全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2023年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2023年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2023年12月26日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第一號》

——2023年12月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

現將2023年開展備案審查工作的情況報告如下，請審議。

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法治統一的重要制度。根據憲法和有關法律的規定，國務院制定的行政法規，國家監察委員會制定的監察法規，最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，有關地方人大及其常委會制定的各類地方性法規、自治條例和單行條例，香港、澳門兩個特別行政區制定的本地法律，都應當報全國人大常委會備案。全國人大常委會對報送備案的法規、司法解釋等規範性文件進行審查，對與憲法法律相牴觸的法規、司法解釋等規範性文件依法予以撤銷、糾正或者處理。我國憲法和立法法、監督法等法律和有關決定都有關於備案審查方面的規定。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監督的戰略高度，對加強備案審查制度和能力建設作出新部署、提出新要求，推動備案審查工作不斷取得重要進展和成效。2017年以來，全國人大常委會會議每年都聽取和審議法制工作委員會關於備案審查工作情況的報告，備案審查工作已實現顯性化、制度化、常態化，備案審查制度的獨特功效日益彰顯。

2023年，在全國人大常委會領導下，法工委與全國人大各有關單位密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，完善和加強備案審查制度，認真開展備案審查工作，加大監督糾正力度，為全國人大常委會依法履行備案審查職責提供服務保障，持續推動備案審查工作取得新進展新成效。

一、加強備案工作，做到有件必備

2023年，全國人大常委會辦公廳收到報送備案的法規、司法解釋等規範性文件共1319件。其中，行政法規24件，省、自治區、直轄市地方性法規422件，設區的市、自治州地方性法規664件，自治條例和單行條例100件，經濟特區法規41件，浦東新區法規3件，海南自由貿易港法規8件，司法解釋10件，特別行政區本地法律47件。總的看，各報備機關能夠嚴格依照法律規定，及時、規範履行報備義務，自覺接受全國人大常委會監督。

常委會辦公廳對報送備案的法規、司法解釋等規範性文件開展形式審查，將符合報備形式要求的規範性文件及時分送有關專門委員會、常委會工作機構進行審查，匯總形成規範性文件備案目錄，印發各報備機關並在中國人大網向社會公布。對發現的報備不規範問題，及時向報備機關發函督促糾正或者進行口頭提醒。

貫徹黨中央關於「把所有規範性文件納入備案審查範圍」的要求，我們通過推動建設省級法規規章規範性文件數據庫，鞏固拓展地方人大備案範圍。目前已有23個省、自治區、直轄市人大常委會將本行政區域省市縣鄉四級國家機關制定的各類規範性文件納入數據庫，共計222517件。其中各類地方性法規12651件，地方政府規章6178件，各級人大及其常委會決議、決定8046件，行政規範性文件191995件，監察規範性文件227件，司法規範性文件3420件。

二、認真履行審查職責，積極推進有備必審

一年來，共收到公民、組織提出的審查建議2827件，其中，書面寄送的2282件，通過備案審查在線提交平台提出的545件。沒有收到國家機關提出的審查要求。我們對審查建議逐一進行研究，與有關方面充分溝通，加強調研論證，提出審查意見，並按規定向審查建議人反饋。依法對報送備案的法規、司法解釋開展主動審查，對審查中發現的問題，及時提出研究和處理意見。

接收司法部等其他備案審查工作機構移送的審查工作建議90件。對有關問題逐一進行審查研究，及時提出研究和處理意見。對不屬於全國人大常委會審查範圍的163件審查工作建議，及時移送相關備案審查工作機構研究處理。探索開展聯合審查。對審查發現地方性法規和地方政府規章存在的帶有普遍性的問題，與司法部共同研究提出審查意見，協調和推動解決有關問題。

圍繞推動新近出台的重要法律的貫徹實施，組織開展相關領域規範性文件集中清理，督促制定機關及時修改、廢止與新近制定或者修改的法律不相符合、不相適應的規定。2022年10月，十三屆全國人大常委會第三十七次會議通過黃河保護法。今年，我們組織開展涉及黃河保護的法規、規章、規範性文件集中清理工作。經清理，發現需要修改、廢止的法規、規章、規範性文件共154件，其中行政法規5件，地方性法規67件，單行條例7件，部門規章和規範性文件6件，地方政府規章和規範性文件69件。目前有關方面已修改6件，廢止20件，有關修法工作正在推進中。

2023年4月，十四屆全國人大常委會第二次會議通過青藏高原生態保護法。我們及時組織開展涉及青藏高原生態保護的法規、規章、規範性文件集中清理工作。經清理，發現需要修改、廢止的法規、規章、規範性文件共49件，其中行政法規1件，地方性法規11件，單行條例3件，地方政府規章和規範性文件34件；已經修改、廢止地方政府規章和規範性文件6件。擬出台配套規定10件，其中4件地方性法規，5件地方政府規章，1件國務院部門文件；已出台1件地方政府文件。有關工作正在推進中。

三、督促有關規範性文件制定機關糾錯改正，維護國家法治統一

對報送備案的或者現行的法規、司法解釋等規範性文件，經審查，發現存在合憲性、合法性、適當性問題的，督促和推動有關規範性文件制定機關及時予以修改、廢止或者制定新的規定取代原有規定。

（一）在備案審查工作中加強對合憲性、涉憲性問題審查研究，維護憲法權威和法治原則

有的司法解釋規定，上級人民檢察院可以依法統一調用轄區內的檢察人員辦理案件，經上級人民檢察院作出調用決定，被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責。有公民對此規定提出審查建議。法工委在2022年備案審查工作情況報告中提出了原則性意見，請制定機關予以考慮。對被調用的檢察人員代表調入地人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責是否需要經調入地人大常委會作出相關任職決定，涉及對人民檢察院組織法有關規定的理解，也涉及對憲法有關規定和檢察官法有關規定的理解。今年，我們對這個問題進一步深入研究，在與制定機關充分溝通、形成共識的基礎上，根據憲法和有關法律的規定、原則和精神，形成《關於調用檢察人員及其任免問題的有關情況和研究意見》，對被決定調用的檢察人員是否須經調入地人大常委會任命的問題，區分不同情形提出具體的、明確的規範意見。制定機關於今年9月出台《關於上級人民檢察院統一調用轄區的檢察人員辦理案件若干問題的規定》，其中明確規定：「被調用檢察人員以檢察官身份代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等職責的，應當由辦理案件的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會按照法定程序任命為本院的檢察員。案件辦結或者上級人民檢察院作出終止調用決定的，按照法定程序免去其前述檢察員職務。」同時，我們還對新規定出台前已辦結案件如何處理問題進行研究並提出意見。

有的市轄區議事協調機構發布通告，對涉某類犯罪重點人員採取懲戒措施，其中對涉罪重點人員的配偶、子女、父母和其他近親屬在受教育、就業、社保等方面的權利進行限制。有公民對此提出審查建議，認為這樣的限制措施實際上屬於「連坐」性質，應予停止執行。我國憲法規定，公民享有憲法和法律規定的權利，履行憲法和法律規定的義務。我們研究認為，任何違法犯罪行為的法律責任都應當由違法犯罪行為人本人承擔，而不能株連或者及於他人，這是現代法治的一項基本原則；有關通告對涉罪人員近親屬多項權利進行限制，違背罪責自負原則，不符合憲法第二章關於「公民的基本權利和義務」規定的原則和精神，也不符合國家有關教育、就業、社保等法律法規的原則和精神。我們與有關主管部門督促有關機關對通告予以廢止，支持有關主管部門在全國範圍內部署開展自查自糾，防止、避免出現類似情況，確保執法司法工作在法治軌道上規範推進。

（二）督促糾正有關生態環保地方性法規存在的問題，堅持依法防治污染

有的地方性法規對單位和個人在經營活動中使用或者提供使用禁止、限制名錄內的不可降解一次性塑料製品的違法行為作出處罰規定。有關部門對有關表述內容提出疑問和意見，移送法工委審查和處理。我們經審查認為，該規定對單位和個人相關違法行為處以罰款設置了前提條件，且對個人違法行為設定的處罰數額低於固體廢物污染環境防治法規定的處罰幅度，有放鬆監管之虞。經溝通，制定機關已廢止有關法規。

有的地方性法規規定，對違法排放污染水源的污染物的，應當責令停止違法行為，限期採取治理措施，消除污染，處以罰款。有關部門對有關表述內容提出疑問和意見，移送法工委審查和處理。我們經審查認為，該規定與水污染防治法的有關規定不一致，減少了對情節嚴重的違法企業「責令停業、關閉」的處罰種類，執行中可能帶來放鬆管控的問題。經溝通，制定機關已及時對有關法規作出修改完善，確保生態環保法律得到嚴格執行。

（三）督促糾正涉及民生地方性法規存在的問題，維護公民、法人合法權益

有的地方性法規規定，建設單位在竣工驗收後，應當將變（配）電、二次供水、換熱、燃氣調壓等設施設備及相關管線等專業經營設施設備的所有權移交給專業經營單位。有關部門對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，根據民法典的有關規定，業主對建築物專有部分享有所有權，對建築區劃內的共有部分享有共有的權利，屬於業主共有部分的設施設備的所有權應當屬於業主共有，建設單位不能將其所有權移交給相關專業經營單位；共用設施設備的所有權屬於業主共有，並不影響相關單位對專業經營設施設備的維修和養護責任；有關地方性法規中的相關規定涉及公民的財產權利，與民法典的有關規定不一致。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

有的地方性法規規定，業主、物業使用人損壞房屋承重結構、主體結構的，由有關部門責令立即改正，恢復原狀，可以處一萬元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，處五萬元以上十萬元以下罰款。有關組織對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，該處罰規定明顯低於國務院行政法規規定的罰款額度，並將「並處」改為「可處」，屬於放鬆管控的情形；房屋承重結構、主體結構的改變，涉及居民安居和公共安全，地方性法規應當嚴格執行上位法有關規定，不應放鬆監管。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

有的地方性法規規定，全面禁止銷售、燃放煙花爆竹。有公民和企業對全面禁止性規定提出審查建議。我們經審查認為，大氣污染防治法、國務院制定的煙花爆竹安全管理條例等法律、行政法規對於銷售、燃放符合質量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定，同時授權縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區域；有關地方性法規關於全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規定，與大氣污染防治法和煙花爆竹安全管理條例的有關規定不一致；關於全面禁售、禁燃的問題，認識上有分歧，實踐中也較難執行，應當按照上位法規定的精神予以修改。經溝通，制定機關已同意對相關規定儘快作出修改。

（四）督促糾正有關單行條例存在的問題，促進各民族交流融合

有的自治縣的單行條例將民族文化限定為某一特定民族文化。有關方面對這一界定提出不同意見。我們經審查認為，民族自治地方的民族文化是各民族長期共同交往融合形成的，既包括實行區域自治民族的文化，也包括本地區其他民族的文化；將民族自治地方的民族文化限定為某一特定民族的文化，與民族區域自治法關於「民族自治地方內的民族關係」的規定精神不符合，沒有準確體現國家關于堅持各民族平等、促進各民族交流融合的精神。我們向有關制定機關提出審查意見，制定機關正在抓緊修改。

有的自治縣的單行條例規定，該地區自治機關、企業事業單位在招干招工考試時，同等條件下以使用特定民族文字答卷者優先錄用。有關方面對這一規定提出不同意見。我們經審查認為，根據國家通用語言文字法的規定，各級政府及其有關部門應當推廣國家通用語言文字，即普通話和規範漢字；該條例關於用特定民族文字答卷者優先錄用的規定，與法律規定不一致，應當作出必要修改。我們向有關制定機關提出審查意見，制定機關正在抓緊修改。

（五）推動糾正地方司法規範性文件存在的問題，規範司法執法權限

有的省級法院、檢察院、公安局、司法局就辦理某類犯罪案件聯合發文，明確有關司法執法標準。有公民對這一文件提出審查建議。我們經審查認為，該聯合發文作為司法規範性文件，對某類犯罪定罪問題作出具體規定，降低了法律規定的定罪標準，擴大了該罪的適用範圍；文件內容屬於具體應用法律的解釋，超越了制定機關的權限，不符合立法法的規定，也不符合最高人民法院、最高人民檢察院的一貫要求。我們通過備案審查銜接聯動機制與有關方面共同督促糾正該文件。制定機關已廢止該文件。最高人民法院還督促各高級人民法院組織清理審判業務文件，並認真做好司法規範性文件備案審查工作。

（六）持續開展跟蹤監督，推動解決審查和集中清理工作中發現的問題

今年以來，我們對以往審查和集中清理工作中發現的問題持續開展跟蹤監督。在涉及黃河流域保護的法規、規章和其他規範性文件集中清理工作中，各地梳理發現需要修改、廢止的地方性法規還有不少沒有完成修改、廢止工作。我們貫徹常委會工作部署精神，要求依照黃河保護法修改完善相應地方性法規的工作應當確定一個明確的時限，發函要求黃河流域各省、自治區人大常委會抓緊開展有關地方性法規修改、廢止工作，於2024年上半年完成相關工作。

貫徹落實黨中央精神，2017年以來，我們持續開展涉及計劃生育規範性文件審查和集中清理工作，推動制定機關廢止了一批與計劃生育有關的處罰、處分等規定。這項工作尚有個別項目沒有完成。有關方面對《行政機關公務員處分條例》提出清理建議。該條例第三十三條關於對違反規定超計劃生育的公務員給予處分的規定，與2021年經全國人大常委會修改的人口與計劃生育法的規定和精神不一致，應當予以修改。我們繼續與有關部門溝通，督促儘快作出修改。

我們發現以前法工委審查意見要求糾正的地方性法規將「按時交納物業服務費」作為小區業主參選業主委員會成員的條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員准入的條件等問題，還有一些地方存在類似問題，我們繼續督促有關制定機關及時完成修改工作。

四、加強備案審查制度和能力建設，着力提高備案審查能力和質量

黨的二十大報告明確提出：「完善和加強備案審查制度。」中央全面深化改革委員會將「研究出台全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定」列入2023年工作要點。全國人大常委會2023年度工作要點和立法工作計劃也對出台完善和加強備案審查制度的決定提出了相關任務要求。

按照中央深改委和全國人大常委會的工作部署，法工委全面貫徹黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想、習近平總書記關於備案審查的重要論述精神，系統總結近年來推進備案審查工作實踐和制度建設成果，積極開展調查研究，廣泛徵求意見，擬訂了《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》。決定草案已經中央深改委審定，並由委員長會議提請本次常委會會議審議。

今年以來，我們以主題教育為契機，紮實推進備案審查能力建設，着力提高備案審查能力水平和工作質量，夯實備案審查理論基礎，更好發揮備案審查制度作用。

——加強調查研究。在研究起草關於完善和加強備案審查制度的決定草案過程中，我們走訪中央和國家有關部門，赴地方調研，召開備案審查專家委員會會議，廣泛聽取意見。將決定草案徵求意見稿送中央和國家有關部門、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、各省（區、市）和經濟特區市的人大常委會、部分人大代表、基層立法聯繫點等82個單位和個人徵求意見。堅持問計於基層、問計於群眾、問計於實踐，在開展涉黃河流域保護規範性文件集中清理工作中，赴甘肅、河南開展實地調研，召開兩個片區座談會，聽取沿黃8個省、自治區清理工作情況和意見。

——加強對地方人大備案審查工作的聯繫指導。貫徹修改後的地方組織法等法律規定精神，推動地方各級人大常委會建立健全聽取審議備案審查工作情況報告制度，加強備案審查工作。深入了解地方人大在備案審查工作中的實踐創新，將地方人大的有關經驗做法通過簡報等形式推動學習交流。持續推動地方人大法規規章規範性文件數據庫建設，完善和拓展數據庫功能。探索備案審查案例指導工作，選編有關工作案例印送地方人大，並在中國人大網公開。

——加強備案審查理論研究和宣傳工作。圍繞完善和加強備案審查制度開展專題研究，形成系列研究成果。支持浙江大學、北京航空航天大學、甘肅政法大學等高校召開備案審查理論研究、教材建設研討會，支持有關高校和研究機構加強備案審查理論研究、教材教學建設。宣傳備案審查工作中的典型事例，講好備案審查故事。

五、認真做好香港、澳門兩個特別行政區本地法律備案審查工作

香港特別行政區、澳門特別行政區將各自立法機關制定的法律報送全國人大常委會備案，是香港基本法、澳門基本法規定的兩個特別行政區法定責任；全國人大常委會對兩個特別行政區立法機關制定的法律進行備案審查，是憲法和香港基本法、澳門基本法賦予全國人大常委會的重要職權，是維護憲法和香港基本法、澳門基本法確定的特別行政區憲制秩序和法治秩序的重要工作。根據香港基本法、澳門基本法的有關規定，特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，備案不影響該法律的生效；全國人大常委會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會、澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回；經全國人大常委會發回的法律立即失效。

多年來，全國人大常委會備案審查工作範圍一直包括香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的法律。兩個特別行政區都能夠做到將其立法機關制定的法律及時向全國人大常委會報送備案。常委會辦公廳收到報備的本地法律後，送常委會有關工作機構進行審查。法工委具體承擔對兩個特別行政區本地法律備案審查的工作職責，並形成徵詢香港、澳門兩個基本法委意見的相關工作機制。過去一年來，香港特別行政區報送備案的本地法律29件，澳門特別行政區報送備案的本地法律18件。經初步審查，尚未發現需要將有關法律發回的情形。

香港、澳門兩個特別行政區注重在本地立法中遵循和貫徹全國人大及其常委會通過的有關法律、法律解釋和決定的精神。例如，2023年5月，香港特別行政區立法會通過《2023年法律執業者（修訂）條例》，確立香港特別行政區維護國家安全委員會主導相關事項的制度機制，這是貫徹落實2022年12月十三屆全國人大常委會第三十八次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》的原則和精神的重要本地立法。2023年5月，澳門特別行政區立法會通過修改第2/2009號法律《維護國家安全法》，在原有基礎上進一步健全澳門特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，遵循和體現了中央關於建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的精神。

六、2024年工作的初步考慮

新的一年，法工委將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，踐行全過程人民民主重大理念，以全面落實常委會關於完善和加強備案審查制度的決定為契機，着力提升備案審查能力和質量，推動備案審查工作高質量發展，為助力新時代新征程全面依法治國做出積極貢獻。

一是通過備案審查加強對憲法實施的監督。習近平總書記指出：「全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規範性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容，要加強和改進這方面的工作。」自覺增強憲法意識，貫徹落實立法法有關規定，推進合憲性審查工作。在備案審查工作中注重審查有關規範性文件是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相牴觸或者存在合憲性問題的規範性文件，回應社會有關方面對涉憲問題的關切。

二是全面貫徹落實關於完善和加強備案審查制度的決定。召開備案審查工作座談會，深入學習、全面貫徹落實決定確定的各項制度和要求，促進備案審查工作規範化。完善審查工作機制，綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式，依法開展審查和集中清理工作，着力提升備案審查發現問題、研究問題、推動解決問題的能力和水平。強化備案審查制度剛性約束，堅決糾正違反憲法、法律的規範性文件，維護國家法治統一、尊嚴、權威。適時開展「回頭看」工作。

三是健全備案審查工作制度機制。完善聽取和審議備案審查工作情況報告、備案審查銜接聯動、港澳特別行政區本地法律備案審查等制度機制。持續推進備案審查工作信息化、智能化建設，提高備案審查能力和質量。在維護國家法治統一前提下，支持地方結合實際創造性開展立法工作，突出地方特色，解決實際問題。

四是踐行全過程人民民主重大理念。紮實做好人大代表、政協委員關於備案審查的議案、建議、提案辦理工作。認真研究公民、組織提出的審查建議和涉及維護國家法治統一、尊嚴、權威的法律問題。更好發揮備案審查專家委員會作用，組織專家進行專題論證，廣泛聽取意見。探索在備案審查工作中發揮基層立法聯繫點作用的方式方法。

五是密切同地方人大的聯繫指導。推動省級人大常委會制定完善本地區規範性文件備案審查的制度性規定。支持地方人大常委會工作機構在實踐中探索備案審查新機制、新方法。積極開展工作培訓和案例交流指導。繼續推進省級法規規章規範性文件數據庫建設，推動及早實現本行政區域法規規章規範性文件入庫全覆蓋。

六是提高備案審查理論研究和宣傳工作水平。圍繞堅持全面依法治國、推進法治中國建設，加強備案審查理論研究和話語體系建設，加強備案審查制度和工作的宣傳解讀工作，及時向社會公眾公開備案審查工作情況報告、工作動態、重要進展和典型案例。