全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2019年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2019年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2019年12月25日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2020年/第一號》

——2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

現將2019年開展備案審查工作的情況報告如下，請予審議。

對行政法規、地方性法規、司法解釋開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要職權。根據憲法、法律和有關規定，我國目前已經形成由黨委、人大、政府、軍隊等各系統分工負責、相互銜接的各類規範性文件備案審查制度機制。基本框架是：全國人大常委會對行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋進行備案審查；國務院對地方性法規、部門規章、地方政府規章進行備案審查；地方人大常委會對本級及下級地方政府規章，下一級地方人大及其常委會決議決定，本級地方政府規範性文件進行備案審查；黨中央和地方黨委對黨內法規和其他規範性文件進行備案審查；中央軍事委員會對軍事規章和其他軍事規範性文件進行備案審查。接受備案的各機關對報送備案的相關規範性文件進行審查，對與憲法、法律和上位法規定相牴觸的有關規範性文件有權予以撤銷、糾正。

從全國人大常委會備案審查工作情況看，過去一年，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和有地方立法權的地方人大及其常委會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，緊緊圍繞黨和國家工作大局，通過制定、修改和廢止相關法規、司法解釋等規範性文件，堅持和完善相關領域國家制度和國家治理體系，在法治軌道上推進各項工作，為確保黨中央決策部署貫徹落實、保障憲法法律有效實施、促進經濟社會持續健康發展、保持社會和諧穩定作出了積極努力和重要貢獻。各類法規和司法解釋總體上是符合實際需要的，是符合憲法法律的。

一、報送備案的有關情況

過去一年來，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有地方立法權的地方人大及其常委會，依照憲法法律規定的權限和程序開展法規和司法解釋制定工作，按照規定報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、司法解釋共1485件，其中行政法規53件，省、自治區、直轄市地方性法規516件，設區的市、自治州、不設區的地級市地方性法規718件，自治條例和單行條例99件，經濟特區法規58件，司法解釋41件。

各報送備案的機關按照「有件必備」的要求，基本做到了報送及時、材料齊全、格式規範，通過報送備案自覺接受全國人大常委會監督，報備工作實現了制度化、常態化。同時，也存在一些問題，需要不斷完善和改進。例如，有的地方人大常委會通過的決議決定中規定了公民法人的權利義務或者有關機關的職權職責，設定了法律責任，屬於具有法規性質的規範性文件，但並沒有報送備案。去年以來，法制工作委員會着力推動地方人大常委會將地方政府規章和地方人民法院、人民檢察院制定的涉及審判、檢察工作的規範性文件納入備案審查範圍。目前，地方政府規章基本上納入地方人大常委會備案審查範圍，有14個省（區、市）將地方有關司法規範性文件納入備案審查範圍，有2個省納入依申請審查範圍。

我們還加強備案審查信息化建設，在實現電子報備的基礎上，推進同國務院電子報備系統的連通，實現統一報備，通過全國人大備案審查信息平台將報備的地方性法規同時推送到國務院電子報備系統，促進報備工作便捷化、規範化。

二、開展審查的有關情況

根據有關法律規定，總結實踐經驗，備案審查方式主要有：依職權審查，即審查機關主動進行審查；依申請審查，即審查機關根據有關國家機關或者公民、組織提出的審查建議進行審查；專項審查，即審查機關對特定領域規範性文件進行集中清理和審查。過去一年來，我們對公民、組織提出的138件審查建議進行了審查研究，提出了處理意見並向建議人作了反饋。並將88件不屬於全國人大常委會審查範圍的審查建議分別移送有關機關，其中，移送中央辦公廳法規局5件，移送中央軍委辦公廳法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民檢察院5件，移送省級人大常委會6件，同時移送司法部和省級人大常委會19件。

（一）督促制定機關糾正與憲法法律規定有牴觸、不符合的規範性文件

有的地方性法規規定，公安機關交通管理部門調查交通事故時可以查閱、複製當事人通訊記錄。經審查認為，該規定不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神；對公民通信自由和通信秘密保護的例外只能是在特定情形下由法律作出規定，有關地方性法規所作的規定已超越立法權限。經向制定機關指出後，有關規定已經修改。

有的地方性法規規定，人大常委會閉會期間可以由主任會議許可對人大代表進行逮捕。經審查認為，該規定與代表法關於縣級以上人大代表在本級人大閉會期間非經本級人大常委會許可不受逮捕的規定，存在牴觸情形。經向制定機關指出後，有關規定已經修改或者停止執行。

有的地方性法規規定，對有違法記錄的機動車實行累積記分辦法。經審查認為，該規定與道路交通安全法關於對機動車駕駛人違法行為實行累積記分的規定不符合，擴大了現行規定的適用範圍。經溝通，制定機關已將修改相關法規列入立法工作計劃。

有的地方性法規規定，臨時占用草原的，應當向草原監督管理機構繳納草原植被恢復費。經審查認為，該規定與草原法關於臨時占用草原期滿必須恢復草原植被，逾期不予恢復，由草原行政主管部門代為恢復，所需費用由違法者承擔的規定，存在牴觸情形。經溝通，制定機關同意作出修改。

關於適用公司法的司法解釋規定了股東、董事的清算責任，法制工作委員會在2018年備案審查工作情況報告中報告了對這一規定的審查情況。2019年11月，制定機關通過適當方式對公司債務案件審理中「怠於履行清算義務的認定」和「因果關係抗辯」作了明確，解決了不適當擴大股東清算責任的問題。

（二）督促制定機關根據上位法變化對法規及時修改完善

有的地方性法規關於對飲酒、醉酒駕駛機動車予以處罰的種類和幅度的規定，未根據2011年修改後的道路交通安全法進行修改。有的地方性法規關於機動車環保檢測機構出具虛假檢驗報告行為進行處罰的規定，未根據2015年修改後的大氣污染防治法進行修改。有的地方性法規關於審批部門不得批准建設未依法進行環境影響評價的建設項目的規定，未根據修改後的環境影響評價法進行修改。這些未及時跟進的情況經指出後，有關規定已經修改，或者已列入修改計劃。

（三）推動對不適應現實情況的規定作出廢止或調整

我們去年對全國政協委員提出的關於對收容教育制度進行合憲性審查的提案進行了研究，在年度備案審查工作情況報告中提出了適時廢止收容教育制度的建議。在今年十三屆全國人大二次會議期間，有30名全國人大代表聯名提出了關於廢止收容教育制度的議案。結合議案辦理，我們繼續推動廢止有關法律規定的工作，並就工作進展情況與領銜代表進行當面溝通。今年11月27日，國務院已經向全國人大常委會提出《關於提請廢止收容教育制度的議案》。該議案已列入本次常委會會議議程。

《城市供水條例》規定，城市供水行政主管部門或者其授權的單位可以對未按規定繳納水費的行為處以罰款。經審查認為，該行政法規制定時間（1994年）較早，有關規定與目前城市供水管理體制已不相適應，應當作出必要調整。經溝通，司法部已決定向國務院提出修改《城市供水條例》的建議，有關問題將在下步工作中予以解決。

有的地方性法規規定，對違反計劃生育政策多生育子女的國家工作人員一律給予開除處分，還有其他一些嚴格控制措施和處罰處分處理規定。經審查認為，我國人口發展已呈現出重大轉折性變化，這類規定雖目前有上位法的一定依據，但總的看已經不適應、不符合黨和國家關於改革完善計劃生育服務管理的精神，應予適時調整。建議有關方面研究啟動修改完善工作。

（四）允許和鼓勵制定機關根據實踐需要和法治原則進行立法探索

《上海市食品安全條例》對從事家畜產品規模化銷售設定了行政許可，對未按規定處理變質或者超過保質期的食品及食品添加劑的行為設定了行政處罰，對從事食品和食用農產品貯存、運輸服務的經營者未按規定備案的行為設定了行政處罰。經審查認為，針對從事家畜產品規模化銷售設定行政許可，不違背食品安全法的立法精神和原則；針對上述兩種行為設定行政處罰，屬於地方適應新情況新需要作出的帶有創製性的規定，應當允許探索。

《深圳經濟特區食品安全監督條例》規定，有關部門受理關於食品安全問題的投訴舉報時，發現投訴人超出合理消費或者以索取賠償、獎勵作為主要收入來源的，可以終止調查並將相關線索納入食品安全風險監測範圍。經審查認為，該規定屬於在不違背上位法基本原則的前提下，根據具體情況和實際需要作出的規定，屬於經濟特區法規的權限範圍，應當允許探索；同時，建議制定機關立足於加強食品安全監管及時總結相關規定實施情況，適時研究完善。

（五）對通過銜接聯動機制移送的地方性法規進行審查研究

今年5月和10月，司法部通過備案審查銜接聯動機制先後移送地方性法規200件，我們逐一進行了審查研究，區分不同情況提出研究處理意見。對79件地方根據實際情況作出的具有探索或者先行先試性質的規定，對上位法有關規定進行細化、補充、延伸的規定，符合黨和國家有關精神的，允許地方進行探索；對84件生態環保領域法規，建議納入正在進行的集中清理工作範圍統籌研究修改完善；對未及時跟進上位法變化調整完善的，建議制定機關儘快啟動修改或者廢止工作；對於理解上可能存在歧義、執行中可能帶來上位法有關規定不落實等問題的，提示制定機關予以關注並加強研究；對其中4件存在與法律有關規定相牴觸問題的，已向有關制定機關提出糾正意見。

三、開展專項清理工作的有關情況

今年以來，我們根據黨和國家工作大局，結合常委會監督工作部署和要求，有重點地開展規範性文件集中清理和專項審查工作。

一是持續開展生態環保領域法規、司法解釋等規範性文件集中清理工作。貫徹全國人大常委會有關決議精神，我們在去年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規的基礎上，今年又督促地方修改300件、廢止44件。同時，推動制定機關對集中清理過程中發現的37件部門規章、456件地方政府規章、2件司法解釋以及11000餘件各類規範性文件及時修改、廢止或者重新制定。持續一年多的生態環保領域規範性文件集中清理工作任務已基本完成。建議有關方面抓緊推進制度建設相關工作，及早實現生態環保領域法規等規範性文件完善發展的目標任務。

二是根據黨中央有關精神組織開展食品藥品安全領域地方性法規專項清理。督促地方對不符合加強食品藥品安全監管要求、與黨中央有關精神不符合、與上位法有關規定不符合的地方性法規及時予以修改或者廢止，重點解決地方性法規與新修改的有關法律不一致、不配套的問題，以更好發揮法律體系整體功效。目前這項工作正在進行中。

四、加強備案審查制度和能力建設的有關情況

持續推動地方人大常委會健全備案審查制度，紮實開展備案審查工作。以建立健全人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度機制為抓手，推動地方人大常委會備案審查延伸並覆蓋本級和下級應當受人大監督的所有規範性文件。目前，31個省、自治區、直轄市已實現向人大常委會專項報告備案審查工作情況，15個省、自治區所屬的85個設區的市、自治州也已報告本級備案審查工作情況。報告工作是形式，工作是報告的基礎和實體。建立健全備案審查工作情況報告制度，目的就是要把「一府一委兩院」所有規範公民、法人權利義務關係的規範性文件都納入人大常委會監督工作範圍。我們還通過座談、研討等形式，組織地方人大常委會有關工作機構開展備案審查工作經驗交流和典型案例研討交流，對備案審查工作實踐中遇到的一些帶普遍性、基礎性的問題加強理論研究。

持續推進備案審查信息平台建設。今年3月，栗戰書委員長在向十三屆全國人大二次會議作的全國人大常委會工作報告中提出：「建成全國統一的備案審查信息平台，推動地方人大信息平台延伸到設區的市、自治州、自治縣。」通過各方面的不懈努力，目前除個別偏遠地方外，地方人大備案審查信息平台已延伸到所有設區的市、自治州、自治縣，有的已延伸到所有的縣、市轄區、縣級市。同時，我們不斷完善優化備案審查工作流程，開展審查建議在線提交，努力提高備案審查工作信息化、便捷化水平。

總結實踐經驗，研究制定新的備案審查工作規範。將原有的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合併進行修改完善，形成統一的備案審查工作制度性規範。今年12月，委員長會議已經審議並原則通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》。

根據十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於國家監察委員會制定監察法規的決定》，監察法規已納入全國人大常委會備案審查工作的範圍。

五、對特別行政區本地法律進行備案審查的有關情況

香港特別行政區、澳門特別行政區將各自立法機關制定的法律向全國人大常委會備案，是香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法明確規定的兩個特別行政區須履行的法定責任；全國人大常委會對兩個特別行政區立法機關制定的法律進行備案審查，是兩部基本法賦予全國人大常委會的重要職權。這是國家按照「一國兩制」方針，通過兩部基本法對兩個特別行政區立法機關制定法律進行監督而作出的憲制性安排。兩部基本法都在第十七條第二款和第三款中作出了明確的規定：特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，備案不影響該法律的生效；全國人大常委會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會、澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改；經全國人大常委會發回的法律立即失效；該法律的失效，除特別行政區法律另有規定外，無溯及力。

多年來，全國人大常委會備案審查工作範圍一直包括香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的法律，兩個特別行政區都能夠做到將其立法機關制定的法律及時向全國人大常委會報送備案。法制工作委員會具體承擔對兩個特別行政區法律的備案審查工作職責，並建立健全徵詢香港、澳門兩個基本法委員會意見的工作機制。香港、澳門兩個基本法委員會定期或者不定期開會，評估和研究兩個特別行政區本地有關法律的制定、修改等情況。十三屆全國人大以來，香港特別行政區報送備案的本地法律43件，澳門特別行政區報送備案的本地法律36件。經初步審查，沒有發現需要將有關法律發回的情形。

六、做好2020年備案審查工作的考慮

備案審查是維護社會主義法治統一的重要制度安排。黨的十九屆四中全會通過的《決定》對備案審查工作作出了重要決策部署，栗戰書委員長、王晨副委員長等常委會領導同志也對備案審查工作提出了明確要求，常委會組成人員在審議年度備案審查工作情況報告中也提出了許多好的意見和建議。我們要進一步增強做好備案審查工作的思想自覺和行動自覺，認真貫徹落實黨中央和常委會有關工作要求，不斷提高備案審查工作水平。

一是切實貫徹「有件必備、有備必審、有錯必糾」的工作總要求，進一步加強改進備案審查工作，通過備案審查保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民合法權利。按照法治原則，只要是規範性文件的制定機關屬於人大監督對象，這些機關制定的規範性文件就都應當納入人大備案審查範圍。加強改進工作的思路是，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋；緊緊圍繞保證黨中央決策部署和憲法法律規定貫徹落實開展備案審查工作，加強對涉及公民、法人權利義務的規範性文件的監督。

二是繼續加強審查工作。認真做好審查、研究、處理、反饋工作，努力做到審查建議件件有處理、有結果、有回覆。加強對爭議問題和實際情況的調研和論證，深入分析相關領域法律制度和方針政策的具體情況，加強與制定機關的溝通，加大督促糾正工作力度。對於存在違憲違法問題的，堅決予以糾正，切實增強備案審查監督實效。

三是加強備案審查制度和能力建設。各級人大的備案審查工作都存在不少薄弱環節，不適應、不符合問題和短板還比較多，需要持續推進。

四是加強備案審查工作成果的轉化利用。備案審查同做好人大立法工作、監督工作、代表工作和其他履職工作都有很多關聯，同一些新領域工作，如推進合憲性審查工作、人大宣傳工作等，也有不少關聯。我們要把備案審查工作放到常委會工作全局中來認識和把握，積極擔當作為，促進備案審查工作和人大其他工作協同發展，促進備案審查工作成果更多更好地運用到立法、監督等工作中。

五是加強對地方人大備案審查工作的聯繫指導。對各類規範性文件實行備案審查，是立法法、監督法的重要內容，是各級人大常委會的工作職責。我們要通過備案審查工作促進人大工作上下聯動和協同，加強工作聯繫指導，努力增強人大工作整體實效。