完善長期護理保險制度。擴大試點範圍，加強總結評估，力爭「十四五」期間基本形成適應我國經濟發展水平和老齡化發展趨勢的長期護理保險制度框架。陝西建議，健全對護理服務機構和從業人員的協議管理、監督稽核等政策，統一護理服務基本要求，制定行業通用的服務標準、管理規範、質量評價等體系。

（三）統籌城鄉和區域協調，重點補齊基礎設施建設和農村老齡工作短板

加強養老服務設施建設。落實社區養老設施配建要求，加大老舊小區改造力度。支持老城區和已建成居住區通過購買、置換、租賃等方式增加養老服務設施。加強農村養老服務設施供給和均衡布局，支持行政村、較大自然村利用已有資源建設日間照料中心、互助幸福院、托老所、老年活動站等設施。加強城鄉無障礙設施建設，重點推進公共場所和居家適老化改造。

加強信息基礎設施建設。一方面，加快推進養老服務數字化改革，創新智慧養老，整合養老服務、戶籍、醫療、社會保險、社會救助等信息資源，推動養老服務平台迭代升級，鼓勵資源共享、互聯互通，避免重複建設和信息孤島。另一方面，消除「數字鴻溝」，深入開展互聯網應用改造專項行動，督促與老年人密切相關的信息基礎設施開展適老化改造，推動建立解決老年人運用智能技術困難的長效機制。

加強農村養老服務。結合實施鄉村振興戰略，加大對農村養老事業的投入，健全縣、鄉、村三級養老服務網絡，發揮鄉鎮衛生院、敬老院等機構作用。加大農村轉移勞動力在養老機構就近就業的支持力度，給予服務業穩崗補貼和職業資格認證，提高農村養老服務職業化、專業化程度。推進農村互助養老服務發展，北京建議，加快農村養老「鄰里互助」模式創新，提高鄰里互助點的服務補貼標準，將鄰里互助員納入養老服務隊伍培訓體系。

加強農村醫療健康服務。推進城鄉醫療衛生資源均衡配置和基本醫療衛生服務均等化，推進農村基本醫療衛生服務工作，加大對農村地區失能老年人護理服務的扶持力度，補齊鄉鎮村居衛生室建設空白點，提高鄉村醫生和衛生院的保障水平。加強農村醫養結合工作力度，支持縣級醫院、鄉鎮衛生院等統籌代管養老機構等運營模式創新。

加強民族地區和少數民族群眾養老服務。保障少數民族老年人合法權益，尊重少數民族風俗和養老習慣，針對民族地區養老服務存在的突出問題，整合既有設施、人力、基層組織資源，給予政策傾斜，加快補齊短板。青海建議，在氣候或地理條件較差的民族地區，面向中低收入群體，優化養老機構結構，健全養老服務網絡，打造普惠性發展模式。

（四）統籌人才建設和老年人社會參與，加強應對人口老齡化的人力資源支撐

優化老齡工作人才供給。結合行業發展動態，完善養老服務領域專業設置和教學標準體系。支持有條件的高校增設老齡工作相關本科專業，加快培養適應現代老齡工作理念的複合型多層次人才。完善普通高等院校、職業教育學校養老服務方向「訂單培養」，從源頭上加大具有專業能力素養的人才供給。建立健全養老服務人員培訓體系，加大在業培訓力度，強化實際操作訓練和綜合素質培養，提升服務人員技能水平。促進養老服務從業人員勞動報酬合理增長，完善激勵機制，改善職業發展空間。鼓勵醫務人員到養老機構執業，確保養老機構與醫療機構的醫務人員享有同等的職稱評定、繼續教育等待遇，打通職業晉升渠道。

促進老年人老有所為。落實黨的十九屆五中全會決策部署，按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，穩妥推進延遲法定退休年齡方案的出台和實施。積極開展「銀齡行動」，引導老年人積極參與鄉村振興、社區治理、公益慈善、移風易俗、民事調解等活動。推進老年人力資源開發利用，擴大老年教育資源供給，建立終身職業技能培訓制度，構建全民終身學習教育體系。研究老年人再就業的保障措施。寧夏建議建立老年人才信息庫，為有勞動意願的老年人提供職業介紹、職業技能培訓和創新創業指導服務。

大力發展志願服務。總結各地時間銀行、鄰里互助等經驗做法，扶持各類養老服務志願組織，激發社會力量，動員社會組織積極參與社區居家養老服務，鼓勵志願者重點向貧困、失能、空巢、高齡、計劃生育特殊家庭老年人提供情感慰藉、生活協助、出行陪伴、健康科普、法律援助等服務。

（五）統籌促進和監管，推進銀髮經濟高質量發展

擴大老年用品有效供給。針對家庭、社區、機構等不同應用場景，以滿足老年人生理輔助、健康管理和照護需求為目標，圍繞智能化日用輔助產品、安全便利養老照護產品、適老化環境改善產品等重點領域推進產品研發。加強適老化技術和老年輔助技術的設計與研究，促進5G、人工智能、物聯網、大數據等新一代信息技術在老年用品的深度應用。

推動老齡產業轉型升級。支持老齡產業園區化發展，促進養老資源流動，激發要素活力，培育新業態新模式，形成產業集聚的規模效應。支持成立老齡產業發展基金，拓寬融資路徑，擴大銀行保險機構參與老齡產業的廣度和深度。加強品牌培育，引導企業加強品牌戰略管理，鼓勵地方和行業協會依託產業集群打造區域品牌。實施「養老服務+行業」行動，促進養老服務與文化、旅遊、餐飲、體育、家政、教育、健康、金融、地產等行業融合發展。山東建議，培育扶持老齡產業由低層次、單一型向高層次、綜合型的產業鏈發展。

加強養老服務和產品質量監管。建立健全職責明確、分工協作、科學有效的綜合監管制度，形成以「雙隨機、一公開」監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。加強養老服務重大風險監測預警與防控處置，深入推進養老服務領域非法集資排查整治工作。加強「互聯網+監管」應用，強化民政、應急、消防、市場監管、衛生健康、公安等部門監管信息聯動共享，推動聯合監管、聯合執法、聯合懲戒，更好維護老年人合法權益。

（六）統籌立法和監督工作，提供堅強有力的法治保障

推進5部法律的制定和修改。加快制定《養老服務法》，總結各地養老服務條例實施經驗，圍繞居家社區養老、醫養結合、農村養老、長期照護等焦點問題，儘早形成成熟的法律草案。加快制定《無障礙環境建設法》，以無障礙理念全方位規範物質環境和社會環境建設，爭取2022年底前提請全國人大常委會審議。修訂《老年人權益保障法》，全面完善家庭贍養與扶養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境、參與社會發展等內容，為老齡工作提供綜合性法律依據。適時修訂《社會保險法》、制定《醫療保障法》，進一步健全基本養老保險、基本醫療保險、長期護理保險等制度，與漸進式延遲法定退休年齡做好銜接。支持國務院及其有關部門、地方人大制定和修改相關行政法規、部門規章、地方性法規和自治條例，推動法律制度的系統完善。

加強法律監督和工作監督。結合聽取和審議國務院關於加強和推進老齡工作情況的報告，開展跟蹤監督、持續監督，及時審議國務院的反饋報告。適時開展《老年人權益保障法》執法檢查，緊扣法律規定，結合人民群眾反映強烈的重點問題、人口老齡化的趨勢問題，進行有針對性的監督檢查，促進法律全面有效實施，促進老齡工作全面提升。

習近平總書記強調，人口問題始終是全局性、長期性、戰略性問題。人口老齡化對經濟運行全領域、社會建設各環節、社會文化多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力，都具有深遠影響。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，落實積極應對人口老齡化國家戰略，切實保障老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安、老有所為，為推動經濟社會高質量發展、全面建設社會主義現代化國家奠定堅實基礎。

以上報告，請審議。