全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2021年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2021年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2021年12月21日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第一號》

——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

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全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2021年備案審查工作情況的報告

——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀

全國人民代表大會常務委員會：

現將2021年開展備案審查工作的情況報告如下，請審議。

一年來，法制工作委員會在全國人大常委會領導下，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真貫徹黨中央決策部署和中央人大工作會議精神，努力踐行全過程人民民主理念，圍繞加快建設社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現代化，與全國人大有關專門委員會、常委會工作機構密切配合，紮實開展備案審查工作，「有件必備、有備必審、有錯必糾」和備案審查制度建設取得新進展。

一、落實「有件必備」，全面提高報備質量

2021年，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律1921件。其中行政法規16件，監察法規1件，省、自治區、直轄市地方性法規779件，設區的市、自治州、不設區的地級市地方性法規688件，自治條例和單行條例87件，經濟特區法規40件，司法解釋251件，香港特別行政區法律42件，澳門特別行政區法律17件。從報送備案的總體情況看，各報備機關按照法律規定，自覺履行報備義務，做到了應備盡備，報備質量全面提高。

全國人大常委會辦公廳在備案工作中發現23件法規、司法解釋存在施行日期不明確、缺少標準文本、公布日期早於批准日期、報送備案不及時、備案文件不齊全等問題，及時發函糾正，並在一定範圍內通報，督促報備機關規範報備行為，有關報備機關均進行了認真整改。常委會辦公廳將符合備案要求的法規、司法解釋及時分送有關專門委員會、常委會工作機構審查，並匯總年度接收備案情況及文件目錄，印送各有關方面參考。

二、推進「有備必審」，認真履行審查工作職責

我們着力加強主動審查力度，對制定機關報送備案的法規、司法解釋逐件開展審查，對審查中發現存在合憲性、合法性、適當性等問題的，及時與制定機關溝通，督促解決。對香港、澳門兩個特別行政區報送備案的本地法律依法開展審查，尚未發現需要發回的情形。

2021年，共收到公民、組織提出的審查建議6339件，其中以書面寄送形式提出的1274件，通過在線受理審查建議平台提出的5065件。經研究，屬於全國人大常委會審查範圍的有5741件，包括針對行政法規和國務院決定的60件，針對地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規的5596件，針對司法解釋的85件。沒有收到國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區、直轄市人大常委會提出的審查要求，收到1件國務院有關部門提出的合憲性審查建議。我們對審查建議逐一進行研究，同有關方面溝通，提出處理意見，並依照規定向審查建議人反饋。近年來的實踐充分表明，認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議並及時反饋，已經成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現。

按照全國人大常委會工作部署，圍繞貫徹黨中央重大決策部署和推動保障重要法律實施，組織開展了三個方面法規、規章、規範性文件的集中清理，並有重點地開展專項審查。2020年12月26日十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過長江保護法。栗戰書委員長在長江保護法實施座談會上指出，要對標長江保護法，儘快對法規文件開展全面清理，確保符合上位法規定，謹防配套法規「小空子」影響長江保護「大工程」。貫徹落實委員長講話精神，我們組織開展了涉及長江流域保護的法規、規章、規範性文件專項清理工作。清理發現需要修改或者廢止的規範性文件322件，其中行政法規3件，部門規章和規範性文件14件，省級地方性法規107件，自治條例5件，單行條例15件，地方政府規章和規範性文件178件。目前有關方面已修改18件、廢止41件。

2021年1月22日十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過新修訂的行政處罰法。為保障新修訂的行政處罰法貫徹實施，我們組織開展了涉及行政處罰內容的法規、規章和其他規範性文件專項清理工作。清理發現需要修改或者廢止的規範性文件共4012件，其中行政法規13件，國務院規範性文件7件，部門規章和規範性文件610件，地方性法規725件，單行條例82件，經濟特區法規5件，地方政府規章和規範性文件2570件。目前有關方面已修改31件、廢止286件。

2021年8月20日十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過關於修改人口與計劃生育法的決定。為貫徹落實黨中央關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決策部署，確保修改後的人口與計劃生育法正確實施，我們組織開展了涉及計劃生育內容的法規、規章、規範性文件專項清理工作，推動有關方面取消社會撫養費徵收規定，廢止計劃生育相關處罰、處分規定，以及將個人生育情況與入學、入戶、入職等相掛鉤的有關規定。清理發現需要修改或者廢止的規範性文件共3632件，其中行政法規3件，國務院規範性文件2件，部門規章和規範性文件43件，地方性法規57件，自治條例35件，單行條例11件，地方人大及其常委會決定、決議44件，地方政府規章和規範性文件3437件。目前有關方面已修改42件、廢止428件。我們還建議有關方面適時組織開展涉及計劃生育內容的黨內法規、規範性文件集中清理。

過去一年，接收其他備案審查工作機構移送的審查工作建議141件，包括司法部移送的地方性法規136件。我們對有關問題逐一審查研究，及時提出處理意見。對不屬於全國人大常委會審查範圍的598件審查建議，及時移送相關備案審查工作機構研究處理。其中，移送中央辦公廳3件，移送司法部566件，移送省級地方人大常委會19件，移送最高人民法院5件，同時移送司法部和地方人大常委會4件，同時移送最高人民法院和省級地方人大常委會1件。

總體上看，法規、司法解釋等規範性文件制定機關嚴格依據憲法法律和黨中央精神開展制定工作，為完善中國特色社會主義法律體系、深入推進全面依法治國發揮了重要作用。

三、堅持「有錯必糾」，切實維護國家法治統一

一年來，我們着力增強備案審查制度剛性，就法規、司法解釋等規範性文件中的合憲性、合法性、適當性等問題開展審查研究，對存在不符合憲法法律規定、明顯不適當等問題的，督促制定機關予以改正。

國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利於促進民族交往交流交融。我們審查認為，憲法和有關法律已對推廣普及國家通用語言文字作出明確規定，包括民族地區在內的全國各地區應當全面推行國家通用語言文字教育教學，有關法規中的相關內容應予糾正。經溝通，制定機關已廢止有關法規。

有的地方性法規規定，有關行政部門為調查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑑定；對拒不配合的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。有公民對上述規定提出審查建議。我們審查認為，親子關係涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關係和諧穩定，屬於公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑑定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

有的地方性法規規定，小區業主參選業主委員會成員的前提條件之一是必須「按時交納物業費等相關費用」。有公民對此規定提出審查建議。我們審查認為，業主委員會是業主自治組織，其參選資格以業主身份為基礎。業主未按時交納物業管理費，屬於業主違反物業服務合同的民事違約行為。地方性法規以此限制業主參選業主委員會的資格，與民法典的有關規定相牴觸。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

有的地方性法規規定，停車人應當按照規定繳納道路停車費用，逾期未繳納的，進行催繳同時並處二百元以上一千元以下罰款。有公民對有關罰款規定提出審查建議。我們審查認為，停車人逾期未繳納停車費，行政機關催繳同時並處二百元以上罰款的規定，程序設置失當，規定的罰款額度與行政處罰法確立的過罰相當原則不符，建議制定機關遵循法治原則，從實際出發，在充分論證的基礎上，調整完善罰款的額度和程序。經溝通，制定機關已對相關規定進行修改完善。

有的地方性法規規定，開鎖、公章刻制、信託寄賣、金銀首飾加工、廢舊金屬收購等特種行業從業人員利用該行業便利進行違法活動受過行政或刑事處罰的，終身不得從事該行業。有公民對此規定提出審查建議。我們審查認為，地方性法規對某些特種行業設定較為嚴格的從業資格條件，對維護公共安全有積極作用，但在法律、行政法規沒有規定從業限制的領域，地方性法規作出相關從業限制規定時，不宜規定「終身禁止」，建議制定機關調整完善相關規定。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改調整。

有的地方性法規對隨意處置垃圾等行為規定的處罰，輕於修訂後的固體廢物污染環境防治法的規定；有的地方性法規對未按規定設置大氣污染物排放口及其標誌的行為規定的處罰，輕於修訂後的大氣污染防治法的規定。我們已要求有關制定機關對上述規定作出修改完善，確保生態環保領域法律得到嚴格實施。

此外，我們還通過備案審查工作推動有關方面完善法律法規制度，支持地方開展地方立法探索。

國務院《婚姻登記條例》規定的辦理結婚登記應出具的證明材料中，不包括婚前醫學檢查證明。有公民對此規定提出審查建議，認為該規定與母嬰保健法關於結婚登記應當持有婚前醫學檢查證明的規定不一致。我們審查認為，自2003年10月《婚姻登記條例》實施以來，婚前醫學檢查事實上已成為公民的自願行為；2021年1月實施的民法典規定了婚前重大疾病的告知義務，將一方隱瞞重大疾病作為另一方可以請求撤銷婚姻的情形予以規定，沒有再將「患有醫學上認為不應當結婚的疾病」規定為禁止結婚的情形。我們與國務院有關部門溝通，推動根據民法典精神適時統籌修改完善有關法律法規制度。

有的地方性法規規定，駕駛無號牌的非機動車上道路行駛，專用號牌電動自行車未按規定進行安全技術檢查，駕駛禁止通行的非機動車上道路行駛，或者未按規定使用懸掛專用號牌的電動自行車的，由公安機關處五十元以上二百元以下罰款。有公民對上述規定提出審查建議，認為處罰幅度明顯超出道路交通安全法有關規定。我們審查認為，道路交通安全法自2003年實施以來，隨着社會的發展，出現了許多新的非機動車種類，數量多、速度快、安全性差，事故發生率、傷亡率高，社會危害性明顯增加。地方人大基於道路交通安全管理的實際需要，通過制定法規對非機動車上路行駛的新情況新問題作出具體回應，既符合法律的原則和精神，又一定程度補足了法律規定的滯後。為發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用，應當允許地方在合理範圍內先行探索，逐步形成行之有效的經驗，既解決實踐急需，又為下一步修改完善國家法律提供實踐依據。

四、加強備案審查制度建設，努力提升能力水平

一年來，圍繞打基礎、管長遠這一目標，着力強化備案審查制度和能力建設，紮實推進備案審查工作往深里走、往實里走，進一步夯實備案審查穩步發展的制度、理論和工作基礎。

一是健全備案審查銜接聯動機制。為貫徹落實黨中央關於建立健全備案審查銜接聯動機制的要求，積極加強與黨中央、國務院、中央軍委及省級地方人大常委會等單位備案審查工作機構之間的溝通協作，通過移送審查、徵求意見、規範報備內容、協調審查標準、開展業務交流等方式，逐步探索並初步形成了一套協同各方、便於操作的備案審查銜接聯動工作機制。我們將有關做法制度化、規範化，制定了法制工作委員會關於建立健全備案審查銜接聯動機制的若干規定，為順暢有效開展備案審查銜接聯動工作提供制度保障。

二是細化備案審查工作流程。適應備案審查工作新形勢新任務新要求，全面落實委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，梳理總結近年來備案審查工作的實踐做法，對法制工作委員會法規、司法解釋備案審查工作規程（試行）作了全面修訂，對備案審查工作各環節作了詳細明確的規定，促進備案審查工作規範化。

三是藉助外腦提升工作質量。成立備案審查專家委員會，為法工委開展備案審查制度建設、理論研究、重要審查工作等提供專家諮詢意見。委託有關高校就地方優化營商環境條例、特種行業從業限制規定、備案審查標準的理解和把握等內容開展專題研究，積極發揮研究機構的優勢。

四是參與建設國家法律法規數據庫。備案審查信息平台建成後，與常委會辦公廳有關方面共同協作，初步建成國家法律法規數據庫，全面收錄現行有效各類法律性、規範性文件，為社會公眾提供看得見、找得着、用得上的法律產品，回應新時代人民群眾的法治需求。

五是加強備案審查理論研究和宣傳工作。積極加強備案審查重大理論問題研究，圍繞審查標準體系等內容召開研討會，推動研究機構和高校等出版備案審查專門刊物和學術叢書，推動有關高校開設備案審查專門課程。加強備案審查宣傳工作，介紹備案審查工作重要進展情況，在微信平台創建「備審動態」公眾號，發布備案審查工作動態、典型事例和理論研究成果，積極講好備案審查故事。

五、加強對地方人大聯繫指導，增強備案審查工作整體實效

一年來，貫徹落實黨中央關於加強地方人大備案審查工作、增強備案審查工作整體實效的要求，進一步加強了對地方人大備案審查工作的聯繫指導。

一是持續推動地方人大實現備案審查全覆蓋。目前，地方「一府一委兩院」制定的規範性文件已基本納入同級地方人大常委會備案範圍，接受人大監督。不少地方通過建立通報制度、納入政府法治考核體系等多種形式規範制定機關報送備案的行為，對遲報、漏報、報備不規範等問題及時通報、予以糾正。

二是持續推動地方人大建立聽取和審議備案審查工作情況報告制度。截至目前，31個省、自治區、直轄市人大常委會和318個設區的市、自治州人大常委會已建立聽取和審議備案審查工作情況報告制度，部分縣級人大常委會也聽取審議了備案審查工作情況報告。

三是組織開展「立法放水」問題研究。落實黨中央和全國人大常委會要求，通過開展專題調研、組織地方人大同志進行專題研討等方式，對這一問題的成因、對策等進行深入探討，為防止地方立法出現類似問題提供理論參考和實踐指引。

四是持續推動地方人大加強備案審查信息化建設。推動省級人大常委會在完善備案審查信息平台基礎上開展法規規章規範性文件數據庫建設，選擇浙江、廣東、重慶、寧夏四個省（區、市）人大常委會開展試點，為其他省級地方探索經驗、提供示範。目前，試點地區的數據庫建設工作進展順利，試點地區以外的部分省份也啟動了數據庫建設工作。

五是組織開展備案審查典型事例交流。收集整理2019年9月以來各地省、市、縣三級人大常委會糾正處理的典型事例158件，其中省級53件，市級76件，縣級29件，印發地方人大交流，並送中央辦公廳、司法部等單位備案審查工作機構參考。

六、2022年工作初步安排

2022年，我們將全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導，全面貫徹中央人大工作會議精神，認真落實全國人大常委會關於備案審查工作的要求，努力通過備案審查工作更好發揮人民代表大會制度優勢，踐行全過程人民民主理念，加強憲法實施監督，豐富和拓展人大備案審查工作的實踐特色、時代特色。圍繞提高備案審查工作質量，着重做好以下幾方面工作。

一是深入推進備案審查工作，積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題，堅決糾正同憲法、法律規定相牴觸的規範性文件，必要時依法啟動全國人大常委會撤銷糾正程序。加強對法規、司法解釋的主動審查工作。圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署和保障重要法律實施，進一步加強對法規、司法解釋和其他規範性文件的集中清理和專項審查。

二是進一步暢通人民利益表達渠道，保障人民群眾依法行使立法監督權，健全完善人民群眾與最高國家權力機關直接聯繫的平台與載體，認真做好公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作。重點審查人民群眾集中反映的、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的法規、司法解釋等規範性文件。

三是不斷提高備案審查工作質量，進一步完善備案審查的機制、方式、程序和標準，增強備案審查制度剛性，加強銜接聯動和溝通協作，提升備案審查工作整體實效。

四是進一步加強對地方人大的聯繫指導。通過培訓和事例交流等形式幫助地方人大提升審查能力水平。推動縣級人大常委會全面開展聽取審議備案審查工作情況報告，健全各級人大常委會聽取審議工作報告制度。加快完善全國統一的備案審查信息平台，推動全面建成省級法規規章規範性文件數據庫，並與國家法律法規數據庫實現對接。適時發布體現地方立法共性問題、具有指導意義的典型事例，探索開展備案審查案例指導工作。

有的地方對省、市兩級人大常委會作出的決議、決定是否需要報送備案理解、把握不一。我們經研究認為，凡涉及公民、組織權利義務或者國家機關職權職責並設有法律責任內容的決議、決定，都屬於法規性質文件、規範性文件，應當納入報送備案的範圍。

五是進一步加強備案審查理論研究，加快構建中國特色社會主義憲法監督制度理論體系，發揮備案審查專家委員會作用，加大備案審查工作宣傳力度，講好踐行全過程人民民主的備案審查故事。

六是加強對香港、澳門兩個特別行政區本地法律的備案審查，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序和法治秩序，全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」方針，確保憲法、基本法得到正確實施。