全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國濕地保護法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國濕地保護法》實施情況的報告
全國人大常委會副委員長 丁仲禮
2023年10月21日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第七號》

——2023年10月21日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上

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全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國濕地保護法》實施情況的報告

——2023年10月21日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上

全國人大常委會副委員長　丁仲禮

全國人民代表大會常務委員會：

濕地與人類生存發展息息相關，具有涵養水源、淨化水質、維護生物多樣性、蓄洪防旱、調節氣候和儲碳固碳等多種重要的生態功能，被譽為「地球之腎」和「物種基因庫」。習近平總書記高度重視濕地保護和修復工作，多次作出重要指示批示。濕地保護法全面貫徹習近平生態文明思想，是新時代生態環境立法的一項標誌性成果。全國人大常委會認真貫徹落實習近平總書記關於濕地保護修復的重要指示精神和黨中央決策部署，推動濕地保護法全面有效實施，根據2023年度監督工作計劃，組織開展了濕地保護法執法檢查。趙樂際委員長對這次執法檢查工作高度重視，執法檢查組由三位副委員長任組長，環資委主任委員任副組長，成員包括全國人大常委會委員、環資委組成人員、全國人大代表共21人。6月至9月，李鴻忠、王東明、丁仲禮三位副委員長分別帶隊赴黑龍江、山東、安徽、江西、海南、四川等6個省20個地市，召開9次座談會，聽取地方政府和有關部門的匯報，實地檢查60個單位和項目。同時，委託上海、江蘇、福建、湖北、廣西、西藏、青海、寧夏等8個省（區、市）人大常委會對本行政區域內濕地保護法實施情況開展檢查。

這次執法檢查有以下幾個特點。一是以習近平生態文明思想作為貫徹實施濕地保護法的「綱」和「魂」。在執法檢查工作中，把學習宣傳貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想作為重大政治任務，深入貫徹習近平總書記關於濕地保護修復的重要指示精神，推動各地各部門不斷提高濕地保護的政治自覺、思想自覺、行動自覺。二是緊扣法律規定開展監督，認真檢查法定職責的履行、法律責任的落實、法律執行質效等情況，推動濕地保護修復在法治軌道上高質量發展。三是堅持求真務實，突出問題導向，深入群眾、深入實地，通過前期調研、舉辦專家講座、開展隨機抽查等多種方式，找准問題、問計於社會。四是踐行全過程人民民主，全國人大常委會辦公廳會同12個省（區、市）人大常委會組織267名全國人大代表開展濕地保護法實施情況專題調研，在執法檢查的各環節邀請人大代表參加，將執法檢查與議案建議辦理有機結合。五是寓法律學習宣傳於檢查之中，在實地檢查、座談交流中加強普法宣傳，釋疑增信；在「學習強國」開闢濕地保護法知識問答專欄，有2167萬餘人次參加答題；各地人大組織18萬餘人參與問卷調查；有力推動廣大幹部和社會公眾學習法律知識，提高法治意識。六是開展第三方評估，委託北京林業大學等相關技術機構對濕地保護法實施情況進行評估，提高監督工作的科學性、專業性。現將主要情況報告如下：

一、法律實施情況

各地各部門深入學習領會習近平生態文明思想和習近平法治思想，貫徹落實黨中央決策部署，認真實施濕地保護法，準確把握立法目的，踐行保護優先、嚴格管理、系統治理、科學修復、合理利用立法原則，嚴格執行各項法律制度，維護濕地生態功能及生物多樣性，有效保障生態安全，促進人與自然和諧共生，全社會濕地保護意識不斷提升。

（一）依法落實濕地保護責任

各地各部門高度重視，積極落實法定職責。一是健全工作機制。落實法律第5條規定，國務院林業草原主管部門負責濕地資源的監督管理，自然資源、水行政、住房城鄉建設、生態環境、農業農村等有關部門按照職責分工承擔濕地保護、修復、管理工作。落實法律第6條規定，地方加強統籌協調，黑龍江建立了由15個省直部門組成的濕地保護工作協調聯動機制；浙江、安徽、湖北、廣西等多個省份不斷加強濕地保護工作組織協調，形成分級分類管理、系統聯動推進的工作合力。二是加強考核評價。多地將濕地保護管理納入林長制、河湖長制、黨政領導生態環境保護目標責任制考核內容，建立領導幹部自然資源離任審計、濕地生態環境損害責任追究等制度，壓緊壓實地方主體責任。海南省把濕地保護作為國家生態文明試驗區建設的重要內容，江蘇省將自然濕地保護率納入全省高質量發展考核指標體系。三是加大投入力度。落實法律第4條、第36條的規定，健全與事權相適應的財政保障機制，將濕地保護所需經費按照事權劃分原則列入預算。2022到2023年，中央財政安排濕地保護修復相關補助40億元用於國際重要濕地、國家重要濕地的生態保護補償與修復、互花米草防治，安排海洋生態保護修復資金80億元，用於支持包括濱海濕地在內的海洋生態系統保護修復，安排中央預算內投資9.6億元，支持重要濕地保護修復重大工程。地方加大濕地保護修復投入力度，2022年以來，江西省財政共統籌安排資金31.5億元用於支持濕地保護修復。四是逐步完善配套制度標準。國務院相關部門出台國家重要濕地認定和名錄發布規定、重要濕地修複方案編制指南，發布濕地相關保護標準。截至目前，27個省（區、市）制定了濕地保護地方性法規，各地出台省級配套制度83項，濕地保護步入法治化新階段。

（二）積極執行法律制度

各地各部門嚴格遵守法律制度規定，推動濕地保護工作機制在法治軌道上有效運行。一是健全分級管理機制。落實法律第14條規定，對濕地實行分級管理，按照生態區位、面積以及維護生態功能、生物多樣性的重要程度，初步構建國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地的分類管理體系。濕地保護法實施後，我國新增國際重要濕地18處、達到82處；國家重要濕地29處，擬新增47處；新增省級重要濕地92處，達到1090處。黑龍江、安徽、福建、寧夏等省份發布了一般濕地名錄。二是完善規劃編制實施機制。按照法律第4條、第15條規定，將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，出台《全國濕地保護規劃（2022—2030年）》，發布省級濕地保護規劃，強化了濕地保護頂層設計。按照法律第18條規定，積極開展濕地權屬登記試點，完成上海崇明東灘國際重要濕地資源確權登記。三是創新監測評估機制。按照法律第12條規定，國務院有關部門建立濕地資源調查評價制度，基本摸清全國濕地生態系統質量、格局、功能及變化情況，明確了全口徑濕地範圍，每年對國際重要濕地生態狀況開展動態監測並發布《中國國際重要濕地生態狀況》白皮書，建立了濕地野外科學觀測研究站、實時監控和信息管理平台，在270個縣域設置濕地鳥類多樣性監測樣區，濕地調查監測體系初步建立。

（三）加強濕地保護修復和合理利用

各地各部門加大法律實施力度，妥善處理濕地保護修復與合理利用的關係，探索濕地生態產品價值實現機制。一是貫徹保護優先立法原則。落實法律第24條規定，國務院有關部門加快建設以國家公園為主體的自然保護地體系，將重要濕地劃入生態保護紅線，嚴格濕地空間用途管控。目前全國已建立濕地類型自然保護區600餘處、國家濕地公園900餘處。落實法律第30條規定，加強生物多樣性保護。提升重要水生生物棲息地保護水平，促進濕地水生生物資源休養生息。長江濕地生態保護成效顯著，江豚種群數量止跌回升，恢復至1249頭。二是強化濕地分類保護措施。落實法律第31至35條規定，加強河湖濕地保護管理，採取水系連通、水源涵養、水土保持等措施，保障重點河湖生態流量，維護濕地生態安全；嚴格管控圍填濱海濕地，實施「藍色海灣」整治行動、海岸帶保護修復等重大項目，整治修復濱海濕地60餘萬畝；加強城市黑臭水體治理，發揮城市濕地雨洪調蓄、淨化水質等功能，提升城市濕地生態質量；加強紅樹林保護修復，印發實施《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》，我國紅樹林面積已達43.8萬畝，比本世紀初增加了約10.8萬畝；積極開展泥炭沼澤濕地的保護修復工作，四川、西藏、青海等地制定泥炭沼澤濕地保護專項規劃。三是增強重要濕地保護修復的系統性。落實法律第37條規定，貫徹以自然修復為主、自然恢復和人工修復相結合方針，新增和修復濕地80餘萬公頃，濕地生物多樣性逐漸恢復，全國重要濕地生態狀況有效改善。對洞庭湖、洱海、巢湖、烏梁素海、察汗淖爾等重要生態區退化濕地開展綜合性修復，提高生態系統質量和穩定性。山東省加大黃河三角洲等重點區域退化濕地修復力度。2022年以來，實施濕地保護修復項目84個，投資6.99億元，修復退化濕地20萬畝。青海、四川等地加快實施三江源、若爾蓋等濕地保護和修復重點工程。甘肅張掖實施近20個濕地保護與恢復重點項目，恢復濕地11.5萬畝。四是積極探索科學合理利用濕地新模式。一些地方積極發揮濕地生態功能，探索濕地生態產品價值實現路徑。浙江杭州西溪濕地合理利用濕地自然生態資源和歷史人文資源，成功打造「綠水青山就是金山銀山」的實踐樣本。

（四）強化濕地保護執法監管和司法保障

各地各部門不斷加強濕地保護執法和司法工作，彰顯法律強制力，有效維護濕地保護法律秩序。一是嚴格建設項目環境管理。國務院有關部門將重要濕地列為環境敏感區，將人工濕地建設項目納入環評管理，嚴格限制占用國家重要濕地，嚴格管控圍填濱海濕地，嚴禁開墾圍墾、排乾、擅自填埋自然濕地或永久性截斷自然濕地水源，強化重大項目合規性審查。企業嚴格遵守濕地保護法有關規定，國鐵集團按照「工程建設與環境保護並重」原則，減緩工程建設對濕地的不利影響。二是加強執法監管。落實法律第五章規定，增強巡查和辦案力度，持續開展「綠盾」自然保護地強化監督、「中國漁政亮劍」、全國河湖「清四亂」等專項行動，開展違規侵占國家濕地公園等自然保護地問題排查整治，依法嚴厲打擊違法違規破壞濕地行為。三是充分發揮司法保護職能。全國法院、檢察院認真履行憲法和法律賦予的職能，加強濕地保護司法專門化、專業化建設，發布濕地保護司法政策和司法解釋、指導性案例和典型案例，規範濕地保護司法行為；在重要濕地設立環保法庭、檢察工作站，聘請專業人士擔任陪審員、執行監督員，建立「檢察官+林長、河長」機制，加強行刑銜接、民行銜接、訴商銜接，加大對涉及濕地的環境資源案件審理力度。

（五）加大法律宣傳普及與國際合作交流力度

落實法律第7條規定，各地各部門充分利用「環境日」「全國生態日」「世界濕地日」「國際生物多樣性日」「愛鳥周」等主題宣傳日，加強法律宣傳普及，舉辦濕地保護法實施座談會，編寫法律釋義，組織開展多層次、多形式普法活動和政策解讀，廣泛宣傳解讀濕地保護法，推動濕地保護法走到群眾身邊、走進群眾心裡。加強國際合作和交流，成功舉辦《濕地公約》第十四屆締約方大會，發布《武漢宣言》，取得審議通過《2025—2030年全球濕地保護戰略框架》、在深圳設立「國際紅樹林中心」等標誌性成果，引領全球濕地與生物多樣性保護。不斷提升在中國的全球主要候鳥遷飛通道保護能力，每年在江西鄱陽湖越冬的候鳥多達60—70萬隻，其中白鶴占全球種群數量的95%以上，彰顯我國負責任大國胸懷與擔當。

二、存在的主要問題

在濕地保護法貫徹實施取得積極成效的同時，法律實施過程中也出現了一些困難和問題，法律執行不到位的現象較為突出，離全面建設美麗中國、建設人與自然和諧共生的現代化的目標還有差距，無法全面滿足人民群眾對優美生態環境的新期待，需要各方面高度重視，依法推動解決。

（一）依法保護濕地的合力有待提升

檢查發現，濕地保護工作中存在部門、地方協作協同機制不完善，多元共治格局尚未真正形成等問題。一是濕地保護協作協調機制尚未建立。法律第5條、第6條規定落實不夠，國務院有關部門尚未建立濕地保護協作和信息通報機制，部分省份和大多數的市縣級政府未建立協調機制，缺乏信息共享渠道，各部門齊抓共管的合力尚未形成。二是部門職能交叉重疊，法定職責落實不夠到位。自然資源、水行政、住房城鄉建設、生態環境、農業農村等部門在濕地保護、修復、管理等方面，職責分工不明確，執法監管邊界不夠明晰，部門間協同聯動較為欠缺，與濕地生態保護的系統性、整體性要求不相適應。三是濕地保護和合理利用統籌不足。有的地方簡單將濕地進行圍欄封禁保護，濕地資源未得到合理利用。有的濕地公園規劃不夠科學，生態保育區和合理利用區劃分不盡合理。四是社會參與濕地保護方式不多、渠道不暢。一些地方對濕地的價值、功能和保護意義的宣傳停留於淺表層次，濕地的自然教育、科學探索等功能開發不足；社會公眾通過捐贈、資助、志願服務等方式參與濕地保護的渠道不夠暢通。

（二）配套法規制度標準有待健全

各地反映，濕地保護法配套法規標準還不健全，直接影響法律的實施效果。一是一些急需的配套法規標準尚未出台。法律規定的濕地恢復費的繳納和使用辦法正在制定，法律規定的濕地監測預警、生態修復等國家標準有待建立，濕地分級管理辦法、國家重要濕地管理辦法、濕地保護約談辦法等配套政策有待發布。二是地方濕地保護條例制修訂工作滯後。目前仍有個別省份未按照法律第64條的規定製定濕地保護地方性法規；大部分省份未在濕地保護法實施後及時修訂濕地保護法規。三是部門規章有待健全。針對法律第31條至33條關於濕地分類保護的配套規章缺乏系統性，河流湖泊範圍內的濕地、濱海濕地、城市濕地管理和保護的具體配套政策和規章不盡完善，紅樹林、森林沼澤、灌叢沼澤等保護管理制度仍需細化。

（三）法律制度落實尚有差距

檢查發現，濕地保護法制度體系的執行力還需提升，部分制度落實有待加強。一是濕地分級管理及名錄製度落實不夠。有的地方未按法律第14條規定的權限及範圍，及時發布省級重要濕地和一般濕地名錄；一些地方未將重要濕地納入生態保護紅線。地方申報重要濕地的積極性不高，省級重要濕地數量和面積比例明顯偏低，部分具有重要生態功能的自然湖泊和重要候鳥遷徙地未納入名錄；大多數省份尚未發布一般濕地名錄。地方和部門對濕地保護法規定的「顯著生態功能」認識不一致。二是濕地總量管控制度推進滯後。法律第4條要求地方政府採取措施保持濕地面積穩定，法律第13條規定國家實行濕地面積總量管控制度。目前，全國和省級濕地面積總量管控目標尚未確定。三是規劃制度有待落地。法律第15條關於編制濕地保護規劃與相關規劃銜接制度實施滯後，由於上一級規劃出台時間較短，大部分市縣濕地保護規劃未及時制定，一些地方濕地保護規劃與流域綜合規劃、防洪規劃等銜接工作尚未開展。四是濕地占用管理制度需進一步規範。地方反映，建設項目占用濕地尚未納入行政許可審批事項，有的建設項目審批環節不明確。法律第20條規定臨時占用濕地審批程序，因地類變更引發執行困難，需及時明確「臨時占用濕地」的法律適用問題。

（四）濕地保護修復資金和科技保障不足

地方普遍反映，濕地保護修復工作面臨資金不足、科技支撐薄弱和專業人才缺少等問題。一是濕地保護修復資金投入不足。濕地保護修復資金以政府投入為主，一些市縣財政困難，難以保障濕地保護資金投入。多元化、市場化濕地保護修復投入機制尚未建立。大多數省級和市級財政尚未按照法律第36條規定設立濕地生態保護補償資金。二是專業人才和科技支撐不足。濕地保護專業技術人才匱乏，科學支撐力量明顯不足，濕地保護基礎性研究滯後，濕地保護修復技術較少，濕地生態功能評價指標體系不健全，修複方案科學性有待提高。三是濕地修復科學性還需加強。對法律第37條規定的自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的濕地修復原則理解和把握不夠準確。部分濕地修復項目缺乏系統論證，輕視甚至忽視自然恢復，過於強調人工修復和景觀功能；有的重要濕地修復項目未按法律第42、43條規定編制修複方案，有的修複方案缺乏科學論證，有的修復濕地後期管理和動態監測不夠。修複評估規範標準不統一，修復效果不理想。

（五）濕地保護監管能力水平有待提高

檢查發現，違反法律第28條禁止性規定的行為時有發生，有的地方違法過度利用甚至破壞濕地，違法違規養殖、非法捕撈、破壞濱海濕地等案件仍然高發。部門監管職責有待進一步落實，法律責任追究有待加強，司法保護力度仍需加大。一是動態監測評估預警機制尚不健全。法律第22條規定的建立濕地動態監測、評估、預警等措施落實不夠，省級重要濕地和一般濕地的評估和預警工作基本未展開，已開展的動態監測範圍較窄，監測數據質量不高，各部門監測數據共享制度尚不健全。二是嚴格履行法定職責能力有待加強。一些部門落實法律第五章規定的縣級以上政府林業草原、自然資源等執法監管職責不夠，履職能力和政策法律水平有待提高；有的地方濕地保護管理機構設置不健全、管理力量薄弱、濕地信息化監管設備不足，缺少專業管護人員。三是濕地保護司法職能有待進一步發揮，行政執法與刑事偵查、行政執法與刑事審判的銜接機制有待加強，行政監管與環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟有待形成合力。

三、意見和建議

各地各部門要深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，認真落實全國生態環境保護大會精神，站在人與自然和諧共生的高度，全面有效實施濕地保護法。堅持以人民為中心的法治立場，充分發揮濕地保護法的保障人民群眾合法權益功能，促進生產、生活、生態有機融合，讓良好的生態環境轉化為最普惠的民生福祉。堅持保護優先原則，嚴格執行濕地保護法各項制度，加強濕地原真性和完整性保護，維護濕地生態功能及生物多樣性，以法治力量保障濕地生態安全。

（一）加強統籌協調，嚴格落實法定職責

準確把握濕地保護法立法宗旨和原則，全面落實法律制度。一是加強統籌協調，切實增強濕地保護工作的系統性、整體性、協同性。國務院有關部門要加快建立濕地保護協作和信息通報機制，強化數據共享共用，推動形成各負其責、通力協作的工作格局。地方政府要加強統籌協調，釐清各部門在濕地保護、修復和監督管理中的職責邊界、工作範圍；探索跨區域濕地保護統籌協調新機制。二是嚴格落實濕地分級管理及名錄製度，加快構建全國統一的濕地分級保護體系。各級政府及有關部門要根據生態區位、面積以及維護生態功能、維護生物多樣性的重要程度，科學合理劃定濕地範圍，依法認定國家和省級重要濕地、一般濕地，規範名錄發布程序和內容。三是加快落實濕地面積總量管控制度。國務院有關部門要從濕地生態系統整體性保護出發，科學研究確定全國和省級濕地面積總量管控目標。四是落實規劃制度。各地要充分發揮規劃戰略引領作用，對接國家「十四五」規劃和相關專項規劃，依據國土空間規劃和上一級濕地保護規劃，及時編制地市和縣級濕地保護規劃。五是落實濕地生態保護補償制度。加快制定濕地生態保護補償政策，探索跨區域、跨流域濕地生態保護補償制度，鼓勵濕地保護地區與生態受益地區通過市場機制進行生態保護補償。

（二）嚴格執法司法，確保法律剛性和權威

全面落實法定職責，提高監管能力和水平，強化執法司法約束。一是加大執法監督力度。完善濕地保護修復監管制度，建立健全濕地保護目標責任制，壓緊壓實地方政府濕地保護主體責任。全面落實法律規定的監管責任，加強部門間協同配合，形成監管合力，強化執法硬約束。加強生態保護紅線監管，嚴格生態保護紅線督查執法，持續開展「綠盾」自然保護地強化監督，依法嚴厲打擊占用、開墾、填埋、破壞濕地等各類違法行為。加強濕地保護執法隊伍建設，配備相應巡護設備工具，加強業務培訓，提升履職能力。完善濕地生態監測監控網絡，提升濕地數字化管理水平和監管效能。二是加大司法保護力度。進一步健全濕地保護專門化、專業化司法機制，加強濕地保護領域公、檢、法相關職能銜接，健全案件線索移交、信息共享、聯席會議等機制，鼓勵司法機關參與社會治理；加強司法人員濕地保護及相關法律知識培訓，提高濕地保護司法能力和水平。

（三）強化支撐保障，全面提升濕地保護修復水平

全面準確理解和把握濕地保護法規定的濕地保護修復原則，加大保障力度，加強科技支撐。一是加強濕地生態系統保護。堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合，增強濕地生態自然修復能力，提升濕地生態系統多樣性、穩定性、持續性。統籌協調重點區域重點流域水資源，改善河湖連通狀況，促進濕地生態系統治理。二是加大濕地生態保護修復投入力度。按照事權劃分原則，依法將開展濕地保護工作所需經費列入預算，加強財政經費保障。鼓勵建立政府和社會共同參與的多層次、多渠道濕地保護修復投入機制，積極探索生態產品價值實現途徑，在有效保護的前提下，充分發揮濕地的多重效益。三是提升濕地保護修復科學性。建立重要濕地生態狀況定期評估和預警制度。加強濕地保護修復科學研究，科學編制重要濕地修複方案，加快實施重要生態系統保護和修復重大工程，加強修復濕地後期管理和動態監測，科學開展重要濕地生態狀況定期評估。

（四）完善配套法規制度，織密濕地保護的法制網

嚴格落實法律規定，加快制定配套法規標準，及時制修訂地方性法規。一是國務院有關部門要按照法律要求，加快制定濕地恢復費繳納和使用管理辦法、國家重要濕地管理辦法，制定監測預警、生態修復等標準。落實濕地分類保護要求，完善河流湖泊濕地、濱海濕地和城市濕地保護管理相關政策。二是加快地方性法規制修訂工作。各地要嚴格對照濕地保護法，加強地方性法規的制修訂工作，明確和細化部門職責和管理範圍，對省級重要濕地和一般濕地的認定、發布及退出管理等作出規定，提高法規的針對性和可操作性。三是加強法規清理。相關地方和部門要注重對規章、規範性文件進行清理，及時修訂完善濕地保護法規規章。

（五）深入開展宣傳教育，推動形成多元共治的良好格局

切實增強對濕地生態系統保護重要性的認識，充分發揮濕地的多重功能，提升全社會濕地保護素養，暢通公眾參與渠道。一是加強濕地保護法的學習、宣傳和解讀，嚴格落實「誰執法誰普法」責任制，把濕地保護法納入負有濕地保護責任的地方和部門黨員幹部應知應會法律清單；組織開展法律培訓和法律解讀，創新法律普及與宣傳的方式方法，採取濕地保護法進課堂、開設濕地保護實踐課程、製作發布多媒體產品等形式，從娃娃抓起，讓人民群眾知曉濕地保護法，提高法治素養和尊法守法意識。二是發揮濕地自然教育功能，廣泛搭建濕地科學探索、人與自然互動平台，運用多種方式讓廣大群眾親近濕地、體驗濕地、認識濕地，讓濕地成為人民群眾共建共治共享的綠色空間。三是暢通社會參與濕地保護渠道，鼓勵單位和個人依法通過捐贈、資助、志願服務等方式參與濕地保護工作；總結推廣企業在建設項目中依法保護濕地的先進經驗，鼓勵更多企業採取有效措施保護濕地，形成全社會共同保護濕地合力。

以上報告，請審議。